行政成本内涵反思玉树基层政府行政

沈燕萍 田云山 李军

【摘要】 文章以玉树为例展示西部藏区基层政府在各种矛盾交织重叠中行政的低效现象，根据行政成本内涵的思考对玉树基层政府行政的启发列示行政收入与行政支出巨大反差的事例。由行政成本结构性分析思路中暴露的问题揭示沉淀给基层政府行政承载的压力概因行政环境特殊性与权责利结构失衡所致。针对特殊性差异提出了改善行政困境的具体措施。

【关键词】 玉树；基层政府；行政成本；公共产品

现实中人们站在不同学科视角敏锐地感知政府行政成本背后透视的不同问题。链接行政成本，理论研究将行政支出、经费开支、行政费用与行政成本放在一个天平上划等号。对此假设以上概念的内涵是相等关系，反映同一个财务金额；假设以上概念的内涵是不等的，反映不同的财务金额。如果反映同一个确认计量的金额，为什么用不同的概念？如果不是同一个财务意义，为什么在诸多的理论研究成果中归咎于不同的概念又等同于行政成本？如果是否定的，区别在哪里？对基层政府行政具有什么实际意义？带着问题以玉树为例通过观察、访谈等方式进行了田野调查。文章分析资料展示基层政府在各种矛盾交织重叠中相对行政成本的行政状况，发现对于行政绩效各方评判的结论不同，在于基层政府和基层公民看问题的角度不同，焦点在于行政支出归属及其效益效率效果的匹配问题。双方站在行政支出的两端，以对立的角度诉说着财务交易的故事。政府以支出定成本，无论支出是否有效都放在行政成本的筐子里；公民站在另一端，按对象归属行政应该的开支，剔除无效支出。这就提出了一个问题，给出了一个方法。即政府将行政支出等同于行政成本，公民则否定这一等号，认为政府这一等号掩盖了不良作为，并非所有支出都是政府行政所致；公民对成本的认识揭示了政府掩盖的问题，并且建议通过成本的结构性细分化分析发现存在的问题。反映出行政成本内涵认识存在差异，忽略了基层行政现实的特殊困境，无法使行政支出的运行真实显现。为此文章进行反思，旨在抛砖引玉。

一、行政成本内涵的反思

（一）忽略公民作为行政相对人主体要素

行政由行政者、行政相对人即公民和监督者三方关系人构成，行政主体有两个，即行政者和公民。三方关系人共同的目的是提高行政效率。但从现实分析忽视了公民作为主体及其利益的存在，忽视了公民对行政的影响作用，难以显现基层政府行政成本现状的真实原因。有两层意思：第一，公民作为行政另一主体在行政中起着重要的作用，有正向作用也有反作用。调查显示行政支出行为消耗行政资源归集分配凝聚为行政成本受双方行为的影响，尤其在西部藏区特殊人文环境下公民在行政成本形成中的作用是显著的，应该引起重视。第二，缺乏明确的行政对象即行政客体。行政客体是行政关系主体权利和义务共同指向的对象，公民主体利益的存在是行政支出的目的物即行政客体，为此体现主体双方法律地位平等和公民主体享有知情权是至关重要的。行政成本的目的是政府行政人员通过履行其行政职能实现其行政目标， 在行政过程中满足公民的公共需要。强调政府单方面的需要而提供公共产品是一方面，应该明确是否是公民需要的公共产品是另一方面，体现了基层政府与基层公民的关系；第三，忽略风险问题。成本核算是一个经济概念，要突出相对的效率、效益、效果和风险问题。在玉树，基层政府行政谨小慎微，如履薄冰。因为事无巨细，对错与否都会涉及民族问题和宗教问题，因而影响行政成本及其效率，为此应该突出风险意识。

（二）忽略了公民参与的监督力量

监督力量发挥与否和发挥的程度也是影响行政成本和行政效率的因素。监督既有内部监督又有体外监督。公民主体的忽视导致行政支出构成的成本缺少公民利益主体的体外监督。既不利于公民诉求的实现，又使基层行政集团缺乏有效长期的自发的监督，在无制约下漠视行政能力的提高，无所顾忌的使用达不到实际标准人员一方面削弱行政力量，降低行政质量，另一方面集智逐层弱化，影响民族自治能力的提高，行政陷入低效、无效、负效的恶性循环。

（三）忽略行政成本结构性分析的作用

目前行政绩效分析以大类行政支出合计金额或平均金额孤立地概括为行政成本，忽略了各组成部分之间存在不平衡和差异。行政支出片面追求纯粹的科学化、技术化，忽略西部藏区特殊的自然环境和人文环境对行政力量的需求。调查发现基层政府行政力量结构性失衡现象严重。就现有的行政力量按照在岗的程度分类存在完全在岗、半在岗和全脱岗不同层次。从数量上看基层行政力量满额，从行政支出中的薪酬发放看全额满员，但是行政乏力；有些精英由于多种原因长期滞留在基层，既无望又无动力；从层级看，利益和力量均不分布在基层，相对行政责任、行政事务基层确实存在行政力量薄弱的现实问题。为此行政成本在特定的社会背景下进行结构性细分化分析能发现基层行政存在的问题。在玉树调查中发现相邻县的藏族为挖虫草发生纠纷，每次纠纷的解决都要动用大量人财物力，涉及关系复杂：有历史遗留的宗派关系，有各民族关系，有宗教和世俗关系问题，还涉及相关行政区域各层级政府关系等等，相互交织重叠反映出个体与集体利益，眼前和长远利益，局部与整体利益，涉及行政内外部关系，按照不同的成本归集分配数据显示，最终矛盾的解决、成本的承担、责任的担负都沉淀在基层政府。通过结构性分析可知，基层政府在权力有限但责任重大；利益有限但风险巨大；行政收入有限但行政成本支出无限等不匹配的矛盾困境中行政。既源于基层政府自身，又源于公民主体，还原于监管督查者。仅就支出总额从表面看说明不了责任与成本配比的实质性问题，只有经过结构性分析才能各归各责，各担各成本。因此，针对性的治理就是给基层配备与行政事务相匹配的行政资源，通过成本结构性分析与责任承担形成配比关系，调动基层各部门政府创新行政，提高行政效率。

总之，从三方关系人即基层行政人、行政相对人、监督人角度分别进行成本结构的分析可以透视各自导致行政成本变化的比重以及西部藏区自治体制下基层政府行政的特殊困境。行政实质是利益关系平衡问题，是资源公平分配的关系问题。以人为核心是行政的核心，也是行政成本结构性分析的核心。

（四）基层政府行政成本与行政费用之我见

政府行政与企业生产是有区别的，借鉴企业对成本相关理念目的在于基层行政管理更加有效。1.基层政府是独立核算的会计主体。为了分析行政成本应该区分其和行政费用的两条主线。第一是行政收入与行政支出构成的行政费用。行政支出目的是提供公共产品，公平分配资源，维护公共程序，获得经济效益和社会效益。站在行政主体的角度，逐步支出行政收入，消耗表现形态为实物的行政资源时，这些被逐步消耗掉的行政资源的价值归集表现为行政费用。行政费用是仅站在政府的角度从里往外花钱，是花费，是消耗，是行政的开销金额。最大的特点站在行政主体的角度强调主体消耗支出的价值反映，只在乎使用而不在乎结果的核算，不追究支出的目的物是否实现，与行政支出目的物不进行匹配核算，不和行政成果密切联系，更不以成果考核行政工作。为此，以“行政经费”、“行政管理费”、“行政支出”等概念反映的行政消耗的内容只能是属于行政费用的范畴，不能指代“行政成本”。行政费用按照层次划分为行政管理费用和行政执行费用。这是应该区分的概念，以便区分管理层与执行层的行政开支，不至于一锅烩，使基层执行层背负不属于成本的所有费用。行政管理费用和行政执行费用能归集分配给特定对象的为该数量该对象的行政成本，否则为行政费用。调查发现，真正行政费用遏制不住的上涨，关键在于领导层的一支笔、一辆车、一顿饭、一趟差、一空饷、一句话。当然可以根据研究按照不同的标准划分。对于不能确定归属的行政费用，为了核算的方便和行政管理的需要可以划归为行政费用，进行分配，归属于执行费用或行政管理费用。如，行政管理决策部门，在制定有针对性的政策时，相关费用可以归集确认为该政策指向项目的成本组成部分，除此外，即便是同一决策部门，其日常的人、财、物的耗费计入该部门的行政管理费用核算分析。对于行政执行的费用有针对性的事务，属于该事务的成本，否则是执行费用的范畴。政府行政管理部门可以分部门核算，也可以集中核算，但不能以行政为对象将所有的来源在支出后都归属于行政成本，这是不可取的，太笼统，没有指向成果，这样“行政成本”便成了行政开支的百纳箱。第二条主线是行政费用和行政成本的关系。行政主体根据公民需要据行政收入提供与环境匹配的一定数量的公共产品，这些按相应期间相应数量的公共产品经过监督归集分配的各行政资源要素以货币计量的行政费用就是该公共产品的行政成本；对于不能按一定期间一定数量公共产品归集分配的行政费用可以按一定的方法分配计入各相关公共产品的成本中，否则仅以费用反映。关键点在于，政府支出首先归集体现为费用，能不能划归为行政成本取决于是否有特定的对象数量时间空间，有特定指向的成果分配为成本，否则为费用。行政成本要求取得明显的行政成果，这是公民之所以纳税的目的。根据成本收益原则，经济学认为行政成本要求得到最好的结果，即用最低的成本获得最多的产出。假如成果小，成本大，那是得不偿失；即使成果大，成本也大，以大代价换大成绩，也是核算成本所不取的。须以有限的行政成本获取相应的经济、社会效益。为此监督很重要，最终，将经过监督审计的相关行政报表向公众负责任的报告其行政支出的指向和效率、效果、效益，以此达到控制行政成本、行政费用，获取理想收益的目的，构建良性循环行政的环境。理清以上两条主线的目的是清晰地看到行政收入、支出；行政成本和行政费用；行政管理费用和行政执行费用的区别，以便对行政成本的相关问题进行讨论。2.对于行政业务费用和经费的理解。行政业务费用是针对某项行政业务完成发生的相关费用，是否构成成本，取决于该业务是独立的还是其他行政项目的组成部分。仅就独立项目，发生的直接费用可以是该项业务的成本；如果是组成部分，该费用在归集为整体成本前仅是费用，当确定为直接计入行政项目时，就构成了总成本的一部分。如果业务费用发生是为了几个项目，须按期间、按项目合理分配归集；经费实际是有特定用途的费用。如教育经费，工会经费等。3.行政成本附加思考。成本思想产生行政成本理念，在行政成本核算中，基层政府行政应该关注可计量和不可计量的行政成本问题。相对可计量的行政成本，在政府行政成本结构中占比更多的是不可计量的时间、精神、体力损耗反映的行政成本，在实践和理论研究中往往被忽略了，恰恰这些因素比可计量的因素更能挫伤公民的情感。公民希望把成本降到最低限度获得更多的实际利益，包括在于无形的时间和精力与体力消耗后获得的利益，诸如服务价值、人员价值和形象价值等带来的最大限度的精神满足。如果人们在预期的期间没有在时间、精力、体力损耗后获得预期的成果，即便是某一个体行政人员造成，人们会把由此产生的负效应的责任归咎于政府，这一负效应会形成政府行政的负收益，突出表现在行政运行的低效率，对建立政府行政的良好文化有负面影响；不合理的行政往往给当事人带来精神损耗，精神损耗造成的损失是递延的、难以计量弥补的。公民获得弥补和赔偿损失的方式是对行政的对抗，以造成对社会的危害来获取满足，从而形成恶性循环，对行政起消极作用；对行政成本项目全面考虑，对基层行政成本的结构性分析有着重要意义。

二、行政成本内涵的思考对玉树藏区基层政府行政的启发

（一）行政收入现状

玉树作为青藏高原生态安全屏障的重要组成部分是青海省的藏族自治州，属于西部藏区康巴文化圈，具有特殊的多重民族民生文化。又是三江源的源头覆盖区，多重极端性形成玉树基层行政环境和行政文化的特殊性既有积极因素影响又有消极因素影响，并在政治经济体制改革下尤为突出，对行政收入提出了挑战。1.2002年前玉树州财政收入主要依靠农业特产税，也是行政的主要来源。2002年州地方收入大约为3 000万元，农业特产税为1 200多万元①。行政收支缺口由中央财政有限补助。为了保证工资到位，拆东墙补西墙负债行政是类似地区难以摆脱的桎梏，债务递延是后续行政的负担。2.2002年后中央叫停农业特产税，行政来源主要是：（1）中央财政转移；（2）工商营业税。2009年地方财政收入为5 000多万元，这一税种占地方财政收入的60%；（3）营业税。中央对西部民族地区投资力度的加大使其成为近年最大的增量税种。但是，国际国内新形势下行政事务骤增；基础设施和科技在匹配的环境才能随项目投入的资金，并且还要有配套资金。为了完成管理使用项目，以项目为核心附加行政资源的消耗，成为该项目的成本构成部分，项目成本构成中显现出对地方行政资源的销蚀。针对庞大繁杂的行政事务，玉树每年的地方财政收入只能满足行政支出的五分之一。巧妇难为无米之炊，负债行政陷入恶性循环的怪圈。正常的行政职能作用受到极大的限制，在必须的行政指令执行时挪用国家专项资金毫无商量，这一现象在西部藏区贫困地区普遍存在。既影响基层政府的形象，又使基层政府权威受损，也在某种程度上折损了中央民族政策的绩效。

（二）矛盾中运行的基层政府行政支出

随着2005年三江源生态保护与建设总体规划的实施，玉树基层行政既要保护生态环境，发展经济，又要维稳。有限的财政收入背后是有限的行政收入，行政负债“经营”与公民预期的收益相差甚远。基层政府为了摆脱行政乏力的困境做过多方尝试，但是片面追求经济发展治理一方区域的思维定势带来更大的治理缺口。行政环境的特殊性，权、责、利结构的失衡使行政陷入了诸如民族、宗教等多重矛盾中，反而影响基层社会的稳定。维护社会稳定又没有特殊的经费补助，基层政府行政责任重于泰山。

一是自然生态保护与经济发展的矛盾在权利不对等下透支行政费用。在调查中反映强烈的是资源的开采问题。表面上看政府收取了管理费用，增加了收入。但民间列举的矿产资源开采事例，受益的并不是百姓和基层政府，政府收取的一年区区数千元、数万元管理费。资源开采涉及的评估问题、生态环境复原修复责任问题、补偿问题、利益分配问题等，基层政府没有自主权确定。然而，由此遗留的所有问题都要基层政府善后。资源开采破坏脆弱的生态环境，据当地群众的经验估算，有的生态环境即便是可复原也需要十年以上的时间，针对某一特定修复对象成本不可计量；有些属于永久性无法复原修复性破坏。透支是要偿还的。巨大的不可计量的修复保护成本与危害递延给子孙后代弥补。二是市场冲击波助长行政支出。自然保护与经济发展的矛盾衍生的和社会稳定又存在矛盾。以上派生的民族关系、宗教问题等事务解决需要行政支出。当地自然保护既源于自然环境的封闭，同时得益于当地公民和自然和谐相处与自然平等的生态观，以及自发的积极参与保护自然环境所致。开挖资源与当地群众的传统自然崇拜观念有巨大的冲突。对资源开采很容易遭致当地公民的不满和抵抗，由当地藏族公民强烈反对玉树县小苏莽乡铅锌矿开采事件可见一斑；藏族内部、民族之间、世俗与宗教之间、宗教界内部都由于受到市场经济的冲击存在观念的碰撞。忽略民族文化差异的市场化行政作为导致贫富差距加大，助长了藏区世居土著居民的矛盾。原有价值观、信仰观受到考量，各种矛盾瞬间凸显，矛盾是不可避免的。加上外力的作用，使内部矛盾随时有转变性质的风险。以上种种都是遗留给基层政府解决、平衡的问题。为此基层政府在承担着一个国家稳定的责任，却在多重环环相扣层层叠加的矛盾中负债行政。

综上所述，一方是行政的根基，通过移民对生态环境进行保护的弱势群体。退耕还林，退牧还草将改变牧民以草场山坡为生存根本的生计模式，移民实际是以一代人的代价换取生态的复原和保护。另一方是撼动根基的强势私人利益集群，通过开采对当地各民族赖以生存的自然环境大肆破坏，以发展经济为名官商勾结的现象更是对基层政府赖以生存的各民族对政府的信任的大肆践踏。弱势群体将要用几辈的代价承担权利集群攫取利益后留下的自然生态环境保护、复原修复的巨大的成本。无法面对衣食父母背对高高在上的权势“族群”，唯有两张面孔夹缝中入不敷出两难行政是基层政府行政的特点。而公民对基层政府的期望值很高，他们用自己家里过日子的精打细算给政府的行政算着账，公民对于税收的使用提出质疑。用心衡量政府的绩效，决定自己的行为。基层政府行政缺乏动态成本认识，以牺牲资源为代价片面追求各自一亩三分地的经济利益，发展不计成本、行政不计成本。一面是负债行政，一面是豪车、“吃空饷”、“出国考察”，“假公济私”等确实普遍存在的问题。而绩效考评的固步自封很难就政府的各种行为对公众、市场和社会发展等所带来的效应进行准确的评估、分析，采取有效的措施。当官的在做，老百姓在看，心里在说，行动在抵抗。为此，有关行政成本的各种概念有其自身的内涵，不能相互替代表述，行政成本结构性分析突出差异性的矛盾是对玉树行政的启发。行政收支缺口要求玉树在保证行政有效正常运行进行思考、寻求出路。

三、基层政府因地制宜创新机制，增加行政收入

玉树的特殊性要求不能仅以降低成本行政，还应着力以降低行政管理费，增加行政收入两头做工作。

（一）扩大民主，增强干部工作业绩考核透明度，加强公开考试选拔录用人才机制

调查显示，玉树基层政府行政需要熟练驾驭双语、甚至三语又掌握民族政策的复合型高素质高级管理人才，现实的干部队伍与选拔干部机制却不能满足需求。表现在藏族干部实践经验丰富，有民族亲和力，但有些缺乏扎实的理论知识、缺乏科学的管理方式；汉族干部承担了政府90%材料、政策宣传等文字工作量，但大部分汉族干部不会说藏语，不能熟练运用藏文。这一困境使只需一人独立完成的工作却要汉藏2名干部合作才能完成，致使特定数量对象一定时间空间行政效率低而行政成本高，增加了行政费用。从源头解决干部队伍参差不齐，结构失衡问题迫在眉睫。为此拓宽选人用人渠道，打破“论资排辈”、“平衡照顾”等不适应市场需求的观念和地域、部门界限，有效解决少数人选人和在少数人中选人的人才选拔方式。建立公开考试选拔录用干部的人事机制，提高行政效率，加强自治能力，控制行政成本和行政费用。

（二）重构行政治理模式明确基层政府的治理主体地位，增加财政收入

玉树地区的现代化转型不可避免，探索适宜西部藏区特殊性的区域治理模式是尝试。西部藏区区域之间差异很大，具体的治理需要发挥基层政府的创新能力。为此，明确基层政府治理主体地位，落实适当的自主权范围，为因地制宜解决民生问题提供良好的平台。

（三）建立健全基层政府行政内部控制制度，强化政府债务管理，实现有效监督，防范财务风险

政府会计按照权责发生制原则核算是建立健全基层政府行政内部控制制度的第一步，这样成本才能按照权责发生制的原则进行结构性收益、成本、风险配比分析；行政成本将行政管理科学化取代传统的经验管理，建立透明的知情机制，政府及其行政者的绩效，不是政府自我认定和评价，让公民认识到政府行政的可控性；行政成本表明纳税主体是行政成本的主要承担者也是行政相对主体，有法定的监督权；成本结构分析有利于暴露问题，强化政府债务管理，检验受托经济责任的落实，防范财政风险。

（四）实行灵活多样的公共产品供给策略，维持社会稳定

玉树既是相对落后的地区，也是宗教信仰集中的地区。文章认为，短期内完全去除宗教力量的存在是不客观的。正确的做法是尊重和认真对待各民族的传统精品文化，发挥包括党性强、觉悟高的藏族干部、藏族党员、爱国爱教的活佛等民族精英的积极作用。进行结构性分析，通过实行灵活多样的公共产品供给策略降低民众对宗教的依赖度，以维护西部藏区的稳定。

第一，对于居住集中、自然环境适宜的地区，借助国家转移支付、项目扶植、援建等途径提供最基本的和最迫切的公共产品，如教育、医疗设施、水电、道路等，使现代公共设施发挥潜移默化的作用。

第二，对于居住分散的高寒牧区，保护原生态是原则。从实际出发确定定居或者移居点的户数不宜多，一般十几户即可；根据不同年龄阶段的特点确定老人和儿童定居或者移居；根据家庭分工放牧人员和牲畜不定居。通过定居或者移居方式来克服公共产品提供的不计成本的困难。

第三，不把定居人为的提高到政治高度。根据玉树诸多的特殊性给予基层政府配套制度鼓励为流动性很强的个体提供流动服务。游牧并不妨碍牧民享受现代文明的成果，建立流动供给点满足牧民生态定居和对具有科技含量的公共产品的需求，改善公共产品的供给难度。

第四，对于因民族结构差异，生产、生活习惯差异导致对公共产品需求的多样化，基层政府需要充分发挥民间作用组成合力共同完善公共产品供给市场。比如以活动项目资助的形式满足部分人群节日庆祝、宗教活动法会等对公共产品需求，利用有限行政资源满足需求差异。

（五）探索适宜的特色经济发展道路

源于财政薄弱、自然地理条件恶劣、特定区域公共产品需求品种的复杂多样，需要分解应对。财政困境需借助中央和地方各级政府的力量渐进解决。玉树地区市场竞争能力整体弱，极端性决定了藏区应避免盲目全面推行市场化。需要结构性把握，创新适宜地方特点的特色经济发展道路，增强财力，平衡行政力量，改善行政环境，提升行政文化。做强特色农牧业，做大旅游业。以特色景观连线扩面，辐射四周，打破行政区划，创新旅游观念。由于天然屏障的隔离幸存着极具价值的遗传资源，如藏山羊、藏小麦、藏青稞、高原藏獒、藏猪（蕨麻猪）和频临灭绝的野牦牛等，与特色牧业形成立体景观丰富旅游资源；扶持新寨嘛呢石刻、囊谦陶艺、安冲腰刀、藏毯、民族服饰及宗教用品为重点的民族手工业。以旅游激活民族手工业，增加牧民收入，增加财政收入，从而增加行政收入。

（六）建立科学的绩效评估指标体系，激发基层行政人员活力

基层政府沿袭上级量化指标安排人事、考核绩效，虽操作方便易于上级领导和管理。但最显著的弊端是短期量化指标在很多时候不能科学地反应玉树各地行政实绩和成本现状，并且容易抑制基层人员的创新能力。民族区域自治的基层政府有很大自主权限，但由于现行绩效评估方式与实际要求错位，很多基层部门和人员为避免犯错不愿冒风险主动创新实践，很大程度上阻止了基层行政的活力。所以明确基层政府治理主体地位的同时建立科学的绩效评估机制应以区域治理的综合绩效为目标，以整体长期治理的效应和效益衡量。重视相对行政人的主体地位，吸收参与监督体系，使基层政府在长效机制的基础上敢于立足未来创新长治久安行政模式。

总之，笔者认为对于西部藏区基层政府行政成本研究应该从横向和纵向两个方面进行结构性明细分析。随着内外部环境变动，政府可以根据需要实时调整政策，尝试减轻成本沉淀给基层政府承载的压力，达到约束各级政府行为，摆脱基层行政财政困境。从行政成本内涵入手进行分析，理清行政支出、经费开支、行政费用、行政业务费用或经费与行政成本的区别。行政成本是行政主体在有效监督下获得预期结果，在一定会计期间以货币为主要计量单位，将为行政相对人提供的公共产品发生的行政消耗费用按一定行政对象分配归集，将此费用叫做该对象的行政成本；行政成本内涵明确是对成本主体意识的明确，行政收入的主要来源是税收，由于玉树的财政主要来源于财政转移支付。为此，基层政府应该更新观念强化自身自治能力，从规范、公开、公平入手，让体外监督体系进行独立的监督审查，绩效的审定，提高行政支出的效率。由成本的结构性分析深刻地了解行政低效的根源，有针对性的解决问题。

【参考文献】

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