制度之“魅”与“惑”

摘要:制度包括宏观上的政治、经济、文化等各方面的规范体系，以及微观上的组织行为准则，具有层次性、稳定性以及变迁性等特征。制度既有其“魅”，也有其“惑”。制度之“魅”主要是指制度的必要性与重要性，而制度之“惑”只要指其先天的不足、运行的高成本以及对人个性的排斥等方面。任何制度都是特定历史时期的产物，任何一个国家或地区的制度也不是完全相同的，这就要求我们在进行制度设计时，既要因时制宜，更要因地制宜。

关键词:制度；制度设计；制度变迁；因地制宜

在《联邦党人文集》中，美国立宪制度的奠基人之一亚历山大·汉密尔顿提出如下振聋发聩的问题：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织？”在这里，“政治选择”其实就是一种制度的设计和选择。然而，制度是什么？制度对于人类如此重要的原因又是什么？

一、制度及其特征

（一）制度的含义

对于制度的定义，不同的人从不同的学科或角度给出了不同的解释。按照汉密尔顿的观点，制度是“能使行动与所秉持的价值要求相一致且达到预定的目标或者完成所分派的任务的规则、流程和组织架构的实现与规划”，从这个定义出发，制度可以涵盖包括立法、决策、规划及实施等各个方面。而新制度经济学家道格拉斯·诺斯则强调制度对于人的约束性，他认为制度“是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”。此外，有关国内学者认为，“制度是一种社会博弈的规则，是人们设计、型塑的用以限制和约束人们相互关系的行为框架”。

在这里，综合以上的主要观点，笔者给出的“制度”定义是：制度主要包括宏观和微观两个层面。在宏观上，制度是在一定历史时期，在特定条件下所形成的维系社会正常运转的政治、经济、文化等各方面的规范体系；在微观上，制度是一个组织内根据其成员的共同意志达成的、要求所有组织成员必须遵守的行为准则。

（二）制度的特征

1、制度具有层次性。制度是一个完整的体系，具有层次性的特征。如一个国家的政府组织制度包括了从中央政府到地方政府，再从地方政府到基层政府的多个层次，从而形成一个层次分明、等级严密的政府体系。汉密尔顿也认为，制度设计往往在三个层次上进行：首先是关乎整个社会体系的最高层次，如国家的宪法制度；其次是规划和实施的建制与程序的中间层次，如环境保护政策等；最后是具体涉及管理规划的流程及政策实施的最低层次。

2、制度具有相对稳定性。从短期、横向的时间截面来看，任何制度都具有相对的稳定性。任何制度都是一定历史时期特定条件下所形成的，宏观的制度是为了维系特定时期经济社会的正常运转，只要历史条件不发生显著变化，制度就会保持其相对的稳定性。当然，制度的这种相对稳定性既是一种必须，也是一种必要。

3、制度具有动态变迁性。从长期、纵向的历史进程来看，制度不是一成不变的，而是一种历史的演进过程，具有动态变迁性的特征。制度动态变迁的目的都是为了与当时的经济和社会发展状况相适应。如美国的三权分立制度，上承古希腊与罗马的分权学说，并在近代深受洛克、孟德斯鸠等人的分权理论的影响，并随着近代资本主义的发展其具体内容不断得到丰富和发展，以适应美国经济社会的发展和变化。

二、制度之“魅”

在我们置身的社会，我们会感受到形形色色的制度在发展着其特有的作用。然而，人们为什么会如此重视制度建设·制度的“魅力”究竟何在？或许，我们可以从制度产生的原因，以及各种制度所发挥的不可替代的作用中得到解释。

（一）制度的必要性

笔者认为，绝大多数制度的产生都可以从人性假设，尤其是“人性恶”的假设中得到解释。此外，人是有限理性的人、人具有社会属性等同样要求人类社会的正常运行必须要有制度的规范和约束。

1、“性恶论”的人性假设要求人类需要制度的约束

在西方，“性恶论”在古希腊时代就已经产生，柏拉图认为“人性总是把人类拉向贪婪的私欲，逃避痛苦而毫无理性地去追求快乐”。 亚里士多德也认为“大家听到现世种种罪恶，比如违反契约而行使欺诈和伪证的财产诉讼等都是源于人的罪恶本性”，他认为人性中充满了自利、欺诈、贪心等等的“恶”，也正是从这种“人性恶”的假设出发，亚里士多德设计出议事、行政、审判三要素分离的制度，最早提出了分权的思想。在古代中国，儒家代表人物荀子认为人性本恶，“人之性恶，其善者伪也”，好逸恶劳是人之本性。韩非子提出的“法”、“术”、“势”相结合的法家学说，其根基也是人性恶的假设。

休谟曾说：“一切科学对于人性总是或多或少地有些联系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”考察制度的起源，其实任何制度在设计之初也是有其特定的人性假设作为前提条件，不同的人性假设就会有不同的制度设计，而在种种人性假设中，“性恶论”无疑是多数制度共同的人性基础。

2、制度可以扩展人的有限理性

孟德斯鸠认为人的理性是有限的，无法做到全知全能。在《论法的精神》中，孟德斯鸠如是说：“人是一种有局限性的存在物，他和一切‘有局限性的智灵一样，不能免于无知与错误；作为有感觉的动物，他受到千百种情欲的支配。”当代美国著名的经济学家、管理学家西蒙认为人既不是完全理性的人，也不是非理性的人，而是介于二者之间的有限理性的人。首先，人本身有其智力、才能等方面等方面的局限性，不能够做到完全理性；其次，外界客观条件复杂多变，这也妨碍了人类理性的发挥。

人类之所以需要各种制度的规范，还源于人类的有限理性。近代欧洲的启蒙运动追求人类自身的理性精神，但源于各种条件的束缚，我们并不能做到完全理性，只能算是“有限的理性”。而制度往往会通过对人类的各种政治、经济等行为进行规范和约束，如减少信息的不对称等，来扩展人的有限理性。

3、人类的社会属性需要制度的规范和制约

亚里士多德在《政治学》中，开篇就提出了一个流传千古的著名论断：“人类自然是趋向于城邦生活的动物（人类在本性上，也正是一个政治动物）。”亚里士多德的这个命题揭示了人类的社会本性，认为人类的群体活动是一种源于人类本性的必然的现象。霍布斯认为，人类的自然状态是一种战争状态，是一种“相互的争夺和厮杀”，要使人类摆脱这种可怕的自然状态，就必须协议商定规则的约束，这样制度的产生就不可避免。近代著名的行政学家福莱特也认为：“只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能在被群体生活释放出来以前，始终只是一种潜能，人只有通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。”

人是社会中的人，而不是孤立的人，社会性是人的基本属性。首先，个人的偏好是不同的，但整个社会的资源却是有限的，这种利益需求与需求满足之间的矛盾要求制度的规范和制约；再者，要使得整体社会中的人发挥出更大的效益，而不是通过“搭便车”损害整体的效益，就必须进行必要的制度设计对整体中的人进行约束。

（二）制度的重要性

制度的重要性主要体现在制度能够发挥什么作用，具有什么功能。通过对多种制度的系统考察，笔者认为制度具有维持、实现和激励等方面的作用。

1、维持作用。制度的维持作用主要是指保障社会秩序，促进社会的正常运转。首先，制度通过一系列的规则条款约束人们的行为，使得人们的行为被控制在合理的限度之内，从而保障社会运行的良好秩序；其次，制度具有纠正偏差的作用，当人们的行为超出制度的限度的时候，就会有相应的惩罚措施对人们进行警示，促使人们对制度产生敬畏，从而维系社会的正常运转。

例如，美国立法、行政、司法三权分立的制度，既规范了三种权力的运行范围，又使得三种权利之间相互监督和制约，从而保证了立法、行政、司法三权合理的运作秩序，维持着美国联邦政府的有序运行。

2、实现作用。制度的实现作用主要是指通过协调组织内部的利益关系、整合组织的各种资源，促进社会（组织）整体目标的实现。首先，制度可以发挥协调各方的作用，通过协调组织内的各种利益关系，排除组织成员之间不利于组织目标的行为，从而促进组织整体目标的实现。其次，制度可以通过整合组织内的各种力量，促使组织内的人们为了组织的共同目标为努力。

例如，越来越多的企业在其内部设置组织协调员这一角色，组织协调人员主要负责在职能部门制之下各个横向部门及其人员之间的协调，这种跨部门的组织协调员制度在一定程度上弥补了按照职能进行专业化分工在协调方面的不足，通过利益整合实现组织的目标。

3、激励作用。制度可以通过对符合要求行为的正激励、对违背组织行为的逆激励，在组织中发挥行为导向的重要作用。首先，制度可以通过物质或精神的奖励以及其他方面的诱导，激励着人们为社会公益和组织目标而努力。其次，通过对与组织不相容的行为的惩罚，对人们违背组织要求的行为形成一种逆激励，从而削弱甚至消除这种不利于社会公益或者组织目标的行为。

例如，“科学管理之父”泰罗为解决学定额下的合理报酬问题，设计出差别计件工资制度。在工时科学化、工作标准化的前提下，通过这种对超额者提高计件率、对完不成任务者降低计件率的差别工资制度，有效弥补了普通计件工资制缺乏激励效果等的不足。

三、制度之“惑”

我们重视制度建设主要是源于制度自身独特的“魅力”，然而，这并不意味着任何制度都会满足人类的现实需求，对维持社会的正常运行发挥积极作用。制度有好坏之分，坏的制度不仅不能发挥上述的维持、实现和激励功能，还在一定程度上阻碍着社会公益与组织目标的实现。

（一）制度具有先天的不足和缺陷

任何制度在设计之初都不是完美无缺的，制度的发展和完善也较为艰难。首先，制度都是由人来设计的，而制度设计的主体与制度具有深刻的利害关系，他们在进行制度决策时很可能掺入自身的利益偏好，从而形成制度的“先天不足”。其次，随着经济社会的发展，多数制度往往会显示出其不适应新生事物的弊端，然而由于制度的调整是一个多方利益博弈的过程，使得制度变迁的过程往往非常漫长和艰难。

（二）制度运行的高成本

多数制度都会经历制定、执行和修改（甚至废弃）的生命历程，制度从产生到完善等的整个过程无疑会造成制度运行的高成本。首先，制度在制定之初必然面临着各方利益的协调，从制度的最初提出到协商、拟定、审批都会消耗大量的人力、物力和财力。其次，政策在执行过程中不仅要花费必要的执行成本，还可能因为与社会现实状况相冲突而导致执行受阻，造成大量非正常执行成本的产生。最后，任何制度的修订和完善都是一个十分漫长的过程，在这个过程中需要付出高昂的成本。

（三）制度的整体属性对人的个性的排斥

任何制度都是一种集体的产物，并在特定的组织内运行，这就造成制度对人的个性的排斥甚至压抑。首先，制度代表着一种集体的妥协，因此不可能兼顾到每个人的利益偏好，这使得集体中一部分人“搭便车”的同时，另一部分人的利益受损，从而造成多数人对少数人的暴政。其次，制度对个性的排除可能会导致一部分缺少正常利益表达渠道的人采取非正式的手段谋取私利，从而造成社会整体利益的损失。

四、总结

诚如新制度经济学家道格拉斯·诺斯所言，“制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励机构、制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”

不论是对于宏观的政治、经济与文化，还是对于微观的社会组织或团体，制度都是一种必要的设计。然而，制度并不是万能的，制度有好坏之分，好的制度有其自身“魅力”，坏的制度也有其自身的“困惑”，这就突出了进行正确制度设计的重要性。当然，任何制度都是特定历史时期的产物，任何一个国家或地区的制度也不是完全相同的，这就要求我们在进行制度设计时，不仅要因时制宜，更要因地制宜。

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（作者简介：张国庆（1990- ），男，山东潍坊人，武汉大学政治与公共管理学院本科生，研究方向:行政管理。）