推动军队基层党委规范有效理财对策的思考

马术刚 辛瑞良

【摘要】 新军事变革、军事训练转型、全面建设现代后勤等新形势，对军队基层党委规范有效理财和财务部门充分发挥职能作用，提出了更新、更高的要求。文章主要探讨了军队基层党委规范有效理财的内涵要义，阐述了财务部门如何积极探索推动基层党委规范有效理财的对策。

【关键词】 军队基层党委； 规范有效； 理财

一、军队基层党委规范有效理财的内涵要义

（一）军队基层党委理财的含义

中央军委主席胡锦涛2011年3月31日签署命令，发布施行《中国人民解放军财务条例》。新发布的条例自2011年５月１日起施行。《条例》明确规定，军队财务工作坚持依法管财、科学理财、节俭用财、讲求效益的方针，遵循统一领导、按级负责，分工管理、财务归口的原则。各级党委应当加强对财务工作的领导，把财务工作列入重要议事日程，依照党委工作和财经工作的相关法规制度，审议预算方案、预算执行情况、大项经费开支、大项资产处置和资产统计分析报告等重大财经事项，研究决定加强财务管理的措施，并对其任期和职责范围内的财经决策事项、财力保障绩效和经费安全负领导责任。根据军委、总部有关文件规定精神，军队基层党委理财，就是军队营、团级党的委员会对本单位财务工作实施的管理活动。这些“财务工作”包括营、团级经费的分配使用、理财人员的确定、理财思想的统一、理财行为的规范、理财政策方向的把握等；这些“管理活动”就是对重大财经事项的统筹、计划、组织、协调、监督等过程。

党委规范有效理财，是“党委理财”发展到一定阶段的必然要求，是在一般理财基础上的深化和提高，是新形势下更高层次上的新定位。它重点强调的不是理财的形式和方式方法，而是理财过程的行为规范和最终结果的质量效果，达到“规范、有效”的目标和程度。这个“目标和程度”，就是党委分工明确，无职责不清；执行政策严格，无违规违纪；决策科学正确，无随意、盲目决策；运行程序规范，无越位越权；家底厚实达标，无亏空和违规占用；保障重点突出，无财力分散；经费收支平衡，无超预算开支、超标准花钱、超财力建设等。

（二）军队基层党委理财的主要内容

根据军委、总部有关文件精神，把基层党委理财的内容概括为四项：贯彻上级政策；审议经费预算；审议大项收支；监督考核理财情况。这四项内容简单明了，涵盖了党委理财的重要方面，体现了科学管理、依法管理的基本思想和军委、总部的一贯要求，符合基层部队的具体实际。

（三）军队基层党委理财需正确处理的四个关系

一是党委理财与领导理财的关系。党委理财是党委所有成员集体理财，而不是少数领导理财，更不是少数领导花钱。二是党委理财与财务部门理财的关系。一方面财务部门是党委理财的具体执行者，需要不折不扣地按照党委决议和财经法规办事；另一方面，财务部门要充分发挥自身的主观能动性，立足全局为党委理财积极出谋划策。三是党委理财与事业部门理财的关系。这个关系的实质也就是全局与局部的关系。党委理财要充分考虑事业部门的自身发展，事业部门又要服从全局的理财方向。四是财务部门理财与事业部门理财的关系。这个关系的实质是协调沟通和监督指导。这“四个关系”，是“统管与分管”、“权与责”、“钱与事”、“法治与人治”、“原则性与灵活性”的有机统一。

正确认识和处理这“四个关系”，就是要按照制度规定和要求，具体明确职责分工，摆正位置，加强协调，各司其职，各负其责，减少矛盾，形成合力。该由党委研究的重大财经事项，一定要按规定由党委集体讨论决定，由分管领导和有关部门贯彻落实，各级领导特别是军政主官不能取代或凌驾于党委之上；同时党委也不能事无巨细，大包大揽。党委规范有效理财，就是要善于抓重点、抓难点、抓弱点，管大事、议大事、办实事，就是要善于研究处理事关全局、事关政策性和方向性的重大财务问题，特别是重大财务活动、重大经费收支、重大管理措施、重大奖惩事项，把大事管住、管好，把花钱办事的政策方向把住。财务部门要在党委统一领导下，认真履行制度赋予的各项管理职责，“看好家、守好门”，积极主动地“靠上去”抓管理、做工作，尽心尽责。

这四种关系的处理，实际上反映的就是“钱在财务、事在部门、权在党委”。各项经费的收支、存储和管理，由财务部门归口管理；各项事业任务的组织实施，由各事业部门负责；财经事项的决策权、经费分配与审批权，在各级党委，从而形成“按级负责、分工管理”的有机整体。这里有一种认识必须纠正。有人认为“钱在财务，财务部门花钱方便”，这种观点极端错误。钱虽然在财务部门，但钱是单位党委和各事业部门的，财务部门只是按照制度规定要求，履行“归口管理”而已，具体负责各项经费的请领、划拨、结算报销、决算领报、会计核算、监督检查，组织经费供应，保障各项事业任务完成，没有“随便花”的权利。

二、积极探索推动军队基层党委规范有效理财的对策

要积极推动军队基层党委规范有效理财，必须以科学发展观为指导，以国家和军队有关财务法规为依据，按照“积极主动、有效作为”的原则，增强主动意识，发挥职能作用，把握特点规律，落实各项制度，使军队基层党委理财沿着“规范、有效”的目标不断发展。

（一）确立主动作为意识、善于谏言意识、规范有效意识，为推动党委规范有效理财打牢思想基础

1.主动作为意识。就是认真履职，尽心尽责，积极主动，高标准、高质量、创造性地为推动党委规范有效理财开展工作。防止和克服“不想理”、“不愿理”的思想和消极应付、被动参与等现象，变“要我理”为“我要理”，自觉管好钱、算好账，确保财务部门管辖的“责任田”不出问题并“优质高产”，促进党委理财更加积极主动、规范有序和优质高效。

2.善于谏言意识。就是敢说敢言，多提合理化建议。这既是思想问题，也是能力素质问题。现在，有的财务人员包括个别财务部门领导，该说的不敢说、该提的不敢提，在单位领导面前“不敢说话”，特别是对一些不符合财务法规制度的问题，不敢理直气壮的表明自己的态度，不管对错，领导说怎么办就怎么办。这种情况在营团部队更为突出，并具有一定的普遍性。如果财务部门碰到问题不说、不提，任其发展，不能为党委首长规范有效理财出谋划策、提供正确依据，就会因党委首长“不知道”而导致理财过程中的判断和决策失误，从而影响党委理财的规范性和有效性，这是财务部门和财务人员失职或不称职的表现，必须引起高度重视。

3.规范有效意识。党委规范有效理财，不仅是对党委首长的要求，也是对财务部门和财务人员的要求；不是有没有“理”的问题，而是要“理”好、“理”得规范有效，既讲求理财的形式和方式方法，更注重理财过程的行为规范和最终结果的质量效果。因此，财务部门和财务人员要不断健全理财制度，创新理财手段，改进理财方法，强化理财监督，增强推动党委规范有效理财的针对性、科学性、有效性，减少盲目性、随意性、被动性，促进党委规范有效理财不断向深层次、高质量方向发展。

（二）发挥参谋助手作用、组织协调作用，为推动党委规范有效理财提供服务保障

1.参谋助手作用。一是要有严、准、快、细、实的作风，熟悉和精通财务业务，既严谨、细致，又准确、快速，做到“十个清楚”：职责范围清楚、上下关系清楚、方法思路清楚、规定条款清楚、经费标准清楚、开支范围清楚、家底情况清楚、资金状况清楚、收支情况清楚、债权债务清楚，为党委规范有效理财奠定业务基础。二是能提供真实可靠的财务信息，包括各项经费的收支情况、家底经费的增减变动情况、重点经费的节超管理情况、存量资产的分布和管理情况等，为党委规范有效理财提供决策依据。三是能出点子，多出高招、多出好招，多动脑筋、多思考问题，多为党委首长规范有效理财提供解决方案，多为机关部队提供优质服务。

2.组织协调作用。重点做好两方面的工作：一是“上情下达”，正确领会上级的指示要求和单位党委首长的决心意图，及时将有关信息传达给有关单位和部门，组织好有关活动，抓好具体落实。二是“下情上达”，及时了解、收集和整理有关事业部门和部队的意见、建议和要求，及时协调处理理财中的有关矛盾和问题，同时要注意将有关情况向党委首长汇报，为党委首长及时、正确做出判断和处理提供依据。

（三）强化预算管理、资金管理、资产管理、基建管理，为推动党委规范有效理财提供理财重点

1.强化预算管理。强化预算管理，就是要突出预算编制与执行两个环节，规范行为，提高质量，着力解决预算编制与执行“两张皮”问题。一要在预算编制质量上下功夫，努力把预算编准、编全、编细、编实，做到内容、项目完整，数量、金额准确。二要在预算执行控制上求突破，严格按批准的预算办事，加大管控力度，抓好各项收支的落实。在预算收入执行上，要重点抓好标准经费收入、项目经费收入、弥补经费收入、预算外经费收入的落实，确保收入计划圆满实现。在预算支出执行上，要重点把好“五关”：开支计划关、经费保障关、审核报销关、钱物转化关、检查指导关；在预算调整上，要重点把握新增经费和原有预算的调整方法和要求，特别是调整时间、内容和幅度。对预算执行过程中的突出问题，要研究解决办法。对“三超”问题（超预算办事、超标准花钱、超财力建设），财务部门要在搞清基本情况的基础上，及时与有关部门分析原因，研究解决办法，并向党委首长汇报。对难管易超经费的管控问题，如接待费、水电费、取暖费、营房管理费、卫生事业费等，财务部门应与有关事业部门进行分析研究，建议党委首长予以重视，积极采取多种管控措施强化管理，扭超为节或少超。对家底经费管控问题，一是要摸清现有家底情况，包括构成分布、近年升降情况；二是要把握上级对家底的管控要求，包括基数规定、动用原则等；三是要强化管控的措施与建议。对预算外经费管理问题，要严格控制预算外经费支出范围，把应该在预算科目核算的放到预算科目里面去管控，哪个科目超支就归哪个科目。对虚假发票问题，一定要坚持原则，言以利害，拒绝受理，首次发现，口头警告；二次发现，要向有关领导报告，进行处理。

2.强化资金管理。主要有两个方面：一是资金安全问题；二是资金的使用问题。强化资金管理，已成为党委理财的一项重要内容。财务部门一方面要把上级的有关规定要求和单位的管理现状向党委首长汇报清楚；另一方面要积极主动地采取措施，抓好各项制度规定的落实，加强内部控制和财务监督，促进党委理财在资金管理上的规范有效性。

3.强化资产管理。强化资产管理，最重要的是强化资产的购建、使用和处置管理。在资产购建上，要注重“一个结合”，就是“资预结合”，把实物资产的增减与经费分配安排联系起来，统盘考虑，防止重复购建和损失浪费，谋求钱物的最佳效益；在资产使用上，要做到“三定”，就是定位（具体单位或部门）、定人、定责；在资产处置上，要把好“五关”，就是审批关（包括审批权限与程序）、质量鉴定关、保密审查关、价格确定关、收入分配关。通过这些管理，促进党委理财在资产管理上的规范有效性。

4.强化基建管理。基建财务管理，是党委首长和职能部门非常关注的又一重点和难点。在建设项目立项和投入上，要充分论证，正确决策，确保科学、可行、合理、合规；在建设项目施工上，要优选施工队伍，严把施工质量，确保按时、保质、保量完成。特别是财务部门，一要统筹经费安排，处理好建设资金与日常保障资金的关系，搞好年度预算安排，参与建设项目概预算编制；二要严格经费管控，按计划分阶段供应，按合同规定要求结算，严格审批权限和财务手续；三要搞好成本核算，把账记好算清，紧缩开支，节减费用，防止扩大成本范围和跑冒滴漏。通过这些工作，促进党委理财在基建管理上的规范有效性。

（四）坚持党委议财制度、经费审批制度、财务报告制度、财务公开制度、跟踪问效制度，为推动党委规范有效理财提供制度保障

1.党委议财制度，包括定期议财和不定期议财两个方面。根据军委、总部有关条例、规定要求，各级党委对年度预算方案、预算执行情况、大项经费开支、大项资产处置和资产统计分析报告等重大财经事项要进行审议。军委、总部对议财时间和程序作了明确具体规定：时间上，营团单位每月一次，特殊情况另行安排；程序上，先由职能部门论证分析、征询有关专家意见或进行听证，再由承办单位和财务部门共同提出建议，按规定权限报部门领导、单位分管领导、军政主官审阅后，提交常委会讨论决定。坚持党委规范有效理财，就是要严格按照制度规定要求，该由党委研究讨论的一定要由党委集体讨论决定，正确处理好党委全委会与常委会、党委书记与副书记和党委成员、军政主官与副职领导和部门领导的关系，既注重党委理财的形式和方法，又注重党委理财的内容和效果，防止和克服“三个取代”（即行政办公会取代党委会、军政主官研究取代党委会讨论、文件传阅形式取代党委会研究），防止决策失误和盲目决策、随意决策等现象，确保党委议财制度的正确实施，从议财制度上改进和加强党委规范有效理财。

2.经费审批制度。（1）要正确划分审批权限。就是哪些钱由党委审批，哪些钱由军政主官审批，哪些钱由分管领导审批，哪些钱由部门领导审批。审批权限划分过大、过小，都会影响党委规范有效理财的运行顺畅与否和结果的好坏。（2）要正确选用审批方法。近年来，全军部队在经费审批实践中，总结出一些具体审批方法，归纳起来有四种：一是“一支笔”审批。就是按照党委集体领导下的首长分工负责制原则，属于哪级权限范围内的经费，由哪级党委或领导“一支笔”审批。对党委机动财力，数额大的由党委集体讨论决定，数额小的由分管领导审批。这个“数额”，凡上级已经明确的，按上级规定办；上级未具体明确的，需要通过《单位财务管理规定》进行明确。二是“联审会签”。就是每十天或半个月，由单位或部门领导召集有关人员，对前期开支凭证进行联合审查并会签。有两种基本方式：一种是单位联审会签；一种是部门联审会签。这种方法特别需要注意贵在坚持，防止“走过场”。三是“军政主官联签”。就是开支发票由单位军政主官共同审批签字，目的是加强管控。基本方式有两种：一种是所有经费开支都由军政主官联签；一种是部分经费（如机动财力或重大事业经费开支）开支由军政主官联签。从近几年运行情况看，“军政主官联签”最好用于营团部队，连排基层效果更好。四是“按级审批法”。就是按照“统一领导，分工负责制”的原则要求，属于哪级权限范围内的经费，由哪级党委或领导审批。（3）要正确选用审批程序。目前全军部队常用的审批程序有两种：一是“先审后批”；二是“先批后审”。所谓“先审后批”，就是先由财务部门按规定进行审核，再报有关领导审批。所谓“先批后审”，就是先报有关领导审批，然后再由财务部门进行审核。这两种程序各有利弊：“先审后批”，财务部门责任相对较重，有利于领导决策把关，但审过的开支凭证出去后，回来一定要再审，以防丢失、换票等问题发生；“先批后审”，领导对开支内容的真实性、可行性、合规性的把关相对较难，有时财务部门会比较被动，特别是核增核减领导审批过的开支凭证，更棘手，稍不注意，会影响与事业部门和党委首长的关系。（4）要善于正确引导和纠偏。在审批过程中，必然会碰到越级越权、“化整为零”、程序倒置等不符合规定的情况。对此，财务部门既要坚持原则，维护经费审批制度的严肃性，又要注意方式方法，讲清缘由，正确引导，促进党委在经费审批上的规范、有效。

3.财务报告制度。就是将一定时期的财务收支运行情况及其结果，以口头或总结、报告等书面形式向党委报告，特别是预算执行情况，如收支进度和节超情况、任务完成情况、经费家底增减情况、机动财力使用情况等，要定期报告，个别特殊情况要随时报告，真正让党委首长及时了解和掌握经费收支和财务管理现状，及时针对存在问题采取管控措施，从而促进党委理财更加规范有效。

4.财务公开制度。这是经济民主的重要举措，也是毛泽东同志“安民告示”的具体化。党委规范有效理财的目标实现如何，不能只有党委“一班人”和财务部门知道，也应通过“公示”、年度总结、领导经济责任审计等方式，在一定范围内进行公开，自觉接受群众监督。特别是涉及部队建设的敏感事项和关乎官兵切身利益的重大财务收支，更要坚持财务公开制度，还官兵以知情权。在财务公开中，财务部门既要认真做好各项准备工作，把有关情况搞清、数据搞准，又要加强与党委首长的协调沟通，明确公开的原则、范围、时机、内容、方式等，还要对公开后的反映进行收集、整理和分析研究，提出整改意见和建议。只有这样，才能充分调动各方面参与管理的积极性，尽可能减少一些违规违纪问题和不规范的理财行为，从民主监督上促进党委理财更加规范有效。

5.跟踪问效制度。跟踪问效是全程管理、责任管理、绩效管理的综合反映，它要求对经费收支管理事项按照职责分工和既定目标要求，实施全程管控、责任追究、绩效考评，对存在问题“穷追不舍”，一追到底、一问到底，直到情况搞清、责任分清、落到实处。要坚持跟踪问效制度，一要建立全程监督机制，充分运用行政监督、管理监督、会计监督和审计监督等手段，对专项和重点经费支出项目实施全过程、全方位监督，把事前事中事后监督、内外部监督和上下监督等结合起来。二要实行全程责任追究，功过分清，赏罚分明。这样，可以从跟踪问效上促进党委理财更加规范有效。

总之，财务干部只有准确把握党委规范有效理财的内涵要义，积极探索新形势下推动党委规范有效理财的特点、规律和对策措施，充分发挥职能作用，才能使党委规范有效理财不断深入发展，再上新台阶。

【参考文献】

［1］ 高凯.加强制度建设确保军队预算执行力［J］.军事经济研究，2011（2）.

［2］ 翟锐江，张巍，刘康.以“资预结合”改革为引导 推进军队资产核算制度建设［J］.军事经济研究，2010（10）.