好政府不能“有求必应”——对政府回应性逻辑的质疑和超越

刘兆鑫

摘要：在服务型政府建设中，要求政府加强回应公众服务要求的呼声日益高涨。然而。走向复杂治理的公共行政不能以回应性为运行逻辑，更不能简单地以政府满足公众需求的多寡作为衡量服务型政府实现程度的标准。以回应性引导行政改革是错误的路径，容易误导公共行政走向回应超载的危险境地；从公共权力的权责一致性出发，要用责任性取代回应性。政府要对公共利益负责，要将责任意识内化为行政人员的首要观念。服务型政府建设要注重扩大共同体责任的范围。

关键词：回应性；责任性；服务型政府；公共责任；伦理

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1004-0S44(2012)02-0170-03

西方新公共管理改革在全球范围内引发了对政府回应性问题的关注。在我国深入推进实现社会公平正义的进程中，如何增强政府的回应性也顺理成章地被视为行政改革的重点。特别是在服务型政府建设中。要求政府加强回应公众服务要求的呼声日益高涨。然而，走向复杂治理的公共行政不能以回应性为运行逻辑，更不能简单地以政府满足公众需求的多寡作为衡量服务型政府实现程度的标准。好政府绝不能是有求必应的政府。

一、政府回应性的逻辑谬误

政府回应性或者说回应型政府是当今的热门议题，许多关于政府创新和服务型政府建设的研究都偏重于强调增强回应性对中国行政改革之重要性。目前，人们经常使用回应性这个概念，但对回应的内涵却并没有深入探讨。人们理所当然地从政府对民众诉求保持快速回馈的角度来理解回应性，并将高回应作为政府必须履行的基本责任。“公共管理的责任的基本理念之一就是回应。回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应。并采取积极措施解决问题。”但是，这种界定更多地表现为一种理念，而在实践中却不可避免遭遇许多难题。首先，回应性要求在原理上非常简单，但它几乎涉及公共行政的方方面面，甚至牵扯整个政治制度的良性运转；其次，如何评价政府是高回应性的是一件非常困难的事。政府回应到什么程度才算是一个良好的政府?

在学理层面上，以回应性再造政府的行动肇起于西方国家推行新公共管理改革时对传统官僚制的批判。面对政府失灵的窘境，首先被观察到的就是行政系统的固步白封。行政官僚们不了解外部环境的变化和民众的真实需求，而官僚制的繁文缛节式的控制被认为是导致这种状况的根本原因。因此，改革者试图通过引人政府回应性的理念。塑造一个能对民众要求保持敏感观察和积极响应的政府，从而促进官僚意愿与公民意志的一致。尽管新公共管理改革的许多措施在20世纪末受到重新审查和否定，但政府回应性却被看作民主行政的基本内容而得以保留。在一个标榜民主的时代，民主政府回应民众需求似乎是不言自明的。但这个看似正确的常理却经不起进一步仔细推敲。

政府不可能孤立存在，它必须以完成一定的社会管理职能为前提。即使在封建专制社会也不乏贤君良臣去作体察民情、为民请命的事。在现代社会，回应性只不过更加常态化罢了。“一切政府都是回应性的政府，所要解决的都是如何回应社会要求的问题，好的政府无非是能够及时地回应社会要求的政府。”如果以科层结构和严密的组织规章来界定官僚制，那么任何组织都盖莫如此。正如波特利所指出的，人们忽视了世界上存在多种官僚制类型，它们以各种形式与外界联系，有些还表现的相当优秀。所以，官僚制不能与回应不足划等号，而强调回应性也不能与政府创新相等同。强调政府回应至多是正确的废话，所谓的“马上就办”也无非是更快速的照章办事而已。以回应性引领行政改革，甚至为了追求政府的高回应性而牺牲法制化的作法是不足取的。

按照回应性的理路也容易误导公共行政走向回应超载的危险境地。政府在行政过程中所面对的“民众”并不是清晰的概念。有时是个体化的社会成员，而有时又以群体的形式出现；可能是理性的公民，也可能是多数暴政下的群氓。因而，政府所感知的社会需求也是分散的，经常是未加甄别和整合的。将政府置于回应的中心。看似建立了广泛的民意接受机制。实则是对公意形成过程的简化。各种社会要求可以轻易地被正当化，政府为了避免背负合法性不足的罪名，必须尽力满足各种利益要求，最终导致政府承担的事务超出其能力限度。西方福利国家的破产就是最好的例证。在以承诺换选票的所谓民主模式之下，政府不可谓不是高回应性的。但结果如何?政府背上了深重的财政负担，而国家发展陷入“滞胀”。所以，奥尔森在阐述国家的兴衰之道时特别强调，过于强大的利益集团政治会使政府疲于应付各种分散的社会偏好，而使整个社会表现出不可治理的状态。

政府回应超载的危害甚至比回应不足更加严重。它不仅使政府职能超载，更易使整个社会共同体丧失合作治理的基础。众所周知，政府、市场和社会是公共治理不可或缺的三股力量。无论是西方国家还是我国都曾饱受行政过度干预之苦。许多人认为行政扩张是行政权力自我膨胀的结果。然而，民主时代的社会需求有通过公共手段加以满足的倾向。如果政府也乐于满足各种各样的利益要求，而没有人对公共资源的合理使用尽规划之责，那么就会出现风险社会理论家所说的集体不负责任。政府越回应，民众越依赖政府，市场契约精神和社会自治能力就越不必要，也就越需要政府干预。一旦公共治理陷入这种恶情循环，政府想从不该管也管不好的事务中抽身都很难。如此，则“大众还是免不了被‘婴儿化的命运”。官僚主义要不得，“有事就找政府”的想法也同样不可取。

从行政哲学的角度来说，回应性理路的错误之处就在于它仍然是一种刺激一反应式的思维方式。它试图将政府塑造成忠实的、受民意控制的执行机器，却是对政府中心主义式治理结构的进一步强化，而使政府乃至整个社会丧失了向善的集体动力。现实中，打着回应的旗号行过度干预的勾当，或者为了回应而回应，以回应性之名行搪塞之实的“假回应”，正是过份强调回应的结果。事实上，人类社会从工业社会走向后工业社会表现出社会成员主体性的极大增强。保障个人权利、保护少数群体的社会观念日盛。这种情形下。要轻易否定个体的利益诉求往往是很困难的。政府回应了一部分人，可能就招致另一部分人的不满；回应了某种社会需求，可能引发更大的利益需求。想让所有社会成员都认可政府是高回应性的几乎不可能。沿着增强回应性的方向反而会将政府置于永远回应不足的境地。面对风险社会的来临。如果继续囿于政府回应性的思路，则政府化解风险一制造风险一再化解风险一再制造风险的怪圈难以打破。如果社会养成了伸手向政府要利益的习惯，而不是积极地寻求通过市场契约和社会自治来处理利益冲突，那么，政府干的越多，民众越不满，从而引发政府公信力的持续下降。所以，民主行政是个复杂的过程。正如帕特南在《使民主运行起来》的中文序言中所指出的，“民主的改革者必须从基层开始。切实鼓励普通公民之间的民间约定。”民主行政不能只是代表与被代表、控制与回应的线性结构，它应该

将政府责任、市场规范和社会自治纳入一个框架内实现。

所以。行政改革不能以回应性为规范。不关心民众疾苦的政府不是好政府，但对社会需求来者不拒的政府也同样不是好政府。好政府一定是有所为、有所不为的政府。走向合作治理的公共行政不能只强调改造政府，也必须着眼于整个公共领域的结构调整。

二、用责任性取代回应性

既然我们不能用回应性来规划行政发展，那么应该遵从何种原则?这就是责任性，好政府就是负责任的政府。回应性逻辑是自相矛盾的。它一方面承认政府执掌公共权力解决社会问题的必要性。另一方面又否认公共权力运行的主体性。但是，既使公共权力存在异化的风险。人民授予政府权力也绝不是为了创造一个可以用来监督着玩的对象，而是为了实现共同体的善。现在，人们似乎经常忘这个最终目标，而只关心如何去约束政府。可以说，创造了公共权力就同时创造了公共权力行使者的独立思维和能动性。政府要维持良好的社会秩序，对社会资源进行权威性分配，势必要动用这种特性。要抹杀政府的主体性是不可能的。也是不必要的，因为这种主体性的存在还有一个前提，即履行义务、承担责任。权力一责任才是一个完整的逻辑体系。回应不是政府必须要作的，而责任却是始终要承担的。保持权力与责任在政府身上的对等实现是公共行政始终要贯彻的基本原则。因此，推动公共行政良性发展需要还原这种逻辑完整性，要用责任性取代回应性。

实现公共利益是公共权力存在的前提，责任性首先就要求政府对公共利益负责。人类社会不同发展阶段中的公共利益的具体内容多有变化，但显而易见地是公共利益不是个人的利益要求，也不是个人利益要求的简单加总。对公共利益负责就决定公共权力的行使不能是面向个人的。在有些情况下。公共利益甚至不是多数人的利益要求。就比如高福利待遇恐怕没有哪个人会拒绝，但对于国民经济的可持续发展而言，过度福利化却是不可取的。回应性路径是政府被动接受式的问题解决方式，它排斥政府基于主体性的预测、规划、引导。所以，“唯一的出路就是用前瞻性代替回应性。”换言之，要避免所谓“公共池塘”悲剧，就要求政府承担起保障共同体生存和长远发展的积极责任。

当然，这绝不是说公共利益应该由政府一家裁决。公共利益本质上是公共领域的一个基本特征。作为与私人交往相对的领域，不仅扮演重要角色的政府以及行政人员不能持有权利观念。参与其中的公民、团体都不能抱受个人权利的偏执。“公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。”20世纪90年代兴起的协商民主研究正是为了探寻公共利益的确认机制所作的理论努力。显然，目前普遍存在的，服务型政府即提供更多公共服务的政府的观念是延续回应性逻辑的错误。公共服务不能等同于社会需求，否则所有政府都是服务型的。只有从公共利益的形成机理来理解公共服务的内涵才能更好的把握服务型政府建设的要义。沿着责任性的方向很容易推导出，服务型政府起始于公共服务的协商决定。落实于服务性的政策工具。保障于责任意识所激发的服务精神。因此，责任性还意味着要把责任意识内化于公共行政人员的主体思维之中。

积极承担责任是行政人员行使权力应该持有的职业道德，也是其作为合格公民所必备的共同体观念。对公共利益负责是政府作为一个整体所要表现出的责任性。即宏观责任。而行政人员的责任意识是个体化的责任性。是微观责任。要祛除权力所附带的特权化和控制欲望。使公共权力的运行真正从属于服务性，最终还有赖于宏观责任向微观责任的转化。也就是说，要使行政人员的行为时刻受到尽义务的观念驱动，而不是发起于对公共权力强制性的炫耀。这样，服务型政府的最终完善还要取决于能否使责任意识主导行政人员的行为，而不是权利观念。树立公共利益至上的信念，激发行政人员的责任意识，变被动服务为主动服务。是服务型政府建设的伦理路径。可以说，也是最根本的路径。

公共行政的伦理路径也需要制度的辅助。不过，随着市场经济的发展，逐利性和个人主义观念迅速扩张，人们似乎对伦理道德的力量丧失了信心，而寄希望与制度的硬性规定。但是，制度主义却始终无法否定人的主观能动性对制度的反作用，唯制度论实际上是否定人的向善的意愿。制度是必要的，就比如法律是对权利义务的最直接的规定。是履行责任最明晰的依据。而在法律没有规定到的地方。责任观念是驱动人们作出理性行为的支配力量。事实上，法律制度能否有效运转也取决于身处于其中的人的伦理自觉性。所以，责任性与法制化是不矛盾的。传统官僚制是一个责任体系，但它的不足就在于养成了行政人员只对程序和法规负责的习惯。现在我们需要建立更全面的责任机制。使他们不仅对上级负责、对制度法规负责，也要对公民负责、对共同体负责。只有这样，所谓的回应与不回应就不再是一个重要的问题。因而，制度建设要从属于伦理维度的审查。制度完善不能仅仅局限于对人性恶的一面的防范，而根本上要着眼于引导和开发人性向善的本能。令人可喜的是，目前关于伦理领导、行政人员的伦理评价等理论研究和实践正悄然兴起。这是有意义的尝试，也是值得鼓励的方向。

三、从政府责任到公共责任

超越回应性逻辑的局限性，就要树立责任性的行政原则。而最终也要将责任性上升到公共责任的高度。工业社会的一个显著特征就是自由观念的广泛传播，表现为社会成员主体性的极大增强。社会结构的这种深刻变化决定传统的依靠命令和控制的社会治理方式已经不再适用。但同时摆在现实面前的核心问题就是：如何在高度主体化的社会结构中维持共同体的存在，避免社会陷入各自为政的泥潭从而导致更深层次的社会不公?可以说，没有对“自我”观念的有效组织，这种新的治理体系是难以建立起来的。要适应工业社会向后工业社会的过渡，要顺利实现人类社会的后现代转型，必须要跨过的一道门槛就是社会治理关系从竞争走向合作、从排他性走向包容性。这就要求公共行政的研究者和实践者超越以政府为对象的观察视角。跳出“以改造政府为己任”的狭小视野，促进社会认知从政府责任向公共责任的转变。

公共责任首先就意味着政府不再是惟一的责任主体，公共领域的参与者都要对共同体的存在和发展承担积极责任。复杂社会中，任何单一的治理主体都已经不能独立承担解决公共问题的全部责任。这既有能力方面的原因，也有获得信任的要求。也就是说。社会问题的高度复杂性决定了没有那个治理主体具备独立揭示问题本质并找到最佳解决办法的能力。也没有那个独立主体拥有解决问题的全部资源，还需要充分调动社会资本的潜能。同时，如果社会主体可以很轻易地将责任都推给政府，那么几乎所有社会问题最终都可以导向政府不作为。尽管现实中的政府存在许多不如人意的地方，但如果政府作了好事仍被质疑为动机不纯，那么这种恶性循环只能说明治理责任的不平衡分配。其次，公共责任还意味着责任关系的互主体性。所谓互主体性。简单地讲就是治理主体的责任担当是以对方的存在为前提的。举例来说，公众要求政府积极承担保障纳税人权益的责任是以其自身如实履行纳税义务为前提的。尽管这个问题在现实中是非常复杂的，但这种基本原则却是建构合作治理框架的基础，是实现政府、市场和社会良性互动的前提。

最后，不得不说的是，请不要将所有的社会问题都怪罪给政府。政府或多或少都要是工具性的存在。是为实现公共利益而创造的工具。但是。对政府这个工具的使用不仅仅取绝于工具本身的好坏，也取决于工具使用者能否很好的使用这个工具。作为公民，当我们向政府提出利益要求时，我们也有责任追问自己，我的利益要求会得到其他社会成员的认可吗?我能否通过其他途径(比如与其他公民合作)来满足我的利益需求?对于政府而言，既要积极地寻求自我突破，也要关注社会治理环境的营造。“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。”在关注改革政府的同时，我们也不能忽视社会资本的责任担当，更不能任由市场道义的沦丧。强调责任性的意义也就在于通过强化政府垂范，将责任意识和公共精神向更大范围的治理系统传播，促进包括行政人员在内的全体公民树立为共同体的美好未来而共同努力的信念。