当代中国地方政府生态分析:内涵构建与特点

张健

摘要：地方政府生态是地方政府存在与发展的外部条件的总和。当代中国地方政府生态是在特定的历史、社会和文化条件下建构起来的。历经六十余年的发展演变，地方政府生态发生着深刻的变化，呈现出鲜明的时代特征和显著的地方特色。地方政府生态与地方政府之间存在着紧密的联系，准确认识并深刻理解当代中国地方政府生态的内涵与特点，是研究当代中国地方政府的前提性条件。

关键词：地方政府生态；内涵；构建；特点

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)02-0084-04

一、地方政府生态概念

当代中国地方政府生态。作为我国特定历史阶段的地方政府生态环境，其形成是我国地方政府生态整体面貌的一次重大转变，并且伴随我国社会主义的建设历程。其自身也处于不断的演变之中。地方政府生态始终作为一种动态变量而存在，这种变化既有量的积累也有质的更改。

地方政府生态是指地方政府存在与发展的外部条件的总和。这些条件既有物质的，也有精神的；既有有形的。也有无形的；既有自然界的，也有社会界的。地方政府生态是地方政府存在和发展不可或缺的条件，从一般意义上来看，当代中国地方政府生态的构成主要包括自然、政治、经济、社会、文化和国际环境等六个方面的因素。

地方政府生态是运用生态学的理论和方法研究地方政府及其运行的结果，通过借用生态学研究生命体与环境关系的基本理论与方法，来研究地方政府与其环境之间的相互关系。从生态学的视角看，任何生命有机体都不可能孤立存在，都必须依赖于周围的生物或无机物，并且同周围的环境进行物质与能量的交换。类似地，要了解一个国家的政府，也不应该仅局限于政府本身，而应该跳出政府系统。从社会大系统的角度考察，这样才能看出更为真实、全面的状况。

一般性的政府生态研究始于20世纪40年代，1947年美国哈佛大学约翰，高斯教授最早提出行政的生态研究，认为了解生态环境的各种因素是阐释政府行为的唯一途径，在他的《政府生态学》一文中，首次正式把生态学一词引入政府研究领域。1961年，里格斯的《行政生态学》指出每种特定的生态环境决定了与之相适应的行政系统。系统运用生态学的方法来研究行政与环境的互动关系。设计了行政系统的三大模式，认为行政生态学着重研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”。此后。行政生态研究就受到学界越来越广泛的关注。从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。

地方政府生态。是将政府生态理论运用于地方政府研究而产生的。对这一概念的把握，首先要对政府生态与行政生态进行区分。从中外学界的研究来看，政府生态与行政生态在多数场合下一般可以互换使用，并不作明确区分。但仔细比较，两者仍存在一定的差异，其中最明显之处就在于，行政生态既包括政府的外部环境，也包括内部环境；而政府生态则侧重外部环境的分析。也正因此，本章采用“政府生态”一词，着重描述地方政府的外部生态环境。

在地方政府研究中引入“地方政府生态”这一概念，意义重大。首先，从政府生态理论诞生至今，在理论旨趣上更多地集中于分析框架的构建，在现实层面上。则更多地停留在民族国家层面，对地方政府生态的研究几乎没有涉及：在地方政府研究领域，至今尚无较为系统的地方政府生态研究内容。因此，地方政府生态研究将为这两者注入新的活力，更有利于“通行”理论的本土化。其次，在我国这样一个幅员辽阔，区域差异较大的国家，地方政府生态的研究更具现实意义，准确把握地方政府生态有助于更加深刻地理解地方政府的演变，也有助于地方政府更有效地应对不断变化的外部环境，提升地方政府的综合能力。

二、地方政府生态的构建

当代中国地方政府生态是当代中国地方政府存在与发展的外部条件的总和。这一特定历史阶段内的政府生态环境。其形成始于新中国的成立。作为地方政府生态的一次革命性转变，认识其形成的初始状态，对于理解这一特定政府生态的内涵和演变过程都具有较大的启发意义。从中国社会发展的整体趋势来看。这一政府环境的形成具有一定的历史必然性，但却不是一种自发的生成，而是在特定条件下主观构建的结果。

(一)新型地方政府的建立

政府生态是由政府外部的诸多因素组成，从时间上讲，这些因素存在于政府产生之前，但在逻辑上，政府比政府生态更具先在性。政府生态始终是以具体的政府为参照物，只有某一具体的政府产生，政府外部的诸多因素才能纳入到政府生态的分析框架之中，才能与政府产生互动。因此，当代中国地方政府生态构建的一个基本前提就是新型地方政府的建立。

新中国建立初的国家性质是工人阶级领导的各民主阶级的联合专政。它区别于以往任何一种政权类型，是一种崭新的国家形式。这也是构建一种全新政府生态的根本性前提。《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家。实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”。同时，纲领还规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”。这一规定，体现了当代中国地方政府的本质属性。它是国家政权机关的有机组成部分，是一种公共权力组织，地方各级人民政府由同级人大产生，其权力本质上属于人民间接授予。

新型地方政府建立的同时，政府外部的各种因素也就成为当代中国地方政府生态的组成部分，开始对政府施加着各种影响。

(二)单一制的国家结构形式

国家结构形式是指国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分的相互关系。作为一级地方政府，其外部生态必然受到中央政府的影响，而影响的程度与国家结构形式有着直接的联系。国民党统治期间，国家结构虽然在形式上确立了中央集权的单一制。但中央权威缺失严重，地方分离割据势力膨胀。新中国的成立，实行了单一制的国家结构形式。地方政府在政治结构中处于从属地位，其权力由地方权力机关授予，同时，又必须接受上级行政机关的领导。《共同纲领》规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中

央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。因此，单一制的结构设计就成为当代中国地方政府生态构建的重要制度框架。

(三)传统因素的影响

马克恩曾指出：“人们自己创造自己的历史。但他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造”。新中国的地方政府生态也是在特定的历史基础上生长起来的。尽管它是无产阶级革命的产物，具有社会主义性质。根本不同于传统的政治统治逻辑，但它毕竟从历史中走出来，传统的社会政治体系及其运作规范对其产生着深刻的影响。这里的历史因素主要包括两个方面。

1传统的地方政府设置。当代中国地方政府制度，其沿革、建立与中央政府制度不同。中央人民政府，是中共根据长期斗争经验创立的一种新型政府模式，但当代地方政制，却是在继承历代地方官制的基础上发展变革而来的。这种地方政制可以追溯到秦代。秦设“群县制”，将全国划分为若干郡。郡再划若干县，分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变。都未能脱离郡县制的基本模式。

2传统的思想文化。中国作为世界文明古国，在数千年的发展历程中形成了自身特有的思想文化。但这种文化中的封建色彩浓重，而在经历了长期的半殖民地半封建社会后。又受到帝国主义、资本主义思想的影响。这种文化传统在新中国建立后仍然在很大一部分人中根深蒂固，从而使地方政府的运行方式和功能效果受到较大影响。

政府生态的构建，虽然是一种主动行为，但却不是随意的。它必须始终面对着既定的历史传统。特定的历史传统既是地方政府生态的应有之义，又是重要的影响因素，从而也成为政府生态形成的原因之一。

三、地方政府生态的特点

当代中国地方政府生态是由一系列复杂的因素所构成，并且在形成与演进的过程中呈现出自身的诸多特点。辩证地思考地方政府生态的这些特点，既有利于准确理解政府生态的内涵，也有利于测定和评估不同因素在方向、力度和时效上对政府的作用和影响。概括起来。我国地方政府生态的特点主要体现在四个方面。

(一)整体性

政府生态虽然可以从内在结构上划分为多种构成因素，但对于地方政府来说，其面对的外部环境是以整体形式存在的。整体性是政府生态的重要组成特点，也是把握政府生态的一项基本原则。具体到我国地方政府而言，这一特点表现在两个层面。

1组成结构方面。我国地方政府生态的整体性在组成结构上更多地体现为广泛性。凡是作用于地方政府的外部条件和因素。都属于地方政府生态的范畴。从地形分布到自然资源；从民族状况到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术。到社会制度、经济状况都是地方政府生态的组成部分。政府生态的这些要素更多的是一种理论分析，对于某一特定国家或地区。政府生态的组成因素可能并不完全齐备，或某些因素的影响作用极小。但我国政府生态的组成要素却极为广泛，而且其对地方政府的影响都较为明显。除政治、经济、文化等普遍存在的因素外。自然、民族和宗教等因素在我国也广泛存在，并对地方政府的影响都很大。

2功能发挥方面。政府生态的整体性也体现在功能发挥方面。政府生态的任何因素都对政府发挥着制约作用，但政府生态对政府的影响力却是多种因素共同作用的合力。而不是各种因素作用的简单相加，更不能只关注某一因素。而忽略其他方面。对于具体的地方政府。政府生态的各种因素综合地影响着地方政府的权限、职能和各种具体的政策输出。政府的任何行为都不只是单一因素所决定的。而是政府生态整体作用的结果。例如某一政府的宏观经济调控政策，不仅仅与当地的经济发展水平、资源配置方式等直接的经济因素有关，也会受到自然资源、民族构成、宗教习俗和国际环境等其他因素的影响，在某些地区或阶段，这种制约作用甚至是非常巨大的。

(二)具体性

地方政府面对的是整体环境。整个环境都对它发生影响作用，但是这也并不意味着整体内部没有主次或层次之分。各种因素对政府的作用是具体的，有时这些因素占主导地位，有时又是其它因素占主导地位。这些因素在变迁中融合，而不是简单的组合。我国地方政府所面临的外部环境是广泛的，但各种因素对政府的影响并不是均衡的。不同因素对政府的影响是多样的，同一要素对不同政府的影响也存在差异。根据环境对政府作用程度的差异，可以将生态环境大致划分为三种类型：体系环境、过程环境和政策环境。

1体系环境。体系环境是能够对地方政府的存在与性质产生直接或间接影响的生态因素的总和。这种生态环境能够对地方政府的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性的影响。如国家自身的消亡或性质的改变，区域性战事的爆发，都会对地方政府的存在和性质产生直接的影响。国家政权性质和所有制形式是体系环境的主要组成部分。

2过程环境。过程环境是对地方政府的结构、功能与运行方式产生影响的各种生态因素的总和。这种生态因素虽然不改变地方政府的性质，但能够影响地方政府的组织结构、职权范围和运行方式等。相比体系环境，过程环境虽然其影响的程度有所弱化，但更具常态性，毕竟。体系环境的巨变其频率要远远低于过程环境，并且作用时间相对短暂。国家结构形式、经济运行方式、社会的普遍价值观念等都可归为此类。

3政策环境。政策环境是对特定地方政府行为与政府政策发生作用的各种生态因素的总和。政策环境不改变地方政府性质，也不影响地方政府结构与功能，这类生态因素集中作用于地方政府的具体政策。地方政府作为特定的组织系统，通过政策制订、执行、反馈来应对外部环境是政府最常规性的工作。相比前两者，政策环境是最活跃的因素，它时时刻刻都在与地方政府发生着互动。应该说，包括自然环境、宏观政策、国际环境等众多因素都属于政策环境的范畴。

这里需要明确的是。地方政府生态的各种因素所归属的类型并不是一成不变。要在具体的时空限度内进行识别与区分。同一种生态要素，在不同历史阶段。不同发展程度，对地方政府的影响也不同，以民族问题为例，在民族自治地方。民族构成和民族关系往往成为政府运行和职能设置的主要影响因素，而在非民族自治地方。民族问题的影响力度则大大下降。

(三)差异性

对于具体的地方政府来说，构成政府生态环境的各种条件和因素具有极大的差异性。这种差异既有自然方面的差异，也有社会结构、行政结构、经济发展、民族文化、历史传统方面的差别。政府生态的这种差异性促使我国地方政府在形态、权限、职能等方面形成了诸多不同之处。

1自然环境。(1)地形地貌与资源储量。我国地形地貌类型多样。但区域差异很大，自西至东呈阶梯状分布。青藏高原，平均海拔4000米以上，构成了中国地形的第一阶梯。第二阶梯由内蒙古高原、黄土高原、云贵高原和塔里木盆地、准噶尔盆地、四川盆地组成，平均海拔1000-2000米。跨过第二阶梯东缘的大兴安岭、太行山、巫山和雪峰山，向

东直达太平洋沿岸是第三阶梯，此阶梯地势下降到500米至1000米以下，自北向南分布着东北平原、华北平原、长江中下游平原，平原的边缘镶嵌着低山和丘陵。再向东为中国大陆架浅海区，也就是第四级阶梯，水深大都不足200米。

我国自然资源遍布全国各地，但往往又形成储量相对集中的分布区。以金属矿产为例。如铁矿，产地几乎全国各地都有，但近60％的资源储量集中辽宁鞍山一本溪、河北迁安—北京密云、四川攀枝花一西昌、湖北宜昌一恩施、山西五台—岚县、江苏南京一安徽马鞍山一庐江、内蒙古包头一白云鄂博及海南石碌等地；铜矿遍布各地，但77％的资源储量主要集中于长江中下游，赣东北、甘肃白银和金川、山西中条山、青海、海南、南岭、西昌一滇中、西藏昌都、黑龙江嫩江和内蒙古阿巴尔虎右旗等地；全国铅锌矿产地广布于26个省(区)，而全国76％的探明储量却集中于滇、内蒙古、湘、粤、甘、赣、桂、川等8省(区)。(2)行政区划面积。我国行政区划的面积有着较大差异，而且这种差异存在于不同级别的行政区域。以省、自治区、直辖市一级为例，目前中国有34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。到2003年底，新疆维吾尔自治区，面积160万平方公里，是中国面积最大的省级行政区。其次是内蒙古自治区和西藏自治区，面积分别为122万平方公里和1183万平方公里。而最小的为上海，面积仅为0.62万平方公里。面积差距之大，由此可见。(3)地理位置。从自然因素的角度看，我国地方政府所处的相对位置也是生态差异的重要内容。沿海地区与内陆地区、边疆地区与中心地区，属于不同的区域，政府生态差别很大。同时，对于同一级地方政府而言，与上级政府所在地的相对位置也是生态差异的重要因素，如是否是省会或自治区首府所在地等。但这种位置差异的影响应具体分析，不应一概而论。

2经济实力。根据国家统计局网站各省公布的经济统计数据，广东省2007年国内生产总值达到30673.71亿元，比上年增长14.5％，继续位居全国第一，同时山东、江苏、浙江、河南、河北、上海、辽宁、四川八省的国内生产总值均超万亿元，而宁夏、青海和西藏的国内生产总值不足千亿元，西藏仅为342.19亿元。而在人均国内生产总值方面，上海市最高为87035元，贵州最低为6835元。从各省的统计数据来看。各省的经济实力存在较大差距，而这种差距在总量和人均值两个方面都有体现。

3民族分布。少数民族人口在全国总人口中的比重不到10％，但分布却十分广泛，少数民族自治地方面积占全国的60％以上。2000年人口普查数据表明，各民族平均分布在30个省区，有29个民族分布在全国所有的省区中。全国拥有56个民族的省区有11个，占全国31个省区的35.5％。但少数民族人口仍主要集中在西部及边疆地区。2000年人口普查显示，广西、云南、贵州、新疆4个省区的少数民族人口之和占全国少数民族人口的一半以上，再加上辽宁、湖南、内蒙古、四川、河北、湖北、西藏、吉林、青海、甘肃、重庆和宁夏，以上16个省区的少数民族人口占全国少数民族人口的91.32％。我国陆地边境线全长2万多公里，绝大部分是少数民族地区。

4“一国两制”。我国为解决历史遗留下来的港、澳、台问题。提出“一国两制”的构想，并已在香港和澳门推行，建立香港特别行政区和澳门特别行政区。一方面从国家结构形式上确保国家主权高度统一，特别行政权由最高国家权力机关依法设置，受中央政府管辖；另一方面，特别行政区依法享有高度自治权。其原来的资本主义制度和生活方式不变，享有特别行政区基本法规定的高度自治权，可以有本地区的立法机构、行政机构和司法机构。我国是单一制国家，但“一国两制”的提出与推行又使我国的国家结构形式带有某些复合制的特征。

(四)变异性

地方政府生态始终处于一种变化的发展过程。只是不同因素，在不同阶段变化的剧烈程度存在差异。有些只是一种变化的趋势。有些是量上的积累，有些却是质的转变。不论何种状态，都对政府产生着实实在在的影响。我国地方政府生态的变化表现出两个鲜明的特点：一是变化涉及的生态因素众多；二是变化的程度相对剧烈。

1自然环境恶化。作为发展中的社会主义国家，我国在现代化建设的过程中，面临比世界其他国家更为严峻的人口、资源和环境形势。在现代化的过程中，我国自然环境遭到比较严重的破坏。《中国环境状况公报》显示，我国城市空气质量污染状况十分严重，全国空气质量达标城市到2001年底仅占1/3。水体污染十分严重，而且河流自治等生态功能也严重衰退，形势异常严峻。自然灾害也非常严重。地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪涝灾害、干旱、地面沉降、海岸线退化，病虫害、酸雨等多数自然灾害是自然环境恶化的直接结果。环境状况恶化，严重影响着党和政府发展经济的宏观决策。也影响着人民群众生活水平的提高，成为各级政府日益关注的问题。

2经济体制改革。社会主义制度确立后，我国一直实行一种高度集中的计划经济体制，而随着经济的发展。这种体制的弊端也逐渐暴露。但是多年来，我们国家一直把计划经济看作是社会主义的，把市场经济看作是资本主义的。为了坚持社会主义必须排斥市场经济。我国的经济体制改革正是突破了这一认识上的局限，将计划和市场都还原为经济手段。我国进行的经济体制改革。其目标就是要改变传统的已经严重束缚社会生产力发展的计划经济体制，建立充满生机和活力的、又具有中国特色的社会主义市场经济体制。首先，在所有制结构上。由单一的公有制转变为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展；其次，在分配制度上，坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度。把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先。兼顾公平的原则。再次，发挥计划与市场两个手段的长处，把市场调节和宏观调控结合起来。

3政治体制改革。我国的政治体制改革的方向是民主化和法制化。首先是党政关系的改革。改革高度集权、党政一体化领导体制，明确宣布共产党作为执政党必须在宪法、法律范围内开展活动，党对国家机关的领导仅局限于政治领导、组织领导和思想领导，人大、政府、法院等国家机关在共产党领导下依法独立开展职能活动。其次是建立日益完善的中央与地方分权体制。打破中央高度集权体制，地方获得了更多的经济管理权和改革自主权。但中央向地方分权的力度也有一定的地域差别，呈现一种梯形分布。经济特区自主权比较大，优惠政策比较多，东南沿海其它地区次之，中西部地区自主权比较小。优惠政策比较少。

4社会发育程度提高。我国社会的发育程度也在不断提高，特别在改革开放后，这种趋势尤为明显。首先，利益的个体化。改革开放使社会的利益单元迅速从集体性的组织缩小到家庭与个人，个人利益主体地位的确认，使社会利益单元因获得个人逐利本性支持而充满活力，成为社会发展的一种内在驱动力。其次。非政府组织发展迅速。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展。整个社会越来越趋向多元化。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域里。非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用，推动了社会进步。再次，政治参与逐渐旺盛。政治参与是公民对政治过程的介入。伴随利益的个体化，公民的主体意识也逐步觉醒。为了获取更多的利益，公民往往直接或间接地以各种方式对与其利益相关的政治活动施加影响，从而使自身的利益在公共政策中得到最大的满足。