民生视野下的农民工市民化问题研究

山国艳

摘要：我国农村人口的城市化作为社会现代化重要而特别的现象，主要表现在农民先转变成农民工再转变成城市市民。实现农民工市民化的关键是要加强民生建设，而加强农民工民生建设的关键是要坚持社会公正，加大相关投入，解决农民工市民化过程中的资金困难，分担农民工市民化的成本，使所有农民工与市民公平地共享社会发展的进步成果。

关键词：农民工；市民化：民生建设

中图分类号：D663.2文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)02-0148-03

一、加强民生建设是农民工市民化的关键

(一)理论基础：农民工市民化与民生建设在内在上是统一的

1原则统一：坚持以人为本，突出人的主体地位。民生，顾名思义是指关乎国民生计、人民群众基本生活的问题。我们党始终关注民生、重视民生，把民生问题作为最广大人民群众的根本利益问题，“坚持以人为本，就是要以人的全面发展为目标。从人民群众的根本利益出发谋求发展、促发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”据中国人力资源和社会保障部副部长杨志明透露，2010年，我国农民工总数已超过2.4亿。农民工只是被当成财富积累的工具，他们工作时间长、强度大。但是工资却最低，工伤事故多却得不到完善的补偿，无法保障他们的自身安全和尊严等基本权利，脱离了“以人为本”的原则。因此导致了农民工民生问题的产生。现在，政府坚持“以人为本”的原则，革除歧视农民工的旧意识，弱化城乡等级差异，提升农民工的地位，确立他们在城市中的合法地位。逐渐实现农民工在城市社会的安居乐业和社会稳定。

2目标统一：构建成果共建共享的和谐社会。和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。利益的协调要以社会成员的共建共享为基础，实现公平正义，因此必须把实现共建共享的和谐社会作为民生建设的目标。党的十七大报告明确提出了解决民生问题的“五有”目标，要努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。民工为中国社会转型承担了巨大的代价，但是却不能平等公正地享受经济发展的成果，无法拥有参与政治的权利，人格尊严得不到应有的保护，这势必会阻碍社会的和谐。努力解决农民工的基本民生问题，“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”、“所有人共同享受大家创造出来的福利”，才能不断缩小城乡差距，更好地推进社会的和谐发展。

3路径统一：做到科学发展。科学发展指的是符合客观实际、遵循事物内在基本规律的发展。民生建设有其自身的发展规律，其发展性是指民生由低级到高级不断地向前发展；其全面性是指一定要惠及全体老百姓；其层次性是指民生有发展型、和谐型、生存型等不同类型，但都要符合当时的实际。现阶段农民工市民化的民生发展要以科学发展观为指导，坚持“全面、协调、可持续发展”，做到统筹兼顾。体现民生发展的全面性、层次性、发展性，实现社会、区域、经济的可持续发展。

4过程统一：做到渐进发展。农民工市民化是指在我国现代化过程中，借助工业化和城市化的推动，使现有的传统农民在身份地位、价值观、生产生活方式以及社会权利等方面向城市市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。农民工市民化是生产力发展的产物，是一个国家必然经历的阶段。其过程是一个渐进发展的过程，也是民生发展的渐进过程。获得所在城市的户口及其基本权利是农民工市民化最明显的标志，也是民生发展的内在要求。民生问题首先要解决生存问题，满足物质需求，然后才是发展问题，逐步满足精神需求；先满足人的基本需求，再满足社会和政治的其他需求，先追求经济上的权利和利益，再追求政治上的权利和利益，最后达到人的全面而自由的发展。

(二)实践基础：加快农民工市民化进程的重要推动力是民生建设

1加强民生建设能提升农民工自身的市民化能力。对于市民化和“半市民化”。选择哪一个取决于农民工自身的市民化能力，而这种能力又包括农民工自身具有的人力资本、社会资本和物质资本，是农民工综合素质的体现。综合素质较高的农民工较容易融入城市，得到市民及其管理者的认可。使得他们能够获得较多的就业机会，取得相对稳定的收入。农民工市民化进程缓慢的基本内因是大部分农民工的文化技术水平和能力素质总体来说相对较低，这也导致他们的竞争力降低。有研究表明，由人力资本差异引起的外来劳动力与城市劳动力在同一岗位上的工资差异达到了61％。政府可以通过对农民工加强职业技能方面的培训，使农民工“学有所教”，提升农民工市民化的能力。

2加强民生建设能降低农民工市民化的成本。现在是处于市场经济环境。对于市民化和“半市民化”，选择哪一个还取决于成本与收益的比较。农民工市民化的成本包括与生活息息相关的衣食住行、生老病死等基本问题。当成本远高于收益时，农民工宁愿选择城乡“钟摆式”的半市民化方式：当收益大于成本时，农民工就会选择市民化。农民工市民化的成本有公共支付成本(指的是政府在医疗、教育和社会保障等方面的投入)和个人支付成本(指的是在购房或租房、就业中介和培训等方面的投入)。“农民工自身‘生存型的工资难以承受数额如此庞大的社会成本，因此，农民工市民化的推进只能依靠各级政府”。从社会学角度来说，民生是指人们从社会或政府那里获取自身生存和发展所需要的资源和机会。党的十七大报告指出。我国当前的民生问题是关乎社会建设的教育、分配制度、就业、医疗卫生、社会保障和社会管理六个方面的内容。2010年，中央一号文件中指出：“多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”。这将解决农民工住房条件简陋、住无定所的问题。政府对农民工民生建设的加强，能使农民工“住有所居、劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养”，降低农民工市民化的成本。

(三)现实情况：农民工市民化的民生建设急需加强

1农民工的民生建设复杂多变。各地的市民化制度差异较大，使得农民工市民化问题复杂化，可以通过立法形式，形成全国相对统一的制度。由于农民工流动性大，制定符合本地农民工特点的制度难上加难。例如，浙江省2009年“全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工约150万人，不到农民工,总数的20％。”广东省农民工的退保率长期维持在95％以上。即使制定了相关的制度，但是与城市的制度难以衔接。除此以外，城市居民对于农民工市民化存在接纳与排斥并存的矛盾，主要是由于以城乡二元分割为基础特征的经济社会制度的存在。

2农民工的民生建设处于较低层次水平。在民生建设中，最基本的问题是民生问题，它又分为社会经济类民生问题、生存需求类民生问题和发展障碍类民生问题。目前，农民工的生存需求类民生问题比较滞后亟待解决。主要表现

为两个方面：一是劳动权益得不到应有的保护。农民工的工作环境差，工作时间长，工资被拖欠克扣的现象比较严重，安全条件差，受伤后得不到好的伤残补偿；二是生活质量还不能较快的提高。农民工的工资普遍偏低，通常只能满足基本的生活需要，工作时间长导致休息时间相对减少。工作后就是吃饭、睡觉，生活状态相对简单。缺乏休闲娱乐生活。以上可以看出，农民工的民生建设仍然是处于较低层次的水平。

3农民工的民生建设发展速度较慢。农民工市民化发展过程中与之相匹配的相关政策和制度改革进展相对缓慢。主要表现在制度设计缺乏整体性和前瞻性。制度实施相对滞后，在实践中农民工民化的相关政策制度落实较慢。2006年3月，政府发出《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，但是由于落实相对较慢，最基本的就业权利仍然受到了很大的限制，农民工一般只能到城市非正规的就业市场选择单位。而且进入单位后，在工作条件和环境、工资、福利待遇等方面仍然无法得到同等待遇。

二、挤压式的市民化方式是造成农民工民生建设滞后的根本原因

挤压式的市民化方式指的是通过压缩、挤占、降低农民工的利益，让他们过多地承担农民工市民化的成本，以此来实现农民市民化。这必然会导致农民工民生建设的滞后。

(一)挤压原则：对农民工群体实行不平等的待遇

农民工是指具有农村户口但从事非农业生产的劳动者。从户籍上看，农民工是农民，从职业上看，农民工是工人。但是由于没有正规的城市户籍，农民工生活在城市却不具有“市民”的身份和权利，不能与城市居民平等地享有公共物品、医疗卫生和社会保障等福利待遇，无法实现真正的公平公正。导致农民工在城市处于居住分布边缘化、经济地位边缘化、工作性质边缘化、社会地位边缘化、继承性边缘化和社会心态边缘化的边缘化生存状态。

(二)挤压目的：减少民生建设的投入，降低市民化成本

农民工市民化是国家走向现代化必然要经历的阶段。中国的农民工数量庞大，市民化政策的实施需要政府巨大的资本投入，若要降低市民化的成本就要减少农民工群体民生建设的投入。相关调查显示：“相同的岗位，一个固定工的工资待遇是农民工的1-3倍，而对于劳务工，只拿用人单位付给的市场劳务费用，不享有任何奖金、津贴、福利和保险等其它利益的分配”。国家劳动部对世界20多个国家的制造业工资成本对比结果显示：“发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35％-50％，其他国家一般在20％-35％，而在我国使用农民工较多的制造业中，这个比例仅有93％，我国内地劳动力成本是香港的1/10，是美国的1/20”。

(三)挤压方式：设置政策、制度障碍

农民工的劳动促进了城市经济社会的发展，而在分享发展成果时却通过设置政策、制度障碍来排斥农民工。这种制度障碍主要表现在城市封闭的社会保障制度、农村僵化的土地承包制度和城乡分割的劳动力市场制度三个方面。二元结构的城市社会保障制度具有封闭性，在城市社会保障体系中，在城市务工经商的农民工未被纳入。所以还是只能依靠农村的土地保障。农村僵化的土地承包制度缺乏流动性，导致农民工缺乏退出土地和农业的市场机制：城乡分割的劳动力市场制度使农民工难以进入首属劳动力市场，不能获得稳定的收入高的工作。在对待市民化问题上，地方政府在制定和出台某项政策时，延缓和阻碍农民工的一些手续办理，这是农民工市民化的政策障碍的突出体现。

三、农民工市民化进程中民生建设的路径选择

农民丁市民化的目标是实现和谐型的民生。其核心是实现基本公共服务均等化，关键是坚持社会公正。解决农民工市民化过程中遇到的资金困难，同时分担农民工市民化成本，使农民工与城市居民平等地享有经济发展成果，促进社会的和谐发展。

(一)转变民生建设理念，形成所有国民享有同等待遇的社会共识

首先从观念上接纳和认同农民工，消除对他们的岐视，使他们在城市有归属感。城市的发展和繁荣和市民生活的便利离不开农民工的辛苦劳动，农民工已经成为城市不可或缺的一分子。政府和媒体应该从感情角度来唤醒市民对农民工的“感恩意识”，消除市民对农民工的心理歧视，摒弃城市居民对农民工“一等公民”、“二等公民”的划分。维护农民工的合法权益，是政府应该尽到的职责。农民工应该与城市居民享受同等的待遇。

(二)降低农民工市民化成本，加大民生建设的投入

首先，明确投入主体。形成以中央政府和农民工流入地政府为主，农民工所在企业为辅，社会各福利组织共同参与的投入格局。其次，确定投入领域，重点对农民工社会保障等领域加大投入，将原来与户籍制度挂钩的诸如医疗、住房、养老、低保等城市市民享有的特权逐步惠及到农民工，最终实现工农一致、城乡一体。最后，选择投入方式。中央政府要加大农民工市民化的财政投入，以及对地方政府的专项支出，如政府针对农民工制定了《2000年——2010年的农民工培训计划》，实施了促进农村劳动力转移培训阳光工程。

(三)建立和完善民生建设的政策、制度，使农民工尽快融入城市

“教育乃民生之基”、“就业乃民生之本”、“分配乃民生之源”、“社保乃民生之依”，结合农民工市民化进程中的城市进入、城市融入和农村退出三个方面，民生制度的建设和完善要从以下几个方面进行。

1城市进入环节。主要包括农民工城市安居工程的构建、城乡一体化就业制度的变革、户籍制度的转型。推进城镇安居工程的建设，加大城市“廉租房”、经济适用房的建设，使农民工在城镇有稳定的住处，对于收入较高的农民工，鼓励其购买商品房。农民市民化的前提是农民职业的转变，建立城乡统一的就业制度，打破城乡、行业间的差别。使农民工拥有平等的就业机会。推进户籍制度改革，增强中小城市的吸引力，放宽落户中小城市的条件，建立统一、开放的户籍制度，合理引导农民工的流向。

2城市融入环节。核心是农民工生存环境和社会保障制度的市民化。社会保障制度关系到农民工是否能快速的融入城市生活。当地政府应该首先摸清不同类型农民工的实际需要，依照生活所需的轻重缓急。逐步探索并最终建立和完善与农民工就业特点和收入水平相匹配的社会保障体系，及时保证农民工工伤、疾病医疗、养老等方面的权益。为了达到对农民工的社会保障，要做到以下几个方面，一是建立农民工的疾病医疗保险保障制度，尤其是大病保障制度。二是建立农民工的工伤保险制度。三是建立针对拖欠农民工工资的欠薪保障制度。四是建立有效的农民工养老、最低生活保障以及社会救助制度。教育培训关系到农民工及其后代职业技能以及素质问题。农民工尤其是新生代农民工大量涌入城市，他们能与城市很快融合。但是他们也急需及时有效的教育和培训，要根据城市劳动力市场多层次、多方面的需求，建立相应的职业培训网，有针对性地对农民工进行相应的职业教育和培训，用以帮助新生代农民工个人素质和职业能力的提高。除此之外，对于农民工子女的教育问题。应该从父母所工作的当地人手，解决他们的入学、入托、考试升学、转学的问题，努力使他们享受平等的教育机会。

3农村退出环节。国际上其他国家也经历过相类似的发展阶段，从他们的经验来看，农民工从农村安全退出牵涉到两方面的问题，一是农民工从农地获得的收益问题，二是土地对农民工的束缚问题，而这两个问题的核心问题又是农村土地的征用制度的创新、耕地流转制度的创新。解决这些问题的基本思路是，可以在保证土地承包期30年不变的前提下，农村集体经济和农民可以根据实际情况，依照法律有偿的转移土地使用权，以此来实现土地最大限度的被有效利用，使农民工从土地流转中获取市民化所必须的原始资本。