基层央行依法履职中存在的问题及政策建议

钮明 申伟新

摘要：随着经济金融形势和宏观调控政策发生变化，基层人民银行依法行政面临着新的形势和政策环境。本文深入分析基层央行在依法履行职责中存在的主要问题，进而提出相应的政策建议。

关键词：依法履职；问题；政策建议

Abstract：Significant changes with the financial situation and macro-control policies，basic organ of central bank of administration according to law is facing new situation and policy environment. This paper analyzes the main problems of basic organ of central bank in the performance of their duties，and puts forward the corresponding policy suggestions to promote the overall level of basic organ of central bank.

Key Words：performance according to law，problem，policy recommendation

中图分类号：F830.31文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2012）02-0042-02

一、基层央行依法履职面临的新形势

（一）国际国内经济金融大环境的影响

金融风暴带动全球金融市场动荡，对我国经济的影响不断呈现。特别是2010年以来，美国次级抵押贷款危机不断蔓延和扩大，金融动荡直接作用到实体经济，各项风险系数不断加大和上升。受国际经济大环境的影响，我国经济金融面临的形势更加复杂，挑战更加严峻。这促使基层人民银行必须具有经济转型的敏感性，创新思路，及时准确贯彻落实各项宏观调控政策，加快推进地方经济发展方式转变。

（二）金融组织多元化的挑战

人民银行新“三定”方案强化了中央银行在金融业的统领地位和金融宏观调控责任，有效防范系统性金融风险。近年来，各地市县区金融组织发展迅猛，村镇银行等新型金融机构以及政府融资平台、担保公司和小额贷款公司等准金融机构纷纷成立，发展势头强劲。准金融机构的成立，对拓宽中小企业融资渠道，解决地方经济发展资金瓶颈起到了一定的促进作用。但是，由于缺少相应法律法规约束，其经营不规范问题逐渐显现，加剧了风险隐患。

（三）人民银行新职责的要求

人民银行除承担制定和执行货币信贷政策、维护金融稳定外，还承担着经理国库、支付清算、反洗钱、信贷征信等职责，与广大群众生活息息相关，日益成为社会关注的焦点。同时，社会发展带来中央银行履职条件的发展变化，作为区域金融调控的承担者，面临着新情况新问题。就金融服务而言，随着金融产品和服务方式日益多样化，公众对金融服务标准、质量、范围、方式要求越来越高；反洗钱、征信等新职能新业务，还有许多领域需要探索。

二、存在的主要问题

（一）维护金融稳定职能的法律失位

维护辖区金融稳定是基层人民银行的一项重点工作，也是《中国人民银行法》赋予的神圣职责。然而如何维护金融稳定，发生系统性金融风险如何问责，没有相应的法律条文进行保障，《中国人民银行法》仅在33条规定了一项向银监部门的建议监督检查权，在实际工作中缺乏可操作性和威慑力。同时，《中国人民银行法》明确提出“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”，但由于受诸多方面因素的影响，各级政府自上而下均未建立健全跨行业金融稳定协调机制，致使基层央行在实际工作中存在联系协调难、信息共享难、数据收集难等突出问题。

（二）货币政策执行缺乏行之有效的管理手段

货币政策作为国家的宏观经济政策，事关国家经济发展和经济金融稳定。当前基层央行执行和传导货币政策的手段缺乏，操作手段和工具有限。突出表现在三个方面：一是基层央行执行存款准备金政策和中央银行基准利率时缺乏弹性，无法结合本地实际情况进行差别调整、因势利导。二是基层央行对金融机构的再贴现和再贷款范围窄、比重低，对货币政策的影响非常有限。三是缺少惩罚性强制手段，对金融机构单靠道义劝告、窗口指导、诫免谈话等进行“软约束”，效果不理想。

（三）民间融资风险处于监管真空

随着经济的加速发展，特别是近年来货币政策由适度宽松转变为稳健，民间融资在各地越来越活跃。民间融资虽然缓解了部分中小企业和个人创业的资金紧缺问题，但是由于没有相关的法律约束机制，隐藏着较大的法律风险。民间融资中的担保、抵押借款方式虽呈增多趋势，但信用方式仍占绝大部分。据初步统计，2010年信用借贷方式占民间融资总额的80%以上，容易发生资金风险。另一方面，民间融资中的高息入股、高息贷款现象不仅削弱了货币政策效果，而且影响了金融机构的正常经营，加大了资金使用者的融资成本，同时成为威胁金融稳定的一个重大风险点。由于民间融资在缺失监管主体及相应法制制度的情况下，融资行为的法律约束力差，容易引发债权债务纠纷，给金融市场带来不稳定因素。

（四）小额贷款公司亟待法律规范

近年来，小额贷款公司发展迅速。小额贷款公司作为一般的工商企业却可以经营发放小额贷款的金融业务，特殊的经营范围决定了特殊的主体定位，暴露了小额贷款公司定位模糊、监管不明确等问题，隐藏着较大的法律风险。目前，各省对小额贷款公司的监督管理存在管理部门不统一、不专业和多头管理的现象。对小额贷款公司监督管理法律的缺失，导致监管上的混乱，科学的法律监管框架有待形成。

（五）依法履职的基础有待进一步加强

一是思想认识存在偏差。监管职能分离后，中央银行工作的重心更多地转向了宏观领域，基层央行履职“重服务、轻监管”倾向突出，多定位在调查研究、监测分析和当好地方政府参谋助手上，过于注重金融服务，履职的权威和效能下降。二是部分人员素质不能较好适应新形势下依法履职的需要。基层央行队伍中既懂金融理论知识，又懂法律知识的复合型人才缺乏，部分基层央行员工对专业知识、法律知识的学习不积极、不深入，看不懂专业报表和资料，制约了执法质量，难以有效依法履职。

三、政策建议

（一）加快金融稳定立法，明确各部门职责分工及权利义务

在《中国人民银行法》上位法的基础上，建议尽快制定相应的行政规章，如出台《金融稳定工作条例》，明确人民银行及其分支机构维护金融稳定职责的具体工作要求，对职能进一步细化。赋予基层央行履行金融稳定职责的必要手段，明确在地方政府领导下，基层央行作为维护金融稳定的牵头部门，对涉及金融稳定的相关工作，各相关单位、部门、个人均有义务配合，并明确其相关职责。特别是当前各地纷纷成立了金融办，其主要职能是制定地方金融发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、推动地方信用体系的建立健全、配合协调驻地金融监管机构工作。但这些职能中很多与央行的现行工作相交叉，容易对地方金融机构造成多头指导、多头监管，发生风险后责任划分不清，提高了行政成本，浪费了行政资源，造成重复劳动。因此，要推动建立金融监管协调机制，协调地方金融办和基层央行的角色，明确划分双方的职责界限，为央行依法维护金融稳定提供法律依据。

（二）加强法律保障，强化央行货币政策传导手段的强制性

一是赋予基层央行信贷窗口指导的法律效力。推动出台《中国人民银行法》实施细则，在细则中明确基层央行信贷规模和信贷投向的窗口指导的法律效力，并在罚则中明确相关的惩罚性措施，对金融机构形成有效约束。二是以规章的形式赋予基层央行货币政策传导手段的自主权。

（三）推动民间融资合法化的法律约束

政府部门尽快出台《民间融资管理办法》等相关法律法规，确定民间金融的合法化地位，对民间融资主体双方的权利义务、交易方式、契约条件、期限利率、税务征收、违约责任和权益保护等方面加以明确，为参与民间融资者提供法律保障。加强对民间融资的管理和引导，将其纳入金融统一监管领导，有效防范通过民间渠道从事非法融资等违法活动，规范和引导民间融资健康发展。

（四）完善小额贷款公司法律规范

小额贷款公司面向弱势群体开展贷款服务，具有很强的社会效益和经济作用。由于小额贷款公司在我国的发展还处于起步阶段，需要社会为其发展创造一个良好的法律环境。加大贷款公司立法建设，逐步建立健全相关法律法规和配套法律措施，明确小额贷款公司的监管主体，确立独立的监管部门，明确相关的监管职责和可以采取的监管措施，建立有效的监管机制，加大信息披露，防范和化解各类风险，依法处置各类违法行为，确保小额贷款公司规范运作，为其稳健发展创造良好的法律环境。

（五）大力推进依法行政

依法行政是基层央行有效履行各项职责的出发点和落脚点，是规范行政行为、树立良好形象的基础和前提。继续加强法制宣传教育，增强员工的法律意识，提高依法行政水平。采取多种措施，敞开出口，提高人员素质，改善央行员工的人员结构和知识结构。大力推进政务公开，采取多种形式公开行政许可项目、办事程序，自觉接受社会各界监督。创新金融管理模式，积极开展“两管理、两综合”工作，探索管理范围、增加管理手段，构建完善的“两管理、两综合”工作体系、工作模式和长效机制，不断提升基层央行依法履职效能。

（责任编辑 耿 欣；校对 XS）