对我国新型农村社会养老保险制度的反思

[摘 要]目前，新农保试点和推广已2年有余，有必要重新审视和反思我国的新农保制度。文章对以下问题进行了反思，包括：2012年新农保制度实现全覆盖的条件是否具备，个人缴费标准应实行定额缴费制还是比例费率制，捆绑式缴费应取消还是保留，“多缴多得”的激励政策如何兼顾公平和效率，个人账户中的政府补贴部分应该继承还是充公，个人账户储存额按一年期存款利率计息是否合理，地区差异的中央财政补助政策是否公平。通过反思，得出了一些结论并提出了相应的政策建议。

[关键词]新农保；财政保障能力；捆绑式缴费；多缴多得；公平

[中图分类号]F840.67［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1673-0461（2012）02-0032-07

2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]

32号），自此我国新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度进入试点和推广阶段，迄今已2年有余。截至2010年底，新农保已覆盖全国24%的县，参加新农保的人数达到10,277万人①。可以说，新农保的试点和推广取得了一定成绩。但不可否认的是，新农保制度本身及其运行过程中还存在着一些问题。因此，在新农保试点和推广了一段时间之后，非常有必要重新审视和反思我国的新农保制度，以达到查漏补缺、健全修正的目的。

一、2012年新农保制度实现全覆盖的条件具备吗？

国发[2009]32号文件提出，“2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”，即新农保制度从试点、推广到全覆盖要花费10年左右的时间。可以说这一推进速度过慢，这是不公平的，会造成未试点地区的老年农民无法享受到基础养老金，从而产生攀比和心理不平衡，不利于社会稳定。国家也充分考虑到了这一点，在2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，“十二五期间实现新农保制度全覆盖”；2011年6月，温家宝在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上要求，“在本届政府任期内（2012年）②基本实现新农保制度全覆盖”。这里的“制度全覆盖”有两层含义：一是指新农保制度在全国全面推开；二是指新农保制度实现对农村适龄居民的全覆盖，即“人群全覆盖”。近年来，新农保试点推进的速度不断加快，2009年覆盖全国10%的县（市、区），2010年覆盖23%，2011年覆盖60%；按照这个速度，2012年新农保制度在全国全面推开完全可以做到。那么，2012年实现新农保制度“人群全覆盖”的条件具备吗？这个条件应包括财政条件、经办管理服务条件等。下面仅对2012年实现新农保全覆盖的财政条件作出分析。

由于无法获取2012年人口、财政等方面的数据，我们假定新农保制度在2009年就实现“人群全覆盖”，然后基于2,009人口、财政等方面的数据，分别测算出覆盖率为100%时中央和地方财政对新农保的年补助数额及其占中央、地方财政收入的比重，进而对新农保的财政保障能力作出评估。

（一）中央财政对新农保年补助数额占中央财政收入比重的测算与分析

依据国发[2009]32号文件作出以下假定：①假定“老人”符合参保条件的子女都已参保，所有“老人”都有资格按月领取基础养老金；②已经享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人数目非常少，这里不予考虑。

根据国发[2009]32号文件以及上文的假定，中央财政对东部地区基础养老金的年补助数额=∑东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×12[1]，通过计算得出为108.6602亿元；中央财政对中西部地区基础养老金的年补贴数额=∑中西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12[1]，通过计算得出为438.1844亿元；进而可以计算出中央财政对新农保的年补贴数额为546.8446亿元（具体如表1所示）。

2009年中国中央财政收入为35,915.716亿元，据此可计算出中央财政对新农保年补助数额占中央财政收入的比重为1.52%。由于2009年中国中央财政收入占总财政收入的比重高达52.4%，而中央财政支出占总财政支出的比重仅为20.0%。可以说是1.52%这一比例非常小，中央财政完全可以负担得起，即中央财政有能力承担新农保财政补助。

（二）地方财政对新农保年补助数额占地方财政收入比重的测算与分析

根据国发[2009]32号文件的规定，作出以下基本假定：①由于地方政府“对选择较高档次标准缴费的适当鼓励”以及“提高和加发部分基础养老金”的补贴属于选择性规定，鼓不鼓励、提不提高或加不加发，完全由地方政府说了算，只要地方政府政策制定合理，这一部分补贴一般不会存在财政无力负担的情况，因此这里不予考虑；②对于地方政府缴费补贴，按照最低补贴标准即30元/人·年来测算；③对于缴费困难群体，仅考虑农村重度残疾人，从各地新农保的实践来看，对农村重度残疾人几乎全部采取的是代缴全部最低标准养老保险费的做法，因此这里按照100元/人·年来测算；④基础养老金标准为55元/人·月（忽略提高和加发部分的基础养老金）；⑤16周岁及以上的在校学生不在新农保的参保范围之列，但由于在校学生的数量很难把握，这里基于风险最大化的原则忽略在校学生做粗略计算，即假定16～59岁的农村居民均为新农保的参保对象。

根据《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》，可以获取2006年4月1日零时的残疾人口数据。其中，从残疾人口的年龄构成来看，全国残疾人口中15岁～59岁的人口占42.10%，利用线性插值法可以计算出16岁～59岁的残疾人口占全国残疾人口的比重为41.16%；从残疾人口的城乡分布来看，全国残疾人口中农村残疾人口占75.04%；从残疾人口的残疾等级构成来看，全国残疾人口中残疾等级为一、二级的重度残疾人占29.62%；各地区残疾人口占本地区总人口的比重如表2。据此，可以推算出2006年4月1日零时各地区16岁～59岁农村重度残疾人口占本地区总人口的比重=各地区残疾人口占本地区总人口的比重×41.16%×75.04%×29.62%。

我们假定各地区16岁～59岁农村重度残疾人口占本地区总人口的比重保持不变，根据2009年底各地区的总人口数，可以大体推算出2009年底各地区16岁～59岁农村重度残疾人口数，结果如表2所示。

根据国发[2009]32号文件以及前文的假定，在新农保人口覆盖率为100%时，东部地区地方财政年补助数额=∑东部各地16岁～59岁农村人口数×30+∑东部各地16岁～59岁农村重度残疾人口数×100+∑东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×12；中西部地区地方财政年补助数额=∑中西部各地16岁～59岁农村人口数×30+∑中西部各地16岁～59岁农村重度残疾人口数×100。据此可以计算出全国各地区地方财政对新农保的年补助数额及其占地方财政收入的比重，具体如表3所示。

从表3可以看到，全国地方财政对新农保的年补助数额为254.5198亿元，占全国地方财政收入的比重为0.78%，仅为中央财政负担的1/2。可见，从总体来看，地方财政负担并不重，地方财政完全有能力负担新农保财政补贴。

从东中西部来看，东部地区地方财政对新农保的年补助数额占地方财政收入的比重（0.77%）与中西部地区（0.79%）基本持平。具体来看，在东部，地方财政对新农保的年补助数额占地方财政收入的比重最低的为上海0.06%，最高的为河北2.60%，平均水平为0.77%，负担比较重的为河北（2.60%）、海南（1.70%）、山东（1.54%）和福建（1.31%）；在中西部，地方财政对新农保的年补助数额占地方财政收入的比重最低的为内蒙古0.28%，最高的为西藏1.54%，平均水平为0.79%，负担比较重的有西藏（1.54%），贵州（1.34%），甘肃（1.31%），河南（1.11%）。可见，中西部贫困地区的省份（如西藏、贵州、甘肃、河南等）和东部农业人口比较多的省份（如河北、山东、福建等）财政负担比较重，会存在一定的财政风险。

由于新农保试点在县这一级进行，因此县级政府将会承担重要的财政补助责任。下面以湖北省5个新农保试点县（黄陂、南漳、宜都、竹溪、来凤）③为例，基于2010年武汉大学社会保障研究中心的调研数据和④《湖北统计年鉴（2010）》的相关数据，测算出县级财政对新农保的年补助数额，并作出分析。

根据《湖北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》（鄂政发[2009]64号）的规定，“地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中省级财政负担20元、试点县（市、区）负担不低于

10元”。根据这5个新农保试点县所发布的具体实施办法，发现对农村重度残疾人均采取了代缴全部最低标准的养老保险费的做法。这里将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，县级财政对新农保的年补助数额（不考虑地方政府对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”，以及提高和加发部分基础养老金的补贴）。

2009年末，湖北省5个新农保试点县人口和财政方面的数据如表4所示。从表4可以看到，在湖北省5个新农保试点县中，县级财政对新农保的年补助数额占当地地方财政收入的比重最高的为南漳县（2.65%），这一比例为湖北省平均水平（0.81%）的3.27倍，为全国平均水平（0.78%）的3.40倍，来凤县和竹溪县次之，黄陂区和宜都市财政负担很轻，其中宜都市仅为0.16%（见表4）。

结合试点县人均地方财政收入和农村人口占比（如表5）进行分析发现，宜都市和黄陂区的经济较发达，人均地方财政收入分别达到1,758.90元和1,103.36元，而农村人口比重却较低，分别为70.32%、69.96%；南漳县、竹溪县、来凤县经济较落后，人均地方财政收入仅为243.51元、388.14元、291.06元，可农村人口比重却高达78.65%、85.33%、83.79%。由此可见，越是经济落后、人均地方财政收入少的地区，农村人口越多，县级财政补助的负担就越重。因此，可以得出结论：经济发达地区的试点县，完全可以负担得起新农保的财政补贴；对贫困地区的试点县而言，财政压力会比较大（见表5）。

（三）小结

总体来看，2012年新农保制度实现全覆盖的中央和地方财政能力已基本具备；但具体来看，对中西部贫困地区的省份、东部农业人口比较多的省份以及一些贫困县来说，财政负担会比较重。因此，建议重新界定中央政府与地方政府之间的新农保财政责任，加大中央财政对贫困地区新农保的财政支持力度。

二、个人缴费标准：定额缴费制还是比例费率制？

现行制度规定的确定若干档次作为缴费标准的办法实际上仍是过去“老农保”的做法。这种办法其实是定额缴费制，其优点是缴费数额是整数，便于农民的理解和养老保险费的征收。其缺点是确定若干档次作为缴费标准，缺乏调整缴费水平的自动机制。现行制度虽然规定“国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次”，但是农民人均纯收入是每年都会增长的，若缴费档次每年调整一次会非常麻烦，若几年调整一次，会出现个人账户基金的积累速度滞后于农民人均纯收入增长速度的现象⑤，个人账户养老金的替代率水平将会逐渐下降。而以农民人均纯收入作为缴费基数，采用比例费率制的办法，缴费标准随着农民人均纯收入的增加自动增长，可以确保个人账户养老金供给替代率保持稳定。因此，比较而言，选择农民人均纯收入作为缴费基数，实行比例费率制是更优的选择。具体来说，考虑到各地经济水平和消费水平的差异，适宜选择当地上一年度农民人均纯收入作为缴费基数；由于在新农保开始实施的年份（2008年），100元～500元的缴费档次占2009年全国农民人均纯收入的比重为2.1%～10.5%，因此，新农保个人缴费率应设为2%、4%、6%、8%、10%共5个档次，同时地方可以根据实际情况增设缴费档次[2]。

三、捆绑式缴费：取消还是保留？

国发[2009]32号文件规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。”这一规定学术界称之为“捆绑式”缴费，它使新农保具有了隐性的强制性。政府制定这一政策的初衷在于提高新农保的参保率，即“新农保是一项重大的惠农政策，应该广泛地推行下去”。不过，“捆绑式”缴费政策受到大多数学者的批评和反对，其反对的主要理由在于：①“捆绑式”缴费的隐性强制性与新农保制度“自愿参保”的规定相矛盾；②“捆绑式”缴费会使农村老人误认为其领取的基础养老金是其子女的缴费，没有任何意义；③有些老人的子女不孝顺不愿意参保，还有些老人与子女的关系不和，这部分老人无法享受到基础养老金，这是不公平的，同时也与政府“广覆盖”的政策目标相违背。

笔者于2010年7月和2011年7月对湖北省和河南省部分新农保试点县做了专题调研，发现在实践中，各试点县的做法不一，有的要求老人所有的子女都参保才可以享受基础养老金，有的规定只要老人的一个子女参保即可享受基础养老金，还有的地区压根就没有实行“捆绑式”缴费，将60岁以上的老人全部纳入新农保基础养老金的享受范围。

结合理论界的探讨和试点县的实践，笔者认为在试点阶段，捆绑式缴费还应该继续保留；当新农保制度实现全覆盖之后，可以将捆绑式缴费政策取消。因为在新农保试点和推广阶段，农民对这项政策可能还带有一定的不信任，采用捆绑式缴费一方面可以宣扬子女赡养老人的孝道文化，另一方面还可以提高新农保的参保率；而当新农保制度在全国全面推开并基本实现全覆盖之后，新农保制度已深入人心，此时取消捆绑式缴费的条件即已成熟。

四、“多缴多得”的激励政策：要公平还是要效率？

国发[2009]32号文件规定：“对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。”这一政策被称为“多缴多得”的激励政策。这里的“适当鼓励”，主要是增加缴费补贴。以湖北省首批新农保试点县为例，其“多缴多得”的激励政策如表6所示。

政府制定“多缴多得”激励政策的初衷是好的，即鼓励农民尽量选择较高的档次标准缴费，以使农民在年满60岁后可以领取到更多的养老金，从而达到提高养老金替代率的目的。但这一规定从一开始就受到学术界的批评，其理由在于：穷人一般负担不起较高的缴费档次，选择较高缴费档次的大都是富人，“多缴多得”的财政补助政策会加剧贫富差距，因此具有一定的不公平性。

要不要“多缴多得”的财政补助政策，实际上是一个要公平还是要效率的问题。笔者认为，虽然“多缴多得”的财政补助政策具有一定的不公平性，但不应该取消，而应该通过合理设置“多缴多得”的财政补助标准来兼顾公平和效率，如规定较低的鼓励标准、设置最高补贴限额等。

同时，由于“长缴多得”的财政补助政策（对于长期缴费的农民加发基础养老金）既可以鼓励农民长期参保，起到提高新农保替代率的作用，又不会产生新的不公平，因此建议政府重点落实“长缴多得”的财政补助政策，并可采取累进制的补助标准。

五、个人账户中的政府补贴部分：继承还是充公？

国发[2009]32号文件规定，“参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承。”即参保农民个人账户中的地方财政补贴在某种程度上仍然属于政府所有。有学者认为，这种规定和做法违背了个人账户财产的私有性特征，负面影响较大，具体体现在：第一，参保人员死亡，其家属不能继承个人账户中政府缴费补贴的做法，不够人性化，会降低农民参保的积极性；第二，各地在新农保制度试点和推广期间，会重视参保率指标，以鼓励尽可能多符合条件的农民参加，这样很有可能会忽略在发生意外时个人账户资金的产权纠纷问题，进而影响农民对政府的信任程度[3]；第三，《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第六条规定：“参加职工基本养老保险的个人死亡后，其个人账户中的余额可以全部依法继承。”这会造成农民对城镇职工的攀比和心理不平衡，也不利于城乡基本养老保险制度的衔接。

笔者认为，新农保个人账户中的政府补贴部分不应当继承。其原因如下：第一，新农保个人账户不同于城镇职工基本养老保险个人账户。前者有政府补贴，后者没有；根据现行政策，个人死亡后，个人账户允许继承的部分，前者有个人缴费、集体补助、利息收入等，后者有个人缴费、企业缴费换入的部分（2006年之后不再划入）、利息收入等，也就是说从个人账户的构成上来看，二者允许继承的内容是一致的。第二，笔者认为，从性质上来看，地方政府缴费补贴是由地方政府承担的专门用于参保人养老的专项资金，其目的是养老，而不是挪作他用，因此，当参保人死亡时，地方政府缴费补贴理应用于继续支付其他参保人的养老金。当然，在个人死亡后，国家可以采取发放丧葬补助费的方式来安抚和慰问其家属。第三，政府补贴部分的非私有性不会对城乡基本养老保险制度衔接造成影响。在城乡基本养老保险制度衔接时，城乡基本养老保险个人账户应当合并，当参保人死亡时，可以通过区分个人账户不同性质资金的方式加以继承（除新农保政府补贴外，其他可以依法继承）。

六、个人账户储存额按一年期存款利率计息合理吗？

按照国发[2009]32号文件规定，“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，“新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值”。至于“有关规定”，截至2011年底仍然没有出台，各地普遍的做法是存银行、买国债。可见，中国新农保基金以一年期银行存款利率作为个人账户基金的记账利率，而不是以新农保基金的平均收益率（目前为投资于银行和国债的平均收益率）作为参考标准。采用银行存款利率作为记账利率的做法：第一，可能无法抵御通货膨胀风险；第二，不能反映中国新农保基金的真实收益率[4]（新农保基金的投资收益率肯定会高于银行存款利率，因为国债利率一般会高于同期银行存款利率），不能使农民分享到基金投资增值的成果，从而损害了参保农民的正当权益。

考虑到新农保刚开始试点不久，目前新农保基金的投资方式还主要是存银行，买国债的情况还不普遍，因此以一年期银行存款利率作为记账利率还具有一定的合理性。当新农保基金进入资本市场，实行市场化投资运营之后，若再以一年期银行存款利率作为记账利率，就存在严重的不合理性，而应当考虑采用基金的平均收益率作为记账利率。

七、地区差异的中央财政补助政策公平吗？

国发[2009]32号文件规定:“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”这一政策规定公平吗？中央财政对我国东部和中西部地区采取不同的财政补助政策，其重要依据便是东部与中西部地区的地方财政实力不同。下面选用人均地方财政收入这一指标，通过聚类分析来对新农保地区差异的补助政策的公平性作出分析。

这里我们利用《中国统计年鉴2011》的数据，计算出2010年各地区人均地方财政收入，具体如表7所示。

下面利用SPSS17.0中来对2010年各地区人均地方财政收入进行聚类分析，采用K-Means聚类，将聚类数目定为4类时，其聚类结果如表8所示。

根据聚类分析结果，为体现财政补助政策的公平性，笔者认为对中西部经济比较发达的内蒙古和重庆，中央财政应按中央确定的基础养老金标准给予给予50%的补助；对东部农业人口多、人均地方财政收入比较低的河北和山东两省，中央财政应按中央确定的基础养老金标准给予给予全额补助；其他的省份不作调整。

① 数据来源于《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

② 由于“本届政府”的任期至2013年3月，因此“在本届政府任期内基本实现新农保制度全覆盖”可以理解为“在2012年实现新农保制度的全覆盖。”

③ 湖北省首批新农保试点县共有13个，分别是黄陂区、西塞山区、南漳县、石首市、宜都市、竹溪县、安陆市、钟祥市、梁子湖区、团风县、赤壁市、随州市、来凤县。

④ 2010年7月，受湖北省政协之托，武汉大学社会保障研究中心课题组对湖北省5个新农保试点县（黄陂、南漳、宜都、竹溪、来凤）进行了专题调研，笔者有幸参加了本次调研，本文中的相关数据为调研时当地政府所提供。

⑤ 试点2年来，100 元～500元的缴费档次一直没有调整。

[1] 邓大松，薛惠元. 新农保财政补助数额的测算与分析[J]. 江西财经大学学报，2010（2）：38-42.

[2] 邓大松，薛惠元. 新型农村社会养老保险替代率精算模型及其实证分析[J]. 经济管理，2010（5）：164-171.

[3] 杨翠迎. 新型农村社会养老保险试点应注意的问题及政策建议[EB/OL]. http://society.people.com.cn/GB/11084783.html

[4] 周渭兵. 我国养老金记账利率制度的风险精算分析和再设计[J]. 数量经济技术经济研究，2007（12）：91-97.

Reflection on China's New Rural Social Endowment Insurance System

Xue Huiyuan

（Center for Social Security Studies of Wuhan University，Wuhan430072，China）

Abstract： By now，the pilot projects and promotion of new rural social endowment insurance has been more than two years，and it is necessary to re-examine and reflect on China's new rural social endowment insurance system. This paper reflects on the following issues including: whether the conditions of the new rural social endowment insurance system achieving full coverage in 2012 are ready? Should the standards of individual contributions be a fixed payment system or proportional payment system? Should bundled contribution be abolished or retained? How does the incentive policy of "pay more get more" balance both fairness and efficiency? Should the part of government subsidies in personal account be inherited or forfeited? Is the interest of the individual account stored amount being computed by the one-year deposit rate reasonable? Is the central financial subsidy policy with regional differences fair? Through reflection，some conclusions are got and appropriate policy recommendations are put forward.

Key words：new rural social endowment insurance；financial support capacity；bundled contribution；pay more get more；fairness

（责任编辑：张丹郁）