城市社会管理中政府主导与公民参与的互动机理

李杰义

导读：城市社会管理最终目标是满足城市人的基本要求和提高城市人的生活质量。政府是城市社会管理的组织者和指挥者；城市各种社会力量（包括公民）依据一定的规章制度和道德约束，参与城市社会管理。城市社会管理是一项复杂的系统工程，城市社会管理集成化包括城市政府的组织集成与技术集成。当公民参与的内生需求与政府主导的制度供给相匹配时，则会对互动过程产生正向反馈作用，从而提高城市社会管理的绩效。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.009

Key Words:城市社会管理 政府主导 公民参与 互动机理

一、城市社会管理的理念与目标

城市社会领域区别于城市经济、政治领域的关键之处，在于它是一个以人和人的关系为中心，由人们自主结合成的复杂的城市关系领域。因此，城市社会管理的一般目标，是为了解决城市社会问题，维护城市社会公共秩序。人们对于私域部门实行的顾客满意战略往往有了充分的理解，在2000版的ISO9000族中，质量管理8项原则的第一条就是“以顾客为关注焦点”。可见，“顾客满意”的思想已经贯穿于2000版的ISO9000的整个体系，体现在质量管理的全过程。根据新公共管理理论，“城市人民”是城市社会管理部门的“顾客”。新公共管理理论视角下的城市社会管理的受益者是人民，城市社会管理中的公众（公民）满意战略是指在体验城市社会管理工作的过程中，人民的需求得到满足，人民的期望与实际感受相一致，从而使人民产生肯定、愉悦、满足的积极心态。城市社会管理最终目标是满足人们（空间和时间上的所有人）的基本要求和提高人们的生活质量。

新公共管理理论视角下的城市社会管理模式认为，对经济增长和城市综合实力的关注是必要的，但它需要服务于以人为本位的可居住性和可持续性的城市。这种可持续发展观的根本目标和价值取向，既不是传统的以掠夺自然、征服自然为特征的极端人类主义，也不是将人类利益等同于草木禽兽的极端自然主义。这种人本观强调要以整个人类的利益为本位而不是局部意义上的人本位，具体体现在两个方面：一是富人必须抑制过度消费的生活方式，以给穷人提供充分的生存发展空间（所谓代内公平）；二是当代人必须有节制地处理发展问题，以便后代人保持进一步的发展潜力（所谓代际公平）。由于现代城市社会管理既强调维护社会的整体性，又强调尊重并扩展社会成员的自主性，因此现代城市社会管理追求经济、社会、环境三者的整合和协调发展，而不是其中某个单系统的发展，并遵循一定背景所构成的匹配关系整体最优的发展原则。

二、城市社会管理的多元参与主体

社会管理的特质决定了社会管理的主体具有多元性，因而现代城市社会管理目标要求引进第三部门等新的组织要素，建立由政府、企业、社会组成的多元化的城市社会治理结构，要求综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机构与公共组织这三套关系性工具。在多元主体的城市社会管理模式中，政府是城市社会管理的组织者和指挥者，而城市各种社会力量（如自治组织、社会组织和公民）则依据一定的规章制度和道德约束，规范并制约自身行为，进行社会自治管理和社会自我协调。

（一）城市社会管理中的政府主导

在多元主体的城市社会管理模式中，政府是城市社会管理的组织者和指挥者，其基本职能是对有关社会关系和社会事务进行规范和制约，同时，城市政府又是城市社会管理的最终责任主体，在关键的社会管理事务上必须发挥主导性作用。城市社会管理有两层含义：一是城市政府对社会的管理，二是城市社会的自我管理。之所以要专门强调城市社会管理中的社会自主性，是因为当前政府对城市社会组织的干预仍然过多，过多的干预就可能出现如下政府失灵现象：（1）管不了，即城市政府社会管理跟不上时代的变迁（中国城市现代化和改革开放、经济全球化和政治民主化的时代变迁），该管的没有管，使得官僚制城市政府的职能转变与城市的不断提速、城市品位要求的提高、经营城市范围的扩大，构成了尖锐的社会矛盾。（2）管不好，即城市政府社会管理有效果却无效率，造成公共资源的稀缺、政府财政的困顿和资源的浪费、高成本的管理。许多城市政府部门分割，造成城市社会的管理多头、信息分割。（3）管错了，即不该由城市政府管的，城市政府管了。例如管理职能过大，权限畸形膨胀，政企、政事不分，部门职能重叠，造成九龙治水的僵局。

要改变城市政府失灵问题，就需要城市政府逐步还权于城市社会，更多履行公正的裁判者职能，有效地规范、监督与评估城市社会组织的发展与成长。城市政府在社会管理事务上的主导性作用主要表现在：第一，对公民、社会组织与社会自治所不能解决的城市社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠政府资源和权威加以解决；第二，维护城市社会公平与稳定，具体包括保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、培育并规范社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，制定城市社会政策，这是城市政府管理社会的主要方式和基本措施，具体表现在赋予能力上，即政府通过采取鼓励性措施，激发城市发展中主体的积极性，使之结成伙伴关系，共同为推进城市的发展而协同管理；第四，要以法律的形式确定包括城市政府在内的各主体参与管理的地位，并通过把政府改革的措施上升为一定层次的法律、规章，减少行政改革的不稳定性；第五，在城市行政管理内部强调依法行政，对权力进行监督和约束，防止权力的滥用和错用。

（二）城市社会管理中的公民参与

新公共管理理论认为，政府的职能是掌舵而不是划桨。城市社会管理体制变革的基本路径是从政府本位走向社会本位，因此，城市政府应广泛采取授权或分权的方式进行管理，如建立公益性的非政府机构，加强公民参与城市社会管理，特别是加强公众参与制度的建立。公民是城市社会管理主体中的基础细胞，公民的参与使城市社会管理的机制从被动外推转化为内在参与，而公众参与城市社会管理的关键在于培养一条信息流的渠道。首先，要培养公民参与社会管理的意识；其次，要有信息流动的渠道，如通过媒体、上网、听证会、电话、信件等形式收集公众的意见；最后，要有信息反馈机制，让公众知道城市政府是否采纳了他们的意见，为什么没采纳。

在多元主体的城市社会管理模式中，第三政府（如非政府组织、社会中介）一方面提供专业服务，另一方面又是联系社会、企业与政府的纽带，并在一定程度上成为公众参与决策的组织者和代表。但从社区基层组织现状看，我国主要是街道委员会和居民委员会。街道委员会是区政府的派出机构，所以它不是真正意义上的社区组织，这样，居民委员会就成了中国特色的社区。但是，居委会成立的过程十分粗糙，居民不被重视，居委会工作人员通常素质低，因此需要挖掘其功能，改革选举程序，充实高素质人才，提高对居委会的认识。另外，在行业性中介组织方面，现实情况是许多社团和协会实质上是政府的派出体或与政府藕断丝连，工作人员享受公务员待遇，财政上也和政府连在一起，难以发挥其社会公众和城市政府间的中介作用，因此，需要培养真正独立功能的中介组织和公共事业组织。公共事业组织主要指由政府组织改制而来，包括教育科研机构，有人称之为准政府组织的中介组织。

三、基于政府主导的城市社会管理集成

分工和集成是管理活动的基本内容，系统集成的管理特征是“局部分工，整体集成”，它追求整体效率和服务质量的提高。如上所述，城市政府是城市社会管理的最终责任主体，在关键的社会管理事务上发挥主导性作用。但城市社会管理是一项复杂的系统工程，而集成化对于解决复杂系统工程问题、获得综合社会效益，提供了现实可行的途径。因此，城市社会管理集成化是城市社会管理的发展趋势之一，是基于政府主导的城市社会管理集成化，要求城市政府进行组织集成和技术集成。

（一）城市政府的组织集成：建构新型网络组织单元

田毅鹏教授（2001年）认为，从长时段的视角俯瞰世界城市化的进程，我们会发现当代城市发展一个值得注意的总体性演进趋向——都市过密化。都市过密表现为越来越多的人集聚到大城市当中。例如，1990年时上海全市常住人口为1334万人，到2009年末则升至1921万人。过密都市在以其超强的经济、文化辐射力带动经济社会发展的同时，也带来严重的社会风险，给城市社会管理者提出了严峻的挑战。如果我们还固步自封地沿用传统计划时期的掌控手段去管理这些特大城市，将可能带来更大的社会风险。

传统的城市政府是在“分而治之”的指导思想下完成的，呈现出典型的“树形分支结构”。在这种组织结构中，一个部门或一个组织单元管理一类任务，处理一类问题，是“一一对应”的“面向问题”的管理。随着社会管理对象复杂程度的提高，传统的城市政府组织机构在划分管理对象、管理任务时出现了“管理重叠”和“管理真空”，形成了较多事务上的谁都管、谁都不管、谁都管不了的混乱局面，从而影响城市政府对公众服务的质量和公众的满意度。因此，城市政府的组织结构变革就在于实现城市政府管理部门的集成，构建网络式的城市政府组织结构，以实现“面对对象”的管理。城市政府组织的集成是原有的组织结构中的工作人员或组织单元通过高效的联系跨越既有的组织界限，灵活组建新的面向不同对象的网络组织单元，以实施均等的社会管理和服务，更好地面向公众，更好地服务于以人为本位的城市，以实现公众满意的社会管理目标。

（二）城市政府的技术集成：建构集成化的电子政府

技术集成包括软件和硬件技术、网络和光纤通讯技术等，在国家信息基础设施和地方行政办公网的基础上建立城市管理信息系统，以实现高效传递、信息共享、组织协调。面向公众满意的城市社会管理的技术集成要求构筑集成化的电子政府，改革以机构为中心的电子政府，构筑以公众为中心集成化的城市电子政府。笔者认为，以机构为中心的电子政府在一定程度上，助长了官僚主义作风，而以公众为中心集成化的城市电子政府能从技术集成化的层面“端正对群众的态度，增进对群众的感情”。

所谓集成化的城市电子政府，就是从城市公众的需求角度出发，在因特网上建设一个以功能驱动的对外统一发布政务等信息和提供网上业务办理的门户网站，从而为城市公众展现一个单一的政府门户。单一门户意味着一站式服务（“one-stop-shopping”），具有特定图标的Web页面不仅使公众确信他们正在使用的是一个值得信赖的、由政府发起的Web站点，而且公众只需要访问一个单一的Web站点就可实现同有关政府间的互动。而以功能驱动意味着易于使用，所有的信息和服务按照一定的方式进行有机地组织，使有关的城市政府机构之间聚集、共享信息和服务传递系统，它把传统的展现在城市公众面前的众多政府机构从前端隐退到后端，有关的政府机构通过电子化协作形成强有力的后台支撑，城市公众进入城市政府门户之中只需知道所需要的信息和服务，而无须关心需要从哪个或哪些政府机构来获取所需的信息和服务。

总之，城市社会管理要求组织和技术在更广范围、更深层次上进一步集成，融合沟通、协调一致、共享资源，从而达到整体最优，使整个城市系统高效快捷地服务于城市公众。

四、城市社会管理的协调互动机制

（一）政府主导与公民参与的协调互动

姚迈新（2001年）认为，协同治理是现代社会管理的核心思想，协同治理强调多元主体间的合作共治，是政府部门与公民等众多公共行政主体，通过合作、协商、伙伴关系等互动过程，使冲突和多元利益得到相互调适，实现对社会公共事务进行有效治理的过程。笔者认为，根据城市社会管理的政府主导与公民参与互动的作用机理，可以将二者互动发展区分为协调与不协调两种状态：当政府主导与公民参与水平基本适应时，则体现为协调互动；当政府主导与公民参与水平不相适应时，则互动作用呈现为不协调互动。而且，当公民参与的内生需求与政府主导的制度供给相匹配，则会对互动过程产生正向反馈作用，从而提高城市社会协同管理的绩效；但当经济社会发展带来的内生的公民参与需求与政府主导的制度供给不相匹配，则会产生负向反馈作用，从而阻碍城市社会协同管理的推进与合理演化。

（二）政府主导与公民参与的政府责任

面对城市社会管理的现状，要实现协同治理，需要政府担负起制度设计、网络建构、资本培育、主体创设的治理责任，否则协同治理只能够永远停留在理想或空谈的层面。城市政府需要从主体结构优化、社会网络建构、规则制度制订等方面入手。首先，在组织机构上进行有效设置，打造政府与社会间沟通联系的平台，使两者能够相互衔接、充分互动；其次，在制度设计上作出有效安排，通过重大事项调查研究和集体决策制度、重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度、社会风险评估机制等制度安排，让社会了解与知道政府的政策意图与真实的管理信息，同时也让城市政府把握来自社会的真实需求与反馈信息，掌握社会运行的规律与社会管理的关键环节，优化公共政策过程，增强政策过程的开放性、回应性，对社会问题和矛盾做出恰当而正确的回应，以此探索并不断完善城市社会管理的协同治理模式，切实提高城市社会管理水平。

说明：本文为2011年浙江省人力资源和社会保障科学研究课题（批准号：L2011F008）的部分研究成果。

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责任编辑：张 炜