社会管理创新中非政府组织的作用与发育前瞻

2012-04-29汤蕴懿张怡凡

上海城市管理 2012年2期

汤蕴懿张怡凡

导读：我国非政府组织的发展往往与政治联系较为紧密，总体上还是受到政府的严格控制，与城市化进程中社会管理的需求相比，此类组织发育不足、政社不分、能力不强、管理滞后。为此，要对各种非政府组织的发展进行积极引导和扶持，建立并完善公众参与的制度环境，不断提高社会自我管理能力，从而推动政府、企业和社会的合作机制的建立，有效地整合各种社会资源和利益主体，促进城市的持续发展。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.008

Keys Words:非政府组织城市管理多元缓释培育发展

近年来，我国逐渐形成了一批非政府组织，独立承担起城市公共管理和服务的职能。特别是党的十六大之后，中国公共服务领域中的非政府组织发展较快。但是，我国非政府组织的发展往往与政治联系较为紧密，总体上还是受到政府的严格控制，与城市化进程中社会管理的需求相比，不仅发育明显不足，而且，政社不分、能力不强、管理滞后等问题突出。

从总量上看，2009年底，中国每万人拥有的民间组织数2.2个，远低于法国（110个）、日本（97个）、美国（51个），也低于印度（10个）和埃及（2.44个）；NGO创造的经济价值占GDP比例国际上平均为4.6%，美国高达10%，而中国只有0.01%；从机制上看，我国绝大多数非政府组织要么由政府扶植成立，要么由政府部门改制而成，至今仍扮演着政府机构延伸出来的某些职能与角色，行政化倾向严重，职责不清，服务意识和与政府互动的意识不强；从能力上看，组织普遍存在着缺资金、缺人才、缺场所、缺设备等状况，加之政府一直以来都反对非政府组织之间的竞争，竞争力不足导致组织的创造力、管理能力和服务水平没有被激发出来；从管理上看，中国至今尚无关于社会组织的正式立法，存在着许多“真空”地带，现行的一些管理条例在实际生活中又缺乏针对性和操作性，已经较难适用。

一、非政府组织及其在城市管理中的多元缓释作用

（一）非政府组织的标准内涵界定

根据美国约翰·霍普金斯大学非政府组织比较研究中心提出的标准，非政府组织一般都具有组织性、民间性、非有利润分配性、自治性和志愿性五大特征。同政府组织和营利性企业相比，非政府被认为可以克服普遍存在的“市场失灵”和“政府失灵”缺陷，在公共服务的提供、社会共同价值的形成、公民参与公共事物方面普遍具有优势。西方的理论和实践证明，以政府为主导、营利性企业和非政府组织等多元主体参加的城市社会管理系统，是城市可持续发展的最基本结构，对于城市公共服务供给、弱势群体保护、不同利益群体诉求等方面具有多元缓释作用。对于非政府组织的界定，不同国家使用不同的称谓或相关的术语，如“非营利组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。

伴随着西方整个工业化的过程，非政府组织的发展在城市化不同阶段呈现出不同的特点。工业化初期，由于市场失灵现象严重，城市集聚了大量的贫困人口，最初典型的非政府组织发展重点关注城市弱势群体的救助和服务，直接为需要帮助的人提供救助服务。例如发放食物，提供庇护所或医疗服务等。随着大工业的形成和城市的发展，城市环境问题、犯罪问题、青少年教育等问题凸显，非政府组织通过地区自助行动，引导公众最大范围参与公共事物，以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。特别是20世纪80年代后，以“可持续发展(sustainable development)”、“新公共管理(new public management)和良好的治理(good governance)”为内容的人类发展思想，在全球掀起了一股“结社革命”浪潮，非政府组织无论对地区社会经济发展，还是对全球事务的影响力，都上升到了一个新的水平。

（二）非政府组织的多元缓释作用

1、公共服务提供中的补充性作用

伯顿·威斯布罗德(Burton Weisbrod)认为，非政府组织可以发挥其组织灵活性特征，提供公共物品以弥补政府的不足。亨利·汉斯蒙(HenryHansmann)继而认为，一般的契约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，而非政府组织具有不分配盈余、不以营利为目的的特性，因此非政府组织借信息不对称来欺骗消费者的可能性小，公众在消费时也容易信任他们会提供更好品质的服务。

2、公民进行公共参与的渠道性作用

非政府组织是国家与社会成员之间进行信息、能量交流的有效渠道，是国家与社会相互作用的中介。政府所面临的并不是处于离散的个体状态的大众，也不可能与每个人产生互动，因此，在公与私之间、政府与个人之间，非政府组织的存在可以直接了解社会成员的具体需求和具体利益，最能代表民众的各种各样的制度需求，从而合法地、有序地表达不同群体的意愿。其通过社会动员、利益整合、利益表达、凝聚社会共识等活动，为普通民众意见的表达提供机会，形成公共舆论。通过输入或反馈给决策系统，这些信息就成为政治决策的重要参考依据，也为政府合理决策与政策执行的自我纠偏提供有益保障。

3、不同群体利益间的协调性作用

由于非政府组织是基于认同自愿加入的，和政府的硬规则相比，软约束带来的优势使其组织内部更易于协调，很多原本需要政府解决的问题，在组织内部就可以协调解决了。同时，在政府运用公权力之前，各个不同利益群体之间充分博弈，有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认可、接受新的社会规则，帮助扩大有效的制度供给。特别是非政府组织可以凭借着自身的优势和能量，使政府在政策过程中尽可能考虑多方面的利益诉求，尤其是弱势群体或边缘化群体的社会利益，把民众中广受关注的问题，提到政府的政策议程，从而形成代表公共利益的公共政策。

4、公民意识和集体认同的培育性作用

“社会治理”离不开两个前提：一是成熟的多元社会管理主体的存在及其之间的伙伴关系；二是城市民主、妥协、协作的精神。非政府组织通过组织成立和运行过程，使人们在参与组织的活动中，在相互交流基础上，满足自身诉求和实现自身权利，同时产生了平等、互惠、互利、包容等基本群体认识；通过成员间的联系、沟通、互信，在公民社会内部形成归属感和忠诚关系，有助于产生一种对整个社会的归属感和对政治体系的认同。

5、对政府和市场的第三方监督作用

政府本身是受群众委托行使公共权力的，政府的行为应该受到群众的监督。但是单个的民众是很难行使监督权的，因为监督的成本可能很高。非政府组织作为群众自愿的集合体，可以通过合法的渠道参政议政，表达合理的组织利益，发挥对政府的监督功能，很好地承担起监督政府行为的角色。而企业作为市场主体，以追求利润最大化为宗旨，往往忽视社会责任。非政府组织作为社会力量的代表，也会对企业行为起着重要的引导和督促作用。

二、非政府组织在我国社会发展中的滞后供给状态

（一）我国非政府组织发育的两大问题

中国非政府组织的发展始终面临着两个方面的问题：一方面是国家权力之外的民间自主空间的独立，另一方面是营利性机制与非营利性机制出现的分化。在改革开放前，国家实行对社会的高度垂直控制，人们基本上都是通过“纵式社会”——基层组织单位参与社会活动的，民间结社很不活跃。改革开放后，无论是市场经济体制的建立还是NGO的产生，均与国家的主动让渡密切相关。国家的政治体制改革和政策法规框架始终是推动中国经济体制改革和NGO发展的关键因素。

（二）我国非政府组织发展的极不平衡

中国真正意义上的现代非政府组织从产生到发展只有短短30多年时间，非政府组织在我国还处于初级阶段，需要一个从低级向高级逐步递进的长期培育过程。另外，各类非政府组织的发展极不平衡，结构亟待完善和优化。如在我国NGO的发起者和组织者中，有不少是前任或现任的、在政府部门和国家机关中具有官方背景的人员以及在大学和研究机构中比较了解国际发展趋势的知识分子，这也意味着，中国的非政府组织将在很长一段时间内和政府保持密切的联系。

（三）我国非政府组织发挥的作用单向

与西方相比，中国现阶段非政府组织发挥的作用还比较有限。一方面，中国NGO虽然也在社会和个人之间发挥桥梁和纽带作用，但由于中国的NGO依附于政府缺乏独立性，所以这种作用往往是单向的，以贯彻落实政府各项政策为主，起到政府神经末梢的作用；另一方面，中国NGO虽然也为企业、社会和个人提供各种服务，但它们在整体上专业性较低，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也很难真正承担起政府职能外移的职责。此外，由于缺乏配套的法律法规的规范和监管（特别是对“草根”组织），中国NGO的发展表现出行为不规范的特征。如果NGO尚且难以自律，那么就更不足以发挥监管社会的功能。

三、非政府组织在社会管理创新中的培育发展策略

强调非政府组织的建设也是强调城市管理主体的多元化创新机制，是综合运用国家机制与政府组织、市场机制与营利组织、社会机制与非政府组织三套城市健康发展的社会工具，弥补由政府-国家、企业-市场组成的传统二维机制带来的“政府失灵”和“市场失灵”现象。要实现这一过程，就需要对各种非政府组织的发展进行积极引导和扶持，建立并完善公众参与的制度环境，不断提高社会自我管理能力，从而推动政府、企业和社会的合作机制的建立，有效地整合各种社会资源和利益目标，促进城市的持续发展。

（一）政府要充分发挥其公共管理职能

对于非政府组织在提供公共服务过程中出现的诸多问题，作为行政主体的政府首先应承担责任，充分发挥其社会公共管理职能，为非政府组织的生存和发展提供一个宽松稳定的政治环境，以更好地为社会提供公共服务。

1、大力培育和发展非政府组织，逐步完善和优化城市非政府组织的格局。政府应该积极转变职能，逐步从越位的领域中退出来，根据经济发展和社会进步的要求，从实际出发，对非政府组织进行科学规划和管理，并通过一系列制度安排，培育和扶植非政府组织发展。只有当民间团体达到一定的数量和质量，且基于互动形成网络的时候，这些民间团体才会成长为能够与政府、与企业对话的组织形态。

2、政府强化和规范购买非政府组织服务制度，引导非政府组织在提供城市公共服务上发挥优势。在当前中国市场体系和社会体系还没有完全成熟的情况下，我国非政府组织的资金来源主要是政府的财政拨款，因此，政府应该在保持非政府组织独立性的同时加大财政支持力度，同时应当制定合理的优惠政策，引导和鼓励非政府组织的发展。除此之外，政府还应对我国非政府组织的财务管理、运作方式和服务类别等方面进行有效监管，真正发挥其社会公益作用。

3、建立和完善管理非政府组织的法律法规体系，形成有利的法制环境。法律是对于非政府组织的硬性约束，加强立法可以解决现实中非政府组织无法可依的尴尬状况，使非政府组织制度化、规范化和法治化，从而提升非政府组织的公共服务供给能力。

（二）非政府组织要充分提升自我发展能力

对于非政府组织而言，要以城市化进程中政府职能转变和公共服务需求为契机，尽快提升自我发展能力，以承担独立的社会管理主体职能。

1、完善组织管理体制。非政府组织应当加强组织内部治理，建立高效、有力、负责的自我监督和评估体系，改善市场化、行政化的领导和决策方式，真正做到社会组织扎根在民间。同时增强为公共利益奉献的信念和使命，在组织宗旨的指导下形成一套适合组织目标的文化体系。

2、争取社会力量的支持。通过社会服务、社会资助等形式，以获得足够的开展各种公共服务活动的经费。我国的非政府组织要持续发展，可借鉴国外的经验，增强与社会力量的沟通合作，拓宽生存空间，大力提高社会动员能力和水平，为机构的可持续发展注入不竭的动力。

3、提高非政府组织的社会公信力。首先，非政府组织要认清自己的使命，自觉地承担社会责任，扩大机构的影响力，树立良好的社会服务团体形象。其次，非政府组织必须规范行为，通过正面的舆论宣传，让组织理念深入人心，让组织志愿者的公益形象广为人知。最后，非政府组织要建立健全自律机制和问责机制，自觉接受外部监督。

4、重视人才，提高工作队伍的素质。非政府组织要注重人力资源管理，不仅要积极拓宽引进人才的渠道，将那些有专业知识和管理经验的高素质人才引入到非政府组织的队伍中来，并加强教育培训，有计划、有针对性地提高非政府组织成员的知识和技能。

参考文献：

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