我国城市社会管理的多元平衡与无为而治

魏风劲

导读：中国社会的急剧转型与城市化的快速推进，对中国城市社会管理提出了诸多的挑战。传统的社会管理模式与经济社会发展的现实之间呈现出不相适应的张力。“共同治理”是回应复杂性与碎片化等挑战的一种有益的治理新思路。寻求有为与无为之间的精妙平衡，是实现中国城市社会管理中政府、市场、公民与社会组织等多元共治的可行之道。中国政府在社会组织管理“去行政化”等方面的突破，使多元共治从理念逐渐转为实践，也必将伴随着一系列机制、理念的变革，趋近“管得最合适的政府是最好的政府”的理想境界。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.006

Key Words:城市化 城市社会管理 多元共治 最好的政府

诚如美国著名公共行政学家全钟燮（Jong S. Jun）教授所言，“自20世纪90年代以来，我们已经看到，传统行政管理实践已经不能够满足当前或者未来挑战的需要，这是因为，在国家和全球范围内，我们要时刻应对政治和行政的复杂性和碎片化。”①传统行政管理模式和经验对经济社会发展新形势的不适应，影响了公共行政的绩效，也进而引致了对更为有效的新型公共行政模式的迫切需求。城市社会管理作为一种主要的公共行政方式，也面临着同样的挑战，其中比较突出的问题包括：不同文化背景、不同宗教信仰、不同收入水平人群在城市中混合居住的社会管理，新旧移民社会集团在城市空间和心态上的分离（segregation）与防治，新移民的同化（assimilation）与管理，等等。对于正处在社会急剧转型、城市化快速推进过程之中的中国而言，其城市社会管理模式变革的需求则尤为强烈。

一、新问题与旧方法：中国城市化发展的现实与传统社会管理模式之间的张力

进入21世纪以来，中国的城市基础设施建设明显加强，对外开放度大幅提高，城市规模不断扩大，城市人口持续增加，城市化推进速度进一步加快。2007年，中国城市化率达到44.9%，②2010年达到49.68%，③2011年更是首次突破50%，达到51.27%。④城市经济在我国国民经济中显示出其越来越重要的地位和作用。2007年我国地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值157011亿元，占全国GDP的比重由1990年的36%上升到63%。2007年我国地级及以上城市（不包括市辖县）地方财政预算内收入14066亿元，是1978年的23倍，占全国地方财政收入的比重由1978年的52%提高到59.8%。⑤城市化建设已成为推动我国经济增长、社会进步的重要手段。

我国城市化建设在取得突出成就的同时，也引发了诸多的新情况、新问题，带来了相应的社会风险和社会危机，城市社会管理面临着诸多挑战。而我国传统的城市社会管理模式在应对这些问题与危机的时候，暴露出了相当多的不足和不适应，“旧方法遇到了新问题”，中国城市化发展的现实与传统社会管理模式之间呈现出不合理的张力。

（一）难以有效调和——群体性社会矛盾

各国现代化的经验表明，高速经济增长通常伴随着收入差距扩大。在中国，这个问题同样显著。收入差距扩大在当前的中国还有一个新特点：贫困人口向城镇集中。城镇本身已经存在一个贫困人口群体。随着人口流动和城市化，大量农民工等群体进入城镇，原本就比较严重的城乡差距，也就移植到城市内部。在珠三角和长三角的许多城镇化农村，出现了本地人与外来人口倒挂的现象，而且情况十分严重。广州增城的新塘镇与大敦村，就是人口倒挂的典型代表。在新塘镇，外来人口与本地人口比是2:1（50万：22万），在大敦村，这一比例更是高达11:1（8万：7千）。⑥

贫富分化严重威胁着社会秩序的稳定，造成了人际关系的广泛紧张、对立，主要表现为官、民对立和精英、大众对立。在我国沿海发达地区，还表现为外来人口遭到本地政府和本地居民的排斥。社会的信任与团结由此大为削弱，社会共识难以形成，社会隔膜逐渐加深，甚至演化为严重的社会事件，既有的城市社会管理模式难以有效调和因收入差距扩大等问题导致的社会性群体矛盾。

2005年，一位北京市政协委员曾提出一份有关设立人口准入制度的议案，一时间成了广大网民攻击的对象。“这是对外地人的歧视”、“对外地人不公平”、“通过行政手段限制人口流动违反宪法，是制度的倒退”——反对的声音，远高于赞同的声音。户籍绝不是把本地人与外地人区分开来的唯一因素，但毫无疑问是一切不平等的基础。没有本地户口，则难以享受到户口带来的一切福利，如住房、教育、医疗、社保等各方面受到区别对待，还要缴纳暂住费、暂住人口管理费等本地人不需要的生活成本。这一系列的不平等，导致了本地人与外地人之间累积了多种矛盾，一触即发。2011年的潮州打砸烧事件和“6·11”增城大敦村聚众滋事事件，就是外地人与本地人矛盾激发的典型事件。

这些事件中所展现出来的很多摩擦、冲突，往往是“无直接利益”，参与冲突者，跟受害当事人毫无关系。有些人甚至明确表示，出来闹事就是想泄愤，至于以什么为借口已经无所谓了。显然，引起冲突的，是更深层次、更基本的矛盾。这也表明，传统的单纯依靠行政手段管控城市人口、调解社会矛盾的思维已然落伍于现实的需要。政府部门长期以来轻视外来务工人员的就业服务与社会保障，存在着诸多不讲究文明执法等施政短板，这是既有的城市社会管理模式难以有效调和群体矛盾的重要成因。

（二）寻求自保手段——转型期伴生问题

尽管我国的经济发展独树一帜，城市的物质生活日益丰富，然而普通人的幸福感并没有显著改善。2011年盖洛普的一项调查显示，仅有12%的中国人认为自己生活美满。⑦广大的公众面临着社会公共道德滑坡等诸多社会转型期伴生问题的困扰：名牌牛奶中出现致癌物；地沟油上餐桌；有农民把“瘦肉精猪”卖给全国最大的“屠户”，端上家家户户的餐桌；一些医生“推销”检查、手术和高价药；医患矛盾频发，有病人挥刀砍向救治自己的女医生；“彭宇案”之后，类似事件接连不断；“小悦悦”事件成为2011年十大公民社会事件之一……一系列“扶不起”、“病不起”和“吃什么”的沉重话题，让不少人悲叹、焦虑，乃至愤怒。人们免不了追问：为什么有如此之多的行业和人员丧失了道德底线？为什么诚信缺失问题如此严重？那个温暖善良、合作共生的世道去了哪里？

公众“助人为乐”热情的下降、“撞伤不如撞死”等思想的产生则应更多地归因于相应制度保障的缺失。美国有两部要求和鼓励人们助人为乐的法律：《救援责任法》和《善行法案》，并设有一部专门的《好撒玛利亚人法》（Good Samaritan Laws），为好人做好事量身定造，避免其惹麻烦上身。法国《刑法典》第223条第6款规定，见死不救处7.5万欧元罚金。加拿大《见义勇为法》等法规规定，无论习惯法如何规定，自愿且不求奖励报酬的个人，不必为施救过程中因疏忽或不作为所造成的伤害承担责任。由此可见，道德是由一系列法律和细节技术来加以保证的。而我国在相应法规、保险制度等方面的缺失，无疑加重了公众施以援手和处理事故的成本。因此，在缺乏制度救济的前提下，公民个体作为理性人，更多地只能选择回避、漠视乃至痛下杀手等寻求自保的手段，既有的城市社会管理模式无法圆满解决公共道德滑坡等转型期的伴生问题。

（三）权利需求错位——控制性治理失调

20世纪80年代以后，在工业领域，国有部门缩小，非公部门不断扩张。就业于非公部门的人员越来越多，其流动性增强。农民也可以在城乡之间相对自由地流动。这样，大量人口游离于原有的集中控制架构之外。社会与政府之间逐渐出现分野，形成分立。在政府之外的社会中，最为重要的群体是“中产阶层”。这个群体普遍接受过高等教育，对自己的权利和利益较为敏感，具有一定的政治参与意识，尤其是其中的精英阶层。另一方面，大量农民流出农村，进入城镇，形成了一个规模庞大的新兴产业工人阶层，特别是随着二代乃至三代农民工的出现，其权利意识和群体意识更为强烈。

城镇中产阶层和新产业工人阶层等新兴群体的形成，极大地改变了中国的社会结构。而政府的管理手段依然比较陈旧，习惯于传统的、自上而下的控制，新兴群体参与公共事务、享受公共服务等方面的权利需求未能得到积极而有效的保障，造成这两个最为活跃的阶层并未被社会管理体制有效覆盖。社会结构与政府结构的错位，致使当代中国社会治理的严重失调，既有的城市社会管理模式未能积极回应城市新兴群体等公众的权利需求。如2010年发生的北京家长搭帐篷，连夜排队争抢幼儿园预录名额的公众事件，就生动地反映了大城市白领阶层生儿育女之艰难处境和相应公共服务的缺失问题。根据岑颖、⑧金太军、⑨王国红、⑩周晓丽! 等学者的研究，我国城市公民参与公共事务的现状归纳起来有以下几个方面的特点：第一，参与愿望较强，但实际参与率不高；第二，参与方式被动多，主动少；第三，参与管道不畅；第四，参与广度、深度有限；第五，参与缺乏连续性和互动性；第六，公民参与的不平衡性。

上述中国城市化发展的现实与传统社会管理模式之间的种种不适，是对城市社会管理问题复杂性和碎片化的有力佐证，也从另一个侧面反映了对变革管理模式、提升管理绩效的迫切需求。

二、多元共治：应对城市社会管理复杂性与碎片化挑战的一种新思路

基于政府、市场、社会组织和公民等多元主体各自的优势和缺陷，单一主体已无法独立有效地应对日益复杂的社会管理问题。结合“治理理论”和“利益相关者理论”而提出的“共同治理”（Co-governance）理念，正是对复杂性和碎片化等挑战的积极回应。“共同治理”是在一个相互形塑和相互代理的过程中，某一群体与其他群体的共同协作，@其内涵亦可理解为“决策者群体与其他群体的合作”。#城市社会管理作为一种主要的公共行政方式，“共同治理”也成为了其提升治理绩效的重要途径选项。

我国城市居民的构成日趋广泛和复杂，为此我们应树立“广义市民”$的理念，相应的立法和制度设计，亦必须立足于解决“开放城市”的管理服务问题。没有这样的基本判断，决策就会失误。因此，扩大公众的参与度势在必行。公共参与渗透于生活世界的公共领域之中，不仅指公民对涉及自身利益活动的被动参与，更多的是指对涉及公共利益的活动的主动参与。%

开放的体制不仅有利于边缘群体融入城市正常社会，能够以民主、法制、人权的原则维持主流社会与边缘群体间至少是最低限度的、即公民权利意义上的平等，有利于在市场准入（起码是劳务市场准入）的基础上提供相对更为平等的机会，还有利于在主流社会与边缘群体未能融合之前形成化解矛盾的缓冲机制。广泛发展的社区自治组织与第三部门组织就是这种机制的重要内容。有人说过：拿起一个瓷瓶远比捧起一堆碎瓷片来得容易。边缘群体跟市民一样，也需要公共物品，在主流社会的公共空间尚无法吸收他们的情况下，应当帮助他们在法治基础上建立自己的公共生活，否则黑社会这类组织便会填补这个空缺，而这必定导致主流社会对边缘群体采取歧视性政策，那就形成恶性循环了。^潮州事件中的“某地同乡会”就是这么一个极端化组织，他们的生存之道就是“替老乡出头讨要工资与伤害赔偿款，按讨要金额的50%收费”。这种行径，已经有了“黑社会化”的趋势，由此也引发了“融入白社会，还是逼向黑社会”的追问。乌坎事件也启示我们，社会管理得好不好，不在于是否存在矛盾冲突，而在于能否很好地容纳和化解矛盾冲突。

简言之，共同治理可以理解为，增加政治制度的容纳能力和开放度，提升各方主体的政治参与度，力争在最大限度内，经过博弈后达成“共同利益”，形成共识，汇聚合力。“共同治理”之要义则在于各治理主体找准自身的定位，形成紧密的配合，这才是有效解决具有“关联度高、牵涉面广”等特征的城市社会管理问题的必由之途。

三、有为与无为：实现城市社会管理多元共治的可行之道

无为而治是道家的基本思想，其核心要旨在于“道以自然为本，对待事物应该顺其自然，无为而治，让事物按照自身的必然性自由发展，使其处于符合道的自然状态，不对它横加干涉，不以刻意的有为去影响事物的自然进程”。上古之时，洪水肆虐。鲧筑坝修堰围堵治水，费时九年最终失败。大禹总结教训，采用堵疏结合之法，填平洪渊，疏通河道，使四方之水汇入海洋，有为与无为相济相容，治水成功。同理，要有效地实现城市社会管理中的多元共治，就应当顺应事物的规律，有所为，有所不为，“政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会”，在协商合作的过程之中逐渐找准各自的定位，构建有为与无为之间的精妙平衡。

可以设想如下的平衡状态：政府除提供基本的公共服务之外，更多的是担负监管、规制和协调之责；市场则顺应社会之需，循相应的法规制度，尽力尽量地提供更多的合格产品；非政府组织和社区组织则发挥自身的灵活性、回应性较强的优势，提供个性化服务。与此同时，各主体相互监督、相互协调、相互促进；信息交流更为公开、便捷，因为透明是信任之基。而在现时我国城市管理的实践当中，亦呈现了此类精妙平衡的雏形和萌芽，“河南微公益招募温暖寒冬”主题活动和北京市“蓝立方”项目的实施就是很好的实例。

公益事业常常遇到这样的难题：一边是熟悉困难群体分布的志愿者组织，想做公益却缺乏资金；一边是爱心捐款后却未指定受助对象。两者该如何对接？“河南微公益招募温暖寒冬”主题活动给出了答案。2011年12月23日，河南省希望办公室通过官方微博发出了微公益招募消息，针对网络自组织、志愿者组织展开了“微公益招募大行动”：鼓励人们能够围绕“温暖冬天·希望工程爱心大动员”策划一项公益爱心活动，并提供两万元经费。消息发布后，“郑州驴友”等许多民间自组织争相报名参加，并将爱心满载于帽子、围巾、手套等保暖物品中，及时送给了需要的孩子们的手中。在温暖寒冬的同时，他们也都无一例外地在网上“晒”出了账本，“全裸”了自身，接受公开监督。

2011年起，北京团市委和有关部门合作，在全市各区县试点设立社区“蓝立方”，充分利用志愿者的业务知识，以便为社区居民提供更好的服务。丰台南苑和义街道办事处所启用的“蓝立方”是北京市第一个社区“蓝立方”。作为首个启动的社区城市志愿者站点，和义街道“蓝立方”整合了街道所有志愿服务项目，成为社区志愿服务平台，提供常规的法律、医疗、教育、科普、就业、应急、扶助孤弱的志愿服务。此外，“蓝立方”还整合了自行车租赁和闲置物品置换、捐赠服务。闲置物品置换、捐赠服务主要涉及生活小家电和数码产品以及工具类图书，运作时“蓝立方”先对市民捐赠的物品进行公示，然后低保家庭和困难居民到这里登记领取，普通居民则可拿自己的物品进行置换。随着运作的成熟，“蓝立方”还提供了许多特色志愿服务，如帮助老人写信，为老人购买东西，免费测量血糖，陪老人去医院等。&

在“河南微公益招募温暖寒冬”主题活动和北京市“蓝立方”项目案例中，政府有效地发挥了桥梁纽带作用，充分调动了公益组织等多方力量。由此可见，构建有为与无为之间的精妙平衡，其实质就在于：实现政府的外部他律和公民自治的有机契合，充分发挥非政府组织在城市管理中的多元缓释作用，最终形成以“政府与市场、非政府组织以及公民的合作伙伴关系”共治社会的良好局面。

四、理想境界：管得最合适的政府是最好的政府

毋庸讳言，“共同治理”当中，政府仍然是最强大、最重要的参与主体，这是由政府自身的特性和优势所决定的：一是其权威的广泛性，即除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围内的所有地域和人群；二是政府是唯一的能够合法地使用强制力的组织。作为这两个特征的结果，我们可以看到：第一，政府能够有效地克服“搭便车”现象所造成的负面影响，这使其行动能够获得足够的资源支持；第二，许多时候，合法运用强制力的能力也使得政府能够有效地减少个体或群体为了进行集体行动所需付出的协调成本，从而提高行动的效率；第三，政府权威的广泛性使得政府行动比其他组织的行动更有可能影响到广泛的区域和群体。*

良好的城市治理富有效率，具备决策透明民主、广泛参与、责任明确、有效性、回应性、“顾客满意”等特征，目的是使城市财政管理和运行良好，资源分配公平，城市的发展指标得到持续改善，城市在日益复杂的环境中得到可持续发展。而这一治理目标的实现则在很大程度上有赖于政府自身的改革及其与其他治理主体关系的调整。

（一）通过管理层级精简和重心下移，提升政府管理的有效性

中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是个“二传手”的作用。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道上了。社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之，由此造成了“看得见的管不着，管得着的看不见”的治理怪相。

目前我国处于社会矛盾凸显期，老百姓诉求多样化，让社区强大起来，把社区的功能和效用发挥起来，可以快速地对居民诉求做出回应和解决，把矛盾化解到基层。为此，2010年，安徽省铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街道办，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。实践表明，一个城市管理层次越多，信息失真的可能性就越大。铜陵减少了一个层次后，信息上下互动交流更快速了，对各方面的诉求可以及时反馈，提高社区管理服务的效率。

（二）确保相关政策措施正当，提升政府管理的合法性

政府政策措施的出台应经过正当性论证、程序正义论证和功利论证这“三重论证”。正当性论证即论证政策措施是否侵犯了公民的正当权利或者表现为非正义的特征；程序正义论证即论证政策措施出台是否经过了各阶层充分的博弈和协商，各阶层是否真正参与了博弈和协商；功利性论证即论证该政策措施的成本收益，带来的是好处多、还是坏处多，如何通过消除漏洞而最大限度地避免坏结果。(2011年的“PM2.5”治理事件及其后续的管理成效就是很好的例证。在该事件中，大众相互动员，不迷信权威，焦点始终执著于修订法规以接纳民意。同时，政府修正立场，承认大众立场的合法性，在修法中及时响应，权利主张与权力协调诚实配套。目前，已有北京、广州、无锡三城市公布PM2.5监测数据，另外有上海、郑州、南京、沈阳、广州、成都、厦门、武汉、合肥以及杭甬绍嘉湖5城市等14城市已经开始检测这一数据并计划对外公布。)

（三）推进社会组织“去行政化”，提升其他主体治理积极性

2011年11月召开的广东省全省深化体制改革工作会议上传出消息，广东省将再次降低社会组织登记门槛：社会组织可直接向民政部门申请成立，除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记，不再需要挂靠主管单位，同时推行“一业多会”，改变“一业一会”的格局。广东还将出台新规，从行业协会、商会入手，推进社会组织体制改革，将社会组织的“业务主管单位”改为“业务指导单位”，同时引入竞争机制，积极推行“一业多会”，这一做法将有望进一步激发民间社会组织的活力，提升服务质量吸纳会员，承接政府部门转移的职能。_

2012年1月31日，北京市召开的2012年民政工作会议透露，从今年起，北京市7500多家社会组织的12万名专职工作人员将被纳入到属于自己的编制中。据悉，目前我国有四大法人体系：行政单位、事业单位、企业和社会组织，前3个都有自己的编制，唯独社会组织没有。如果社会组织的这一独立于公务员编制、事业编制、企业编制外的编制体系得以完善建立，那么社会组织专职人员的工资将与社会组织效益、项目运行情况等相关联，并有望翻番。同时，社会组织的机构建设、人员养老保险、生育保险等各项社会保障也都将得到完善。+

总而言之，我们的政府应该相信群众、依靠群众和更为有效地发动群众，秉持更加开放、包容的态度，采取更为自信和自如的应对，进而实现政府与社会、市场等多方的良性互动。唯此，方能臻于“管得最合适的政府才是最好的政府”的理想之境。

注释：

①（美）全钟燮（Jong S. Jun）：《公共行政的社会建构：解释与批判》，中译本，北京：北京大学出版社2008年版，第163页。

②邓建胜：《我国城市化率达44.9%》，《人民日报》2008年11月17日，第09版。

③中华人民共和国国家统计局：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》，国家统计局网站2011年4月28日，http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm

④《2011年中国十大经济数据总盘点》，中财网2012年1月19日，http://www.cfi.net.cn/p20120119000987.html

⑤中华人民共和国国家统计局《改革开放30年报告之七：城市社会经济建设发展成绩显著》，国家统计局网站2008年11月4日，http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402514247

⑥《媒体称增城治保队长期粗暴执法敛财引发矛盾》，腾讯网2011年6月20日，http://view.news.qq.com/a/20110710/000018.htm

⑦白雪：《2011公共焦虑：为了挣钱 不讲良心？》，《中国青年报》2011年12月29日，第03版。

⑧岑颖、凌文铨、方俐洛：《城市居民社区意识调查》，《改革与战略》2003年第8期，第35-38页。

⑨金太军、林莉：《城市公共管理弱势群体参与冷漠的原因及对策分析》，《上海城市管理职业技术学院学报》2006年第3期，第19—23页。

⑩王国红：《公共决策：公众参与的困境及创新》，《广西警官高等专科学校学报》2006年第3期，第32-35页。

!周晓丽：《论公共政策中的公民参与》，《中共长春市委党校学报》2005年第3期，第47-51页。

@Kooiman, J, Governing as Governance (London: Sage Publications, 2005), in Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies, Volume 34，Issue 1，2008，p62.

#Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies，Volume 34，Issue 1，2008，p75.

$“广义市民”定义为“国内外所有选择在中国城市工作、生活、休闲的人”，参见金南顺：《城市公共服务的三个基本问题》，《城市问题》2005年第6期，第57-58页。

%戴烽：《公共参与：场域视野下的观察》，北京：商务印书馆2010年版，第10页。

^秦晖：《化“边缘人群”为稳定因素》，《南方周末》2001年2月1日。

&陈荞、章华：《首个社区“蓝立方”启用》，《京华时报》2011年9月5日，第005版。

*陈庆云：《公共政策分析》，北京：北京大学出版社2006年版，第48页。

(石勇：《政策出台要“三重论证”》，《南风窗》2012年第4期，第10页。

)沈兰：《中国17城市开始PM2.5数据监测 套上环保“紧箍咒”》，中国新闻网2012年2月22日，http://www.chinanews.com/gn/2012/02-22/3690332.shtml

_邓新建：《广东社会组织“去行政化”放开管理限制》，《法制日报》2011年11月28日，第04版。

+《北京社会组织将建立编制》，《南风窗》2012年第4期，第22页。

责任编辑：张 炜