基于我国社会现状的公民志愿服务制度建构

宋言奇

导读：在我国城市社会管理中，公民志愿服务迫切需要制度化。这种制度建设需要形成体系，包括建立与完善培训制度、档案管理制度、激励制度等。制度建设可以自上而下，也可以自下而上，并根据实际因地制宜地予以选择。在公民志愿服务制度建设中，还要注意以下问题，如激励制度应物质激励与精神激励有机结合、志愿服务制度建设应对官方组织与草根组织兼容并包等。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.005

Key Words:社会管理 公民志愿服务 制度建设 兼容并包

公民志愿服务是我国社会建设、尤其是城市社会建设中的重要内容，对于环境保护事业、慈善事业、养老事业以及社区建设事业等诸多事业的发展有着极为重要的意义。为了在城市社会建设中更好地推动公民志愿服务，笔者认为当前不能忽视制度建设问题，制度建设是公民志愿服务事业发展的重中之重。本文试结合实际，就当前公民志愿服务的制度建设问题加以探讨。

一、城市社会管理中公民志愿服务制度化的作用

在我国公民志愿服务事业的发展中，当前必须加强制度建设，制度建设是重中之重，原因如下：

（一）能够节省各种成本

按照制度经济学的理论，制度本身就是节省成本的产物。有效率的与好的制度可以使相关主体的权利与义务明确而不是含糊的，让人们明白什么样的行为应受到奖励，什么样的行为要受到惩罚以及受到什么样的惩罚，从而省去很多磨合成本。志愿服务事业是个系统工程，其中的环节与层次错综复杂。面对这样的一个系统工程，只有依靠明晰的制度，才能提高效率、节省成本，从而推动其持续发展。例如在我国目前的养老志愿服务中，经常出现一个养老机构一天有数组志愿者上门服务，老人不胜其扰，而另一个养老机构却是数天无人光顾，造成资源的极大错位与浪费。这种局面的出现，与缺乏明晰的制度不无关系。为了扭转这种不利局面，节省成本与合理利用资源，加强制度建设势在必行。

（二）能够减少不确定性

制度经济学告诉我们，制度有减少不确定性的功能，即制度向人们提供一个日常生活的结构以减少不确定性。①在志愿服务事业中，不确定性随处可见，例如志愿者在志愿服务中可能出现意外受伤，志愿者与服务对象之间可能发生纠纷，志愿者在参与服务的过程中可能遇到用人单位欺骗，志愿者也可能遭受被服务对象的误解与攻击。当然甚至还有极端情况的出现，如有的志愿者为了志愿事业付出了生命。这些问题的避免与解决，都离不开完善而明晰的制度。只有相关主体的责、权、利比较明确，更多公民才敢于投入到这项事业之中。缺乏明晰的制度，无疑将影响人们参与的积极性。

（三）能够创造社会资本

对于我国目前的社会建设而言，志愿服务不仅具有“显功能”——补充人力资源与完善各种社会事业，而且具有“潜功能”——培育社会资本。笔者认为，当前在我国，相比“显功能”，志愿服务的“潜功能”可能更为重要，因为培育社会资本是我国社会主义民主与公民社会的基础。利用志愿服务培育社会资本，离不开制度建设。制度是个框架，在这个框架内，制度资本可以孵化社会资本。例如学校就是一个制度资本孵化社会资本的例子。在学校这个正式制度的框架内，同学之间衍生了大量的社会资本。而在商业领域内，制度资本也可以孵化社会资本。尽管商业以利润为主，但在一个好的制度框架内，由于制度造成了良好的心理预期，人们通过多次打交道博弈，普遍信任可以发展成特殊信任，非人格互动可以转化为人格互动，从而诱发社会资本。我国目前社区建设也是依赖制度资本孵化成社会资本的。在我国，不少城市社区由于社会结构变迁与地域重组，居民呈“原子化”倾向。在这种情况下，政府通过一系列的制度建设与运动，促进社会资本增长。如社区居民之间开始熟悉，社会资本日益雄厚，最终居民逐渐参与社区公共事务，可以“自我组织”与“自我管理”，实现真正意义上的社区自治。我国处于社会转型时期，人们之间的社会资本淡化。加强志愿服务的制度建设，可以一举两得：一方面，可以促进志愿服务更好地开展；另一方面，在科学的制度下，志愿者之间、志愿者与服务对象之间可以生成大量社会资本，这更是一份“沉甸甸”的收获。

（四）能够增强志愿服务的凝聚力

志愿服务不是个体的“散兵游勇”行为，而是一种有组织、成体系的社会事业，与其他社会事业一样，离不开凝聚力。即使人们参加志愿活动的动机各异，完善的制度也可以保证这种凝聚力，这就是制度的魅力所在。因为有效率的制度并不否认与遏止人们对自身利益的追求，而是通过激励机制的存在，把人们对私利的追求引导到维护公共利益上来。目前在我国社会建设中，公民志愿服务才刚刚起步，凝聚力对于这项事业而言是必不可少的，因此通过制度建设推进公民参与志愿服务事业的凝聚力，显得十分有必要。

二、城市社会管理中公民志愿服务制度建设的体系化

在城市社会管理中，公民志愿服务不仅需要制度，而且需要制度的体系化。一个完善的制度体系至少应包含准入与培训制度、档案管理制度、激励制度、保障制度、服务评价制度以及一些具体的运行制度（每个具体志愿活动的操作规则）等。而且我们应当看到，这些制度之间是有机联系、环环相扣的，必须以系统论的视角进行建设。按照“木桶理论”，决定木桶容量的多少不是取决于最高的一块板，而是取决于最低的一块板。志愿服务制度建设也是如此，决定志愿服务效果的不是最好的制度环节，而是最弱的制度环节。例如我们可能完善了准入与培训制度、档案管理制度、服务评价制度等，但仅仅保障制度滞后，同样就可能使整个工作功亏一篑。总而言之，在城市社会管理中，公民志愿服务制度建设需要体系化，任何制度环节都是不可或缺的。

（一）准入与培训制度

这是志愿服务开展好坏的基础问题。为了提高服务质量以及实现科学管理，必须建立健全准入与培训制度。当前在我国，最好以城市为单位建立统一的数据库，实施志愿者登记注册，进行资格确认，这样一方面可以统一调配资源，另一方面也可以进行科学的跟踪管理。当然，仅仅建立健全准入制度还是不够的，为了更好地开展工作，克服“志愿失灵”现象，防止“外行帮忙、越帮越忙”，必须加强对志愿者的培训，使其熟练掌握志愿服务相关政策、熟练掌握相关服务技能、熟练掌握交流与沟通技巧等。为此应健全志愿者初次培训、阶段性培训和临时性技能培训机制，使三者有机结合起来，不断提高志愿者的服务技能和服务水平。

我国目前志愿者准入与培训制度建设才刚刚起步，在注册认定环节还存在比较多的问题，影响了志愿者参与的积极性。同时在志愿者培训方面存在的问题更多，志愿服务的专业性、规范性方面还有很大的提升空间，这些都需要不断完善与强化。

（二）档案管理制度

良好的档案管理制度是建立志愿者长效志愿服务机制的前提，也是推动志愿服务持续发展的关键所在。建立志愿者电子档案，共享志愿者资源，这是目前发达国家志愿服务的普遍做法。日本有很多“志愿者人才库”，一些志愿组织专门收集各项大型活动的志愿者信息，在政府需要招募大量志愿者时，他们就向政府提供人员，免去了重新征集的时间和精力，也在一定程度上确保了志愿者的服务质量。我国目前还缺乏完善的档案管理，以至于志愿服务往往处于“各自为战”的状况，不利于资源整合。在今后一段时间内，结合准入登记环节，需要逐步完善档案管理制度。准入登记可以为档案管理提供“雏形”，但更重要的是后期管理与数据更新。在当今网络发达的情况下，这方面已经不存在任何技术障碍。

（三）激励制度

激励制度为志愿者服务注入动力，对于志愿服务不可或缺。我国目前已经出台了不少相关激励制度，对于志愿服务采取了物质与精神奖励，例如对部分志愿者在升学、晋升方面给予一些优惠，对部分志愿者给予一些物质上的补助。但是必须看到的是，我们的激励制度也有比较大的缺陷：

首先，针对性不足。根据社会心理学的相关理论，从事志愿服务的人动机各异：有的人是纯粹的利他主义；有的人为锻炼自己；有的人为谋求更好的升学与就业；有的人则是受他人影响比较大，处于从众心理。对于不同的动机、不同的激励措施所起的作用是不同的。对于纯粹利他主义的志愿者，物质方面奖励所起的作用比精神方面奖励作用要小得多，而对于一些在校学生而言，升学与就业方面的优惠激励作用更大。我国目前激励制度还缺乏分类机制，这样在调动志愿者积极性方面会大打折扣。笔者认为，当前应当建立分类机制，对于部分人群，如高校学生可以标准更高一些。对于高校学生，在必要时可以实施“强迫志愿”，因为作为一个高素质人群，高校学生自身需要锻炼，同时他们的行为对社会有一种示范效应。因此，高校学生参与志愿活动于己于社会，都是必须的。一些发达国家实践也证明了这一点，如美国高校的志愿者参与制度，把高校学生必须志愿做义工达到一定时数，作为必修学分，不完成者不能毕业。还有一些国家实行奖学金制度，即完成一定数量的志愿服务可以获得一定数量的奖学金，以此推动高校学生参加志愿活动。我国国情与西方不同，但推动高校志愿活动也势在必行。当前可以把志愿服务作为高校选修科目，学生完成后换取一定的学分，也可以作为学生道德考核标准。其他人群的激励制度标准可以相对低一些，根据人群特点科学地制订。

其次，缺乏细化的激励制度。我们的奖励制度基本上是“粗线条的”，缺乏细化。国外的一些经验值得我们借鉴，一些奖励制度甚至达到十分精细的程度，类似于购物的积分制度，服务的质与量达到什么程度可以享受什么待遇，一目了然。在这样的制度下，很多公民不断“超越”自我，向更高的目标迈进。

（四）保障制度

完善的保障制度对于志愿服务而言是不可缺少的，可以解除志愿者的后顾之忧，调动其积极性。完善的保障制度至少应当包括：志愿服务风险告知制度与保险制度。志愿开展服务过程中会存在各种各样的风险，特别是在周期较长、涉及志愿者数量较多的大型赛会志愿服务活动中，一旦发生自然灾害、人为事故或者因为志愿服务项目本身原因引发的事故，将可能导致志愿者人身权益与财产权益的损害。因此在志愿服务开始时，相关部门就要告知志愿者相关的风险，防患于未然。同时还要给志愿者提供保险，在经济上应对风险。我国目前缺乏完善的保障制度，难以应对志愿服务中出现的风险，造成志愿服务的逆向激励，影响了志愿服务的数量与质量，这也是目前志愿服务事业难以大发展的制约“瓶颈”，这方面的法规制度建设势在必行。

（五）服务评价制度

随着志愿服务的不断发展，构建科学完善的志愿服务评价制度越来越凸显其重要性。只有建立科学完善的志愿服务评价制度，激励制度才能发挥功效，志愿服务事业才能走上正轨。目前，我国志愿服务的评价制度仍然十分薄弱，尚未实现制度化与体制化。借鉴国外的经验，结合我国的国情，当前可以建立星级评估制度，把志愿服务划分为不同的等级，根据志愿者的志愿服务时间、志愿工作的完成程度以及社会影响力来给志愿者评定等级，志愿服务时间越长或者在志愿工作中获得的成就越大，评定的等级就越高，并以此作为政府支持和表彰奖励的重要依据。

（六）具体的制度

以上准入与培训等五个方面制度都是从宏观角度而言，具体的制度则是从微观角度而言的。具体的制度就是在具体志愿服务中，根据服务对象与服务任务不同而具体推出的规定。如在养老服务中推出的“养老储蓄制度”，志愿献血中推出的“未来血液无偿使用制度”等。这些制度要依据具体工作的开展予以建立。

三、城市社会管理中公民志愿服务制度建设的路径

在当前公民志愿服务事业发展中，我们可以采取自上而下的路径，也可以采取自下而上的路径，来建构相关制度（尤其是具体的制度）。无论哪种路径，都应根据实际因地制宜地予以选择。

（一）自上而下的路径

我国目前很多志愿服务制度建设沿袭的是自上而下的路径。在目前的国情下，自上而下的路径有着一定的合理性，例如可以保障服务更好地开展，可以短时间内调动公民投入志愿服务之中的积极性。但自上而下的路径也有一定的问题，就是容易脱离实际。归根结底是一个制度“嵌入”的问题，这个问题是一个世界范围内普遍性问题。制度学中的“嵌入”理论告诉我们：一个制度的好坏，不能抽象谈论，要看其能否“嵌入”到所在的社会环境之中，契合社会环境。制度“嵌入”跟器官移植一个道理，匹配机体，器官移植就能成功，反之则失效。一些西方国家非常先进的制度，被发展中国家“移植”，运行一段时间之后有的效果很差，究其原因在于“嵌入”失败，难以契合所在社会环境。例如社区矫正制度在西方是一个非常好的制度，引入到一些发展中国家后，效果大打折扣。症结在于一些发展中国家的社会环境比较糟糕，司法腐败比较严重，社区矫正制度反倒成为了司法腐败的一种“变通”，违背了该制度的初衷。

自上而下路径建构的志愿服务制度也是如此，必须“嵌入”到社会环境之中，与社会有机体契合，否则效果将大打折扣。在实践中，我国不少自上而下路径的制度往往不是在社会环境中培育出来的，缺乏与实际环境的磨合。例如我国很多志愿服务制度中都有服务时间的规定，以此作为奖励的基础。但在有些情境中，这种时间规定意义不大。其一，很多志愿服务源于志愿者的爱心，在这种志愿服务中时间计量意义不大。况且在一些爱心亲情化的志愿服务中，志愿服务者与被服务对象也都不会刻意计算时间。其二，在很多情况下，即使刻意计算时间，也存在一个精确性的问题。辛勤工作1小时与“磨洋工”工作1小时，工作效绩是不同的。我国目前还没有科学的量化手段，仅仅依据时间，激励效果是远远不足的。笔者认为，对于一些特殊种类的志愿服务（如精神慰藉等）以及一些特殊情境下的志愿服务（如熟人社会中的志愿服务），用时间计量并不是最好的办法，用效果测量或者效果辅以时间测量，可能会更科学一些，更契合所在环境。为此，以自上而下路径建构志愿服务制度时，在制度实施前，要进行充分的调研，在制度运行一个阶段后，也要及时调研与总结，出现问题及时修正，以免脱离实际。

（二）自下而上的路径

志愿服务制度建设不能忽略自下而上的路径，自下而上的路径由于从“社会土壤”中培育，往往在因地制宜性方面有所保证。事实上，我国很多制度的出台，都是沿袭自下而上的路径，例如联产承包责任制，最早也是农民自发组织进行的，政府调研其作法，抽炼其经验，最终上升到正式制度层面，予以推进。还有土地流转制度，最早也是农民自发进行的，政府总结农民经验后，上升到制度层面，最终形成了多种模式。

对于一些自下而上路径建构起来的制度（不仅仅志愿服务制度），政府应当进行深入调研，将其推入正式制度层面，使其合法性有所保障。如果没有政府的合法性保证，一部分人就会以其“非法性”而借口拒绝，久而久之，制度就会面临危机，从而难以持续。这是民间自下而上路径自发生成制度的脆弱性之所在。在《公共事务治理之道》中，美国著名学者奥斯特罗姆就曾论述过这个问题，她认为“政府对组织权最低限度的认可是成功的自组织活动的重要设计原则”。②

笔者曾亲身经历过这样的事例。某医院著名专家定期坐诊，能够挂到专家号成了“稀缺资源”，甚至出现几天前就接力排队的极端情况。为了缓解竞争压力，维护排队秩序，一些志愿者（本身也是受益者）自主制定了规则：用纸张记录排队次序，每隔1小时有两个人接力值班。这个制度省去了大家通宵等待的辛苦，在效率与公平两端都有所保证。如果院方能够肯定这一做法，以条文形式予以确立，并通过保安给予一定的支持（纸张和身份证复印件让保安见证），这一有效率的制度可能会得以确立。但比较遗憾的是，由于长期合法性得不到保证，中间起了数次纠纷，最终“加塞”的人不断增多，该制度逐渐失去了约束力，人们又逐渐回归了无秩序状态。

四、城市社会管理中公民志愿服务制度建设的问题探讨

目前在我国志愿服务制度建设中，还存在着几个重点问题，有的甚至引发争议。这些重点问题关系到志愿服务的本源性，为此笔者谈论一下自己的见解。

（一）激励制度应物质激励与精神激励有机结合

关于志愿服务激励制度，目前还存在着争议。一种观点认为志愿服务是当事人出于奉献社会的本旨，因此不需要额外的物质报酬，在精神方面激励就可以了，否则就混淆了志愿服务与有偿服务的界限，使志愿服务蒙上了功利的色彩。③另一种观点认为志愿服务不仅需要精神激励，也需要物质激励，二者不可偏颇。笔者赞同第二种观点，我国目前的国情决定了志愿服务必须物质与精神激励二者并重。与一些发达国家相比，我国目前志愿服务的发展极为薄弱，在日本，有50%的国民参加过志愿服务活动；在美国，参与过志愿工作的成年人和退休的老年人占相当大比例，许多志愿者终生从事志愿服务，且志愿服务的科技含量高。我国目前绝大多数人都缺乏志愿服务的意愿与实践，“小悦悦事件”等一系列事件的发生，与之不无关联。可以说我国总体来讲正处于志愿精神不太丰富、志愿服务并不普遍、人们的志愿服务意识并不十分“纯粹”的阶段。在这种情况下，物质激励是必须的。纵览发达国家的实践，也可以看出端倪。国外的志愿服务激励手段非常多，也非常具体化，其中包括学习培训的机会、附近商业购物的优惠、小区活动的优惠等等。

发达国家志愿者参与要远远强于我国，尚且物质激励与精神激励并重，我国在公众参与并不理想的情况下，应当二者并重。当然，社会在不断发展。如果未来我国公民志愿服务意愿与能力都有所提高，公民社会建设取得巨大成就，也可以逐渐加大精神激励力度或者以精神激励为主，这需要一个过程，但是没有必要取消物质激励。从社会建设角度而言，志愿服务既是一个结果，也是一个过程。说志愿服务是结果是就志愿服务本身而言的，说志愿服务是过程是就整个社会建设而言的，通过志愿服务增厚社会资本、建构公民社会、促进社会建设是志愿服务更为重要的目标。而为达到这一目标，无论采用物质手段还是精神手段，都是殊途同归。

（二）志愿服务制度建设应对官方组织与草根组织兼容并包

当前，我国志愿服务的推动大多还依赖政府，与一些发达国家区别很大。部分发达国家公民社会已经建成，非政府组织较为活跃，很多公共事务由非政府组织与社区操作，公民志愿服务“草根性质”较为明显。而我国目前公民社会尚在建设中，很多非政府组织具有官方背景，社区建设也有赖于政府推动，这使得公民志愿服务更多被打上了官方的“烙印”。在这种情况下，我国目前制度建设以及立法的适用性基本上是针对体制内的志愿服务。“草根性质”的志愿服务组织，可能面临沦为“体制外”的危险，这使得我国的志愿服务可能走上二元的路径：官方背景与草根性质。这对于本来就薄弱的民间志愿者组织的发展非常不利。例如当前政府可能以购买服务或者项目激励的形式推动志愿服务，很显然，在这种背景下，具有官方色彩的志愿服务组织更有可能“近水楼台先得月”，造成事实上的不公平。

基于这种情况，笔者认为，当前应当消除这种二元性，把“草根性质”的志愿服务组织纳入体制内，在政策上一视同仁。纳入体制内并不是意味着对这些志愿服务组织“同化”，那样不利于我国公民社会的发育与发展。纳入体制的一个前提是政府与非政府组织的合理分工以及政府与社会边界的合理理顺。政府要做好监督与引导工作，推进社会事业的发展，而不是越俎代庖，挤占社会边界与空间，这才是核心问题。

注释：

①柏维春：《制度与腐败、反腐败的相关性分析》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2009年第3期。

②（美）埃利诺·奥斯特罗姆著、余逊达等译：《公共事务的治理之道》，上海：上海三联书店，2002年版，第159页。

③中国新闻周刊：《志愿服务立法的制度化：志愿服务还是制度服务》，

http://news.sina.com.cn/o/2006-05-22/10358991743s.shtml

责任编辑：张 炜