打造中国天保—越南清水河跨境经济合作区战略思考

李永前，李雄平，金璟

摘 要：建设跨境经济合作区作为沿边开放的重要措施已写入国家发展战略纲要，同时也是拥有各类开放口岸边境地区的发展机遇。边境地区应利用其口岸优势建立跨边界经济合作机制，做好制度安排，提高开放型经济发展水平。打造中国天保—越南清水河跨境经济合作区，需充分认识合作区建设的意义、作用、条件及内涵，从边境区双方实际情况出发破除边界屏蔽效应，以战略的高度共同规划设计好跨境经济合作区，发挥边界中介效应，吸引区内企业集聚，发展特色口岸经济，实现共赢。

关键词：跨境经济合作；边界屏蔽效应；超特区模式；企业集聚

中图分类号：F12文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0164—03

引言

中国天保口岸位于云南省文山壮族苗族自治州麻栗坡县城南部、老山东侧山脚、天保镇镇政府所在地——船头，处于东经104°50′、北纬22°58 ′的位置，地处210省道的末端，海拔高度约为107米。天保口岸距麻栗坡县城40公里，距文山120公里，距昆明420公里，距越南河江省河江市、越南首都河内、越南海防港分别有24公里、340公里、410公里，是中国云南通往越南首都河内取道最直、里程最短的重要陆路通道之一。天保口岸与越南河江省河江市清水河口岸接壤，清水河口岸是越南河江省对中国的重要口岸，也是越南北部对中国的重要口岸之一。据越南总理2009年11月26日签署的第136号决议文件精神，把清水河口岸作为经济开发区来建设开发，并享有越南边境经济开发区最优惠的政策；越南清水河口岸经济区规划有贸易区（保税区）、生态旅游度假区、工业区三个功能区。

一、跨境经济合作区的内涵

跨境经济合作区是指根据两国边境地区对外开放的特点和优势，划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，通过边境两边地区的对接，实现边境地区两边的充分互动和优势互补，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展，是区域间经济交往的一种形式。

（一）建设中国天保与越南清水河跨境经济合作区的意义

区域经济合作涉及政治、文化、社会等多方面、多层次交往。从经济学角度来说，在经济体制、政治体制、文化传统等方面差异较大的情况下，以国家整体作为经济单元参与的区域经济合作，无疑要付出较高经济的，甚至是政治的主权成本，对于参与国来说存在着较高风险，往往带来交易成本的提高，这也是当今东亚地区区域经济合作发展缓慢的重要原因之一。在此情形下，中越两国以云南天保—越南清水河跨境经济合作区建设来推动空间上局限于邻近国家部分地区的次区域经济合作，是较易于接受和实施的，且可以有效地不断外溢到更广大的空间范围，最终以渐进式的方式推动区域经济合作，甚至推动中越两国经济体的经济和社会发展的交流与合作。因此，打造跨境经济合作区具有较强的理论价值和现实意义。

（二）建设中国天保与越南清水河跨境经济合作区的条件

中越两国、山水相依、文化相通、民俗相近，长期以来保持着良好的官方和民间交往。麻栗坡县与河江县应设立定期两边会晤机制，就涉及双边口岸经济和发展社会各项事业共同关心的问题，互通情况、交换意见，及时解决对外贸易与经济合作、旅游、交通、电信、文、教、体、卫、司法互助等方面的问题，加大双方交往力度，加深友谊，提高对外开放水平，中越跨境经济合作区建设工作将得到不断推进。同时，中越两国在跨境经济合作区建设上已达成共识，在云南省建设面向南亚、东南亚开放的桥头堡战略的支持下，中越跨境经济合作区建设必然提速，中越两国共同的繁荣发展需要是推动中国天保—越南清水河跨境经济合作区建设的有利条件。

（三）跨境经济合作区的主体

从目前国内外跨境区域经济合作模式的行为主体划分，主要包含四个方面：中央政府是合作区的授权机构，也决定了它的建设思路和发展前景。地方政府是区域经济合作的主要利益代表，要和毗邻国家及其地方政府签订合作协议，并实施具体的协作管理。国际和地区组织是合作区的倡导者，可以起到协调、提供技术和资金的作用，合作过程中非常需要他们的参与和支持。企业是合作区的核心建设要素。对于多以中小企业为主的边境地区，在双边自由贸易安排协调下，主要基于区位理论和运输成本的有利条件而扩大市场和要素获取范围，通过跨境经济项目招标而拉动企业投资，实现边境地区对外贸易转型。值得注意的是作为最重要的经济行为体——企业才是次区域经济合作的真正主体，应考虑企业跨边界经济交往和边境区企业集聚的过程与模式，明白在天保与清水河经济合作区区域层次上，制度安排的重要性并使之形成和完善。

二、中国天保与越南清水河跨境经济合作区建设存在的问题

跨境经济合作区建设中主要存在两个问题制约了其发展。第一个就是主权让渡问题。跨境经济合作区需要突破边境对生产要素流动的障碍，在此基础上进行的经济合作涉及人流、物流的管理，涉及海关监管和检验检疫管理，必然需要国家间主权的相互让渡。而国家主权的让渡十分敏感和困难，需要国家间友好的政治关系和高度的相互信任为保障。这就增加了跨境经济合作区建设的难度。第二个就是运作的复杂性。跨境经济合作区的建设和运作涉及多方面的复杂问题，在海关监管、产业规划、行政司法、交通管理等方面尤其需要两国间达成一致。如果处理不好，束缚了生产要素的自由流动，就不能显现合作区的优越性。就中国天保——越南清水河跨境经济合作区建设而言存在如下具体问题：

（一）双方边界屏蔽效应的阻碍

边界的屏蔽效应是边界阻碍跨边界交往和空间相互作用的一种现象，从经济学的角度可以将其概括为提高了交易成本的问题。从显性方面看，其表现在国家保护其经济主权和发展民族工业，往往以关税和非关税贸易壁垒在一定程度上限制贸易和生产要素的流动。当然，在经济全球化和区域集团化形势下，边界对贸易和要素流动显性方面的阻碍作用日渐减小，而其来自情感和抽象属性方面隐性的阻碍作用却日渐显现出来。自中国—东盟自由贸易区成立以来，给大湄公河次区域国家间的合作带来了机遇与挑战。一些东盟国家包括越南在内，很难应对中国进口货物和技术所带来的激烈竞争，中国低廉进口商品的流入，带来了失业的负面影响，而全球金融危机产生的居高不下的通货膨胀及巨大债务等尚未克服的问题又加重了这些影响，加之中越两国之间近年来还面临着焦灼的领土争议。这些因素对中国天保—越南清水河跨境经济合作区建设的良好合作造成了负面影响，也对于跨边界次区域经济合作产生阻碍作用。

（二）边境区缺乏企业集聚

边境区企业集聚的形成是一个循环累积的过程，就是说，先期的企业集聚所形成的规模经济和外部经济效应可以导致后续更加复杂和多样集聚的形成。因此，可以认为，边境区企业集聚的关键是能否吸引先期的企业集聚。从市场里企业理性选择的方法：成本—收益分析来看，如果进入集聚区位非常便利（进入成本趋向于零），假定一个邻国跨国企业面临两种选择：加入边境区集聚或加入中心区集聚，则选择的结果取决于加入边境区集聚时该企业的利润与加入中心区集聚时该企业利润的比较。要能实现企业到边境区集聚的剩余，即一个邻国跨国企业进入边境区集聚比起它到中心区集聚更有利润，这样跨境经济合作区的邻国企业才有边境区集聚的源动力。但据云南省商务厅统计，迄今为止，文山州麻栗坡县共有华龙边贸有限公司、云南众韬经贸有限公司、文龙矿业有限公司、清龙边贸有限公司、文山大同粮油边贸有限公司麻栗坡分公司、麻栗坡商业边贸有限公司等6家外经贸企业，分别在越南河江省、宣光省、富安省、福寿省开展对越经济技术合作项目12个，累计投入资金约1亿元人民币。其中，涉及矿产资源开发项目8个（主要是锰矿、铁矿、铅锌矿），汽车及摩托车组装项目3个，复合饲料生产加工项目1个。而在中国天保—越南清水河跨境经济合作区，不仅难觅越方企业，而且没有中方的大型企业入驻，就是中小型企业也屈指可数。

（三）基础设施建设有待深入推进

“两廊一圈”，即中越两国合作建设“昆明—老街—河内—海防”和“南宁—谅山—河内—海防”两个经济走廊，以及“环北部湾经济圈”战略建设，体现了中越双方的互联互通和相邻特点，有利于促进本地区的可持续发展。目前，麻栗坡县境内仅有一条二级油路至天保口岸与越南清水河口岸2号国道相连接，因弯多坡陡，运输成本偏高，许多客商不愿意从天保口岸过境和开展贸易，严重制约了口岸的发展，加之由于投资不足，口岸基础设施建设缓慢，功能不全。因此，要使中国麻栗坡（天保）与越南河江（清水河）双方口岸互联互通建设跨境经济合作区从一个理念转变为具体实践，需要采取投资便利化和资助措施，通过国际金融机构、公私合营项目、私人或其他投资渠道一起提供资助以推进基础设施建设这一核心工作，并加大口岸建设力度，使口岸基础设施建设进一步完善，服务功能明显提升。同时，除了建设硬件基础设施，还应进行软件基础设施建设，进一步完善电子口岸平台、使平台通关、物流、商务功能更加丰富，建设适应经济社会发展需要符合国际的“单一窗口”管理规则和通行标准，借鉴“东盟一站式服务”的做法，促进中越双方贸易便利化。

三、中国天保与越南清水河跨境经济合作区的发展战略

随着中国与东盟自贸区的不断发展，带来了国家间贸易的增长，使过境需求更加旺盛，同时经济行为主体在更大范围内拓展市场和寻求生产要素，使得边界更容易利用其两侧的梯度势能由经济“分隔线”向经济“接触带”演化，由屏蔽效应向中介效应转化。

当前，中越两国在边境区间的经济联系日益紧密，这需要双方充分发挥国家、地方、企业三者的作用来降低边境区间各行为主体的交易成本，形成专业化生产，最终实现边界效应的转化。中越双方政府间正式制度的安排是国家作用发挥的基础与保障，其主要包括关税、非关税壁垒的减少甚至取消，通关过程的协调、为边境区的基础设施的配套建设等方面都有利于降低边界的屏蔽效应。更为重要的是，国家间保持良好的政治经济关系，为边界效应转化提供一个优良的地缘政治环境。中国天保与越南清水河跨境经济合作区间基础设施应协调开展统一规划，双方地方政府应游说中央政府对边境区给予更多的重视并赋予边境区地方政府更大自主权利，为企业间的合作提供良好的信息，组织网络建设并加强社会的交往，增强认同感和信任感。因此，双方边境区应相互协调，使边境区间的空间规划相互配套，为跨边界经济交往提供一个基础设施条件。同时，双方边境区应相互联系，加强信息交流和组织建设，为企业创造一个良好的合作条件。

（二）跨境经济合作区宜采取“超特区”发展模式

跨境经济合作区的建设需要接壤边境地区的配合与互动，需要接壤国家政府的支持与协调，因此跨境经济合作区的发展路径可以有两种：一是以依托边境口岸的单方规划起步，吸引或鼓励对方边境地区也采取相应的政策，然后通过国家间谈判和签署协议实现两个跨境经济合作区的对接运作。二是直接通过两国中央政府谈判和签署协议，划定边境两边一定区域共同规划建设跨境经济合作区。中国天保与越南清水河跨境经济合作区应采取后者，由国家层面共同推动采取“超特区”发展模式。

“超特区”发展模式是根据国家开放战略与中国天保—越南清水河跨境经济合作区建设实际情况而提出的。其内涵在于通过在跨境经济合作区建立综合保税区、自由贸易区这一国家十七大提出的推动沿边开放的重要举措，核心目的就是建立一个特殊的平台，这个特殊的平台是在免税、减税、缓税背景下做贸易，这样交易成本会最低，效益会最高。而综合保税区是“境内关外”。所谓的境内关外，就是在中国境内，海关辟出一个专门区域，进出的货物就相当于进口和出口。区内可以免关税，免增值税，流通可以减免流通税，这个区域使企业可以不出国门，就能享受有关优惠政策，通关速度和便利程度也大大提高，有利于两头在外、大进大出的加工贸易发展，对企业整个物流的运作可以减少很多成本，对于发展经济非常有利。

（三）精心设计有影响及经济发展带动效应大的项目实现合作区企业集聚

企业集聚的类型复杂而多样，它随着特定区位环境的不同和企业区位指向的不同而表现出不同的特征。一方面，区位环境总是存在着差异，有的区位生产要素价格低廉，获取便利，是成本指向型企业集聚的推动力；有的区位具有或接近大的市场区，成为市场指向型企业集聚区域。总之，企业集聚的类型和发展过程随着区位环境的不同而表现出不同的特征和过程。在当前中越两国经济、社会联系日益紧密的情况下，考虑到边境地区受边界中介效应的影响，在收益剩余和成本剩余机制的作用下，云南天保与江河清水河经济合作区的企业集聚类型和过程应具有不同于其他类型区位的特征。

结语

“设立中越跨境经济合作区在理论上、实践上都具有可行性。”中国商务部研究院亚洲与非洲研究所所长李光辉说，只要本着“平等、互利、共同发展”的指导思想，跨境经济合作区一定能够成功。希望云南麻栗坡县与越南江河县进一步加强沟通交流，增进两双政治互信，建全中国天保—越南清水河跨境经济合作区协调机制，加快推动跨境经济合作区建设，主动争取两国各有关行业、各部门的支持以及亚洲开发银行等国际金融机构的援助，加快研究进度，完成双方关于跨境经济合作区的可行性报告，早日签署建立中越边境经济合作区协议。中越双方应以破除边境屏蔽效应，充分发挥边境中介效应为出发点，秉承“一区两国”自由贸易、先易后难、携手共建、大胆探索、先行先试的建设原则，从自身实际出发，申请解除对天保—清水河跨境经济合作区发展有束缚性的政策，获得相应支持性、倾斜性政策，通过实现跨境经济合作区企业集聚带动双方边境地区经济社会发展，实现中越建立中国天保与越南清水河跨境经济合作区的共赢。

参考文献：

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[6]口岸概况——天保口岸（陆路口岸）[EB/OL].云南商务厅，2012—02—02.

[责任编辑 仲 琪]