关于事业单位“小金库”防治长效机制的研究

李伦

摘 要：伴随着政府对事业单位的管理从行政的直接管理逐步转变为宏观调控的间接管理，事业单位的组织形式也日益多样化，单位规模和经济自主权日渐扩大，在发展过程中一些新情况、新问题也不断出现，某些事业单位出现私设“小金库”的现象。为有效遏制这种不正常的现象，对事业单位“小金库”问题加以探析，并提出相关解决措施。

关键词：事业单位；小金库；长效机制

中图分类号：F234文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0154—02

2009年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，决定在全国范围内深入开展“小金库”治理工作。首先在全国党政机关和事业单位开展专项治理，事业单位以财政全额拨款事业单位为重点，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。

深入开展“小金库”治理工作，是党中央、国务院为全面贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，深化收入分配和财税管理制度改革，严肃财经法纪，维护财经秩序，建立健全惩治和预防腐败体系，进一步推进党风廉政建设和反腐败工作的重大战略部署，具有十分重要的现实意义。

随着财政改革的不断深化，惩治和预防腐败体系建设等重大举措的实施，以及财政监管和和审计监督等日常监督管理的加强，“小金库”治理工作得到了进一步加强。但个别地方、部门和单位设立“小金库”问题没有完全解决，有的还相当严重，干部群众对此反映强烈。“小金库”问题的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产流失，而且诱使和滋生了一系列腐败现象，严重败坏了党风廉政和社会风气，成为妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、腐蚀干部队伍、危害党和国家各项事业发展的毒瘤。

一、事业单位“小金库”的表现形式

“小金库”是指违反国家财经法律法规及其他有关规定，侵占、截留、隐匿各种应交收入，或者以虚列支出、虚报冒领等方式将资金转移到单位财务账外，以及私存私放、不将资金纳入单位预算管理（使这些资金游离于财务管理制度之外），不将收支列入规定的单位会计账簿。

事业单位的“小金库”形式主要在：（1）以违规收费等设立的“小金库”；（2）以会议费、劳务费、培训费等名义套取资金设立的“小金库”；（3）以虚列支出套取资金设立的“小金库”；（4）以资产处置、出租收入设立的“小金库”；（5）以假发票等非法票据套取资金设立“小金库”；（6）以经营收入未列入规定账簿设立的“小金库”；（7）以收取管理费、手续费、佣金、回扣等设立的“小金库”；（8） 以上下级单位之间相互转移资金设立的“小金库”；（9）以使用单位车辆和各种仪器、设备等承揽业务取得收入设立的“小金库”；（10）以其他应纳入而未纳入单位财务管理的各项资金设立的“小金库”。

二、事业单位“小金库”存在的主要原因

（一）事业单位经济环境的改变

从20世纪90年代开始，事业单位经济环境随着事业单位体制的改革，逐渐向市场化、复杂化、收入渠道多元化方向转变。各种形式的政策性收费和有偿服务与经营收入不断增加，单位内部的很多部门都具有创收的能力。这种复杂的经济环境是事业单位出现“小金库”的主要外部原因。

（二）财政资金拨补的定额政策

目前，事业单位的资金来源主要是依靠财政部门的拨补，而财政资金一般是按人员数量进行核定到每个具体单位，这样就形成了财政部门拨补的公用经费仅够勉强维持单位开门运转。另外事业单位的会计核算科目规定不够详细，在现处经济环境下略失完整。如果要支付预算核定外的支出单位就只有依靠对外筹资资金来解决。在经费不足与核算过死得情况下，于是有些单位就铤而走险，这样也就引发了“小金库”问题的出现。

（三）某取私立，中饱私囊

“小金库”与部门利益、小集体利益或个人利益通常紧密联系在一起，一些单位往往打着方便工作、为单位及职工谋福利的旗号，置国家和集体利益、财经法规于不顾，钻法律政策空子，设立“小金库”。 更有一些人将“小金库”化公为私、侵占私分、中饱私囊。

（四）事业单位财务管理制度的不完善，加之执行不力

之所以说事业单位财务支出执行的不彻底，主要是从“小金库”的资金来源中看出来的，在财务收支审核、票据管理、财务监督、国有资产管理、违法处罚等方面，都缺乏有效的管理、监督、评价、处罚等相互配套、相互制约的财务监管体系。

三、治理事业单位“小金库”存在的主要困难和障碍

（一）“潜伏”很深，很难被发现

由“小金库”自身特点决定其很难被发现。由于“小金库”的使用上一般是领导干部说了算，虽然“小金库”的产生是在少数有职权的部门和单位，但是由于“小金库”的经办人员、管理人员很少，即使同一单位或部门的其他同事都未必了解“小金库”的规模、构成、来源，监督检查的工作人员就更难从正规的账面和会计资料中发现“小金库”的痕迹。

（二）相互包庇，相互隐瞒

有些领导和有关监管部门对此监管不严，甚至相互勾结，采取睁一只眼、闭一只眼的办法，只要是不太出格，也就疏于监管，即使东窗事发，也只是退钱了事。监管部门在处理“小金库”时的失之于软、失之于宽的指导思想往往是变相地鼓励了私设“小金库”的行为。

四、建立和完善事业单位“小金库”防治长效机制的具体对策

新形势下，要根除事业单位的“小金库”，就要针对新情况、新问题，从完善相关制度、从切断“小金库”资金来源入手，消除其产生和存在的主客观条件，在单位中建立包括思想教育、强化管理和监督惩处为一体的综合治理体系，在源头上防治并杜绝“小金库”问题的发生。

（一）完善制度，使“小金库”治理工作有法可依

党的十七届四中全会提出，要彻底清理“小金库”，并将清理“小金库”写进了党中央全会的决定。建立“小金库”治理的长效机制，要从根本上完善法律制度。从近几年利用“小金库”实施违法违纪的行为来看，呈现出多样化的发展趋势，动用“小金库”资金的人数和范围逐渐扩大，甚至官官相护，利益均沾。要想彻底根除“小金库”，就业尽快建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，创造公平竞争的外部环境，使市场经济中的官商勾结、金钱行贿促销等违法违规行为无用武之地。

（二）追溯根源，着力铲除“小金库”滋生的基础

1.加强源头治理，切断“小金库”资金来源

一是拉网式清查资产家底，不留死角，防止“隐性收入”流入“小金库”。二是加强对收费的监管，防止违法收费形成“小金库。”三是强化票据管理，防止“白条”收费等行为形成“小金库”。各事业单位财务部门应集中统一管理整个单位的行政事业性收费票据和其他合法票据，建立单位内部的领购、使用登记、检查和核销等管理制度和程序，实行票款分离制度。要采取多种措施，公开收费票据的样本、票样标准，公开收费项目及标准。

2.进行合理疏导，遏制“小金库”的产生根源

从根本上防治事业单位“小金库”，不仅要“堵”，还要“疏”。“疏”就是要实事求是，合情合理地照顾到和解决好职工的切身利益问题，从源头上遏制“小金库”现象，努力建立不必设、不能设和不敢设“小金库”的机制。

（三）深化改革，完善防范“小金库”的治理措施

从长远来看，要加快财政改革和制度创新，建立和完善适应市场经济发展的财务监督管理体制和财税监督机制，严格财经纪律，完善规章制度，提高事业单位财务管理的科学性和有效性，为彻底杜绝“小金库”创造条件。

1.加强财政资金的管理力度，完善国库集中支付改革

健全上下级专项补助资金国库集中支付运行机制，健全专项资金账户体系和支付模式，同时利用支付系统全程跟踪、动态监控的强大信息功能，有效保障资金规范运作。避免资金滞留、挪用，更好地实现专项资金所承载的各项政策的落实。

2.加快推进公务卡改革

按照国库集中支付改革要求，建立公务卡结算账户、单位零余额账户及整个国库单一账户有机结合的账户体系，通过公务卡结算产生的电子转账信息，将单位的现金支付纳入监控，把预算单位的现金支付纳入财政动态监管视野范围内，及时掌握现金支付全部信息。

3.加强银行账户管理

切实加强银行账户管理是防范“小金库”的一项重要举措。一是把好银行账户准入关。财政部门是银行账户审批权的专属部门，单位开设银行账户，必须由财政部门审批，对未经财政部门审批，私自开设银行账户的单位，由纪检监察部门对主要领导给予纪律处分，同时财政部门按规定暂停为该单位办理相关业务。二是把好银行账户审批关。单位开设银行账户，必须经财政部门同意。同时，在银行账户开设审判中对开户单位的性质、账户用途、资金性质、账户开设的合规性必须严格审查，对不符合开设条件的，坚决不予批准。三是把好银行账户管理关。逐步建立和完善财政银行账户管理档案，对单位银行账户逐步实施动态管理。

Research on the long effective mechanism for prevention to the institutions ' "small coffer"

LI Lun

（Shenyang sport college，Shenyang 110102，China）

Abstract： Accompanied by the Government's management of public institution directly from the administrative management and gradually into a indirect macro—control management， organization of institutions are increasingly diverse， growing unit size and economic autonomy， some new situations and problems in the development process have continued to appear， some institutions appear sishe "small coffer" phenomenon. To effectively curb this abnormal phenomenon， of public institution "small coffer" analysis of the issues， and to recommend appropriate solutions.

Key words： public institutions； xiaojinku； long—acting mechanism

[责任编辑 王 莉]