农民住房建设问题对策研究

欧小莉，郑应亨，张仕廉

摘 要：将农民分为纯粹型和混合型两类，总结出农民住房具有分布广、面积大、自有率高、结构简易等特点，找出了农民住房缺乏统一规划、土地利用率低、基础设施匮乏、安全隐患严重等问题，并分析了产生这些问题的原因。提出了完善法律法规体系、建立健全农民住房保障体系、统一规划、城乡统筹发展等解决农民住房问题的对策和建议。这对解决农民住房问题具有重要的现实意义。

关键词：农民；住房；土地；规划；保障

中图分类号：F301.3文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0078—04

随着经济社会的全面发展，三农问题即农村、农业、农民问题已成为世人高度关注的焦点。中共中央、国务院历来非常重视三农工作，特别是20世纪90年代以来，把三农工作作为中国政治、经济、社会发展的重要工作来抓。新世纪的头10年，就有7个中央一号文件是为三农工作下发的，可见三农问题非同一般。而三农问题的最终落脚点是农民问题，因此解决三农问题的出发点和归宿都是农民。满足农民的基本需求则是衣、食、住、行，从目前看来，温饱问题已基本解决，农民的住房问题已成为当前或以后相当长一段时期内中国政府需要解决的重要问题。本文找出了当前农民住房存在的问题，分析了产生这些问题的原因，并提出了解决农民住房问题的策略，相信会对解决三农问题有积极意义。

一、农民的内涵及分类

关于农民的概念历来就没有一个明确的解释，学术界也争论不休。但无论怎样，目前比较流行的说法有两种：一种是从职业角度来界定的农民，即凡从事农业生产的人员就是农民；另一种是从户籍角度来界定的农民，即凡是有农村户口的居民就是农民。本文所指的农民是从后者角度来讲的，即户籍是农村户口的，我们认为他就是农民。

居于上述论断，将农民分成两类，一类是居住在农村的农民，把他称之为“纯粹型农民”，包括住在农村的老人、学生、幼儿，以及从事农业生产的青壮年；另一类是居住在城市里的农民，把他称之为“混合型农民”，主要包括进城务工的农民即农民工、已定居在城市中的农民以及他们的在城市中养育的子女。以重庆为例来分析一下农民的现状，2010年末，重庆市农业人口2 196.45万人，而住在农村1 355.07万人，由此可以判断属于第一类农民1355.07万人占61.7%，属于第二类农民841.38万人占38.3% [1]。

二、农民住房的特点

1.纯粹型农民住房特点。（1）分布广，居住相对较散。根据纯粹型农民的定义，顾名思义可以得出，纯粹型农民的住房位置分布在广大的农村，而且多数是分散居住。（2）住房自有率高。一般说来，农民在农村都拥有一套住房，还有一部分人拥有两处甚至于多处住房，据统计农民住房自有率高达97%[2]。（3）住房面积大，占地面积大。无论是从建筑面积，还是从占地面积角度看，农民住房面积和占地面积远远大于城市居民。据调查，重庆市某区辖区内村庄占地面积6 491公顷，村庄户籍户数201 218户，户籍人口53.93万人，由此可以推算出每户占地约322平方米，每人占地120平方米。而且多数人均住房面积达40平方米以上。（4）农村住房消费支出大量增加。据统计，农民住房消费支出从1980年到目前增长21倍，远远超过收入水平人增长幅度[3]。（5）农民住房空置率很高。近年来，由于很多农民，特别是年轻农民多数都到城市里打工去了，农村有很多房屋就空置了；就是有人住，也显得很少，除了老人和小孩，就很难看到青壮年。（6）农村住房简易结构多。从结构类型来看，农村住房有钢混结构、砖混结构、砖木结构、木结构、土坯房、竹结构等多种形式。但砖木结构、木结构、土坯房等简易结构所占的比例相当大，而钢混结构、砖混结构则少得多，特别是钢混结构就更少了。

2.混合型农民住房特点。混合型农民是在城市里打工或居住在城市里的农民，他们的住房特点和纯粹型农民住房特点就大相径庭，其主要表现如下：（1）住房面积小。由于多数在城市里打工的农民（我们也称之为农民工）为了城市里的这份工作，在城里不得不租房住，为了节约租金，只好租更小的面积房屋，只要有一个安身之处即可。有的甚至于一家人挤在一间屋子里。（2）住房条件差。除了早期就离开家乡且有相当积畜已购买自住房这部分农民外，多数农民都住房条件都很差。共用厨房、共用厕所，排队煮饭，排队上厕所的现象比比皆是。在工地上，大多数都是住工棚，冬天阴凉、潮湿，夏天蚊虫叮咬、酷暑难熬。（3）居住边缘化。由于进城务工的这部分农民的收入水平不高，而家庭负担很重，在主城区或城市中心区租住房屋成本又太高，因此，他们一般都居住在城乡结合部。那些地方是被城市边缘化了的地方，久而久之，这些城乡结合部就成了“贫民窟”。

总的说来，农民住房条件是改善趋势，人均住房面积明显上升，建设改造速度进一步加快，居住环境逐步改善，但也存在不少问题。

三、农民住房存在的问题及成因

1.缺乏统一规划和地域特色。在中国乡镇，特别是在一些落后地区，许多建制镇都没有村镇建设规划，就算是有也仅仅是乡镇人民政府所在地有一点建设规划，对于村庄根本就没有考虑，因此，对于农民建房根本不可能按照城市那样建设得有规有矩，这样就使农房建设显得杂乱无章。同时，修建的房屋因为农民建设者自身的素质所限，根本不可能体现当地的文化和地域特色[4]。

2.土地利用率低。近年来，许多地区逐步推行集中联建，进行土地整治，农民住房占地相对减少，但这种做法在山区推进比较困难，比如，重庆地区，是以山为主，多数农民都住在山区。因此，农民住房占地面积仍然很大，正如前面所述，一户占地300多平方米，人均120多平方米，远远大于城市人口单户和每人占地面积。究其原因，还是因为农村住房分散， 而且多数是庭院经济，屋前是院坝，屋周边是竹林或树林，当然也包括果树等经济作物。

3.违法建设多，乱占耕地现象严重。随着经济的发展， 农民改善自己的住房条件是理所当然、无可厚非的。但有部分农民，由于信迷信，不能真正理解风水科学，因此，在住房选址上随心所欲，经常都把住房建在耕地上。为了能获得当地政府的批准，他们经常将耕地报成荒地，甚至于有些村长、社长还帮其一起欺骗乡镇国土规划部门。因此，在农村有不少农民自建住房是建在耕地上的，完全不符合国家的政策要求。另外，在农村特别是城郊区，“小户权房”盛行。所谓小户权房是指在农民集体土地上建设，未缴纳土地出让金和其他税费，并由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋[5]。小产权房一般是由乡（镇）政府、村委会开发或与房地产企业联合开发。无论是何种形式，国土资源部和城乡建设部都明确表态，都属于违法建设。这都是因为当地乡镇政府或村社、开发企业或个人无视国家法纪，利益熏心；正规开发的房屋价格过高，老百姓无法承受。

4.空置率高，造成资源浪费。农村住房有很多空置，造成极大的资源浪费已成为不争的事实。造成空置和资源浪费主要有几方面的原因：其一，随着经济的发展，城市化的进程加快，一些农民在城里购置了自住房，而农村房屋仍留着，无人居住。其二，部分农民打工，举家搬迁至城里，租房住。由于长期不回家，造成房屋空置。其三，拥有多套房，家中人又少，不可能每套都有人住，不得让一些房屋空置。其四，生产房空置，由于农民多数是庭院经济，因为主要劳动力都外出务工，家中只剩下老、小，自然有一些农业生产不得不停止，比如养猪、养鸡等，因猪舍、鸡舍空置而造成闲置。其五，家中人口少，造成部分房屋空置。同前一样，由于农民外出打工，家中没人或只有老人、小孩，造成一大幢房屋，只有一两个或两三个人居住，造成相对空置。

5.农村住房安全隐患严重。农村住房有很多都存在安全隐患。其一，地质灾害。农民建房在选址时没有进行地质灾害评估，有不少农房是把房建在有地质灾害风险的地方，比如滑波地带，特别是在山区更为明显。一旦发生滑坡等自然灾害，无论是在滑坡体上的，还是在滑坡地带之下的住房都将受到影响，轻则房屋倾斜，重则倒塌，造成财产损失和人员伤亡。其二，设计缺陷或缺失，施工质量得不到保证。 其三，危房情况严重。农村危旧房数量大、破损程度深，由于农村有相当一部分房屋是土墙、木结构。由于使用时间过长，受雨水冲刷，蚂蚁等病虫灾害影响，房屋墙体受损，棂子受害，这些房屋的主体结构一旦超出其承载能力，房屋就可能倒塌。有的是因为长期无人居住，无人管护和修缮，造成房屋自然磨损，最终使房屋不能再继续使用。

6.农民住房基础设施匮乏。尽管这几年国家在农村的基础设施投入很大，但总量还是偏少，人均就更少了。一是水的问题：很多地方没有水源、水质较差，输水管道不健全，水利设施较差等，使生产用水、人畜饮水存在严重问题。二是电的问题：农村用电，不论是生产还是生活用电都缺乏保障，特别是在夏季和冬季等特殊恶劣气候条件下，经常遭遇拉闸限电。农村的电力设施和电网布置不尽合理、容量不足，在变压器末端的用户经常有电灯不能用、有电视不能看。三是天然气设施几乎为零。农村目前普遍使用的燃料还是煤炭，还有一些木材、秸杆等。四是通讯设施不健全。有部分地区目前通讯还是比较困难，比如缺闭路电视、网络，邮政网点少，广播站特别少。五是商业设施落后，商业网点布置少，且商品品种及数量不足，农民要买点日常用品需到集镇上去。正是因为网点少、商品种类及数量少，交易量也不大，因此，商品经常会过期，质量不高。六是交通设施差。乡村道路体系不健全；乡村道路等级低，质量差；乡村道路养护差。乡村道路本来等级偏低，再加之缺乏养护或养护不到位，出现路面龟裂，路基沉降，边坡坍塌，严重影响道路的使用[6]。

7.农村住房保障体系不健全。从法律制度方面看，对于城市住房我们有许多法律做支撑，如《中华人发共和国宪法》、《地土管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等国家法律对城市建设及住房建设都有相应的规定。这样，城市住房建设有法可依，能够进入良性循环发展道路，从而使城市住房建设有保障。而在农村，不论是《宪法》还是《土地管理法》等其他法律对农村住房建设都是限制较多而保障较少，不利于农村住房建设。比如，土地流转问题，城市土地流转就比农村活跃得多，这完全是因为法律制度本身的规定所致。从住房保障的实施来看，目前，在城市中已构建起高、中、低端的住房体系，有高端的住宅，如别墅、小洋楼，中端的普通商品房，还有低端的廉租房、经济适用房、公租房等，针对不同的群体，可以找到合适的住房。并且城市人口还享有住房公积金、住房补贴等政策，而这些，在农村是不可能有的，农民建房基本上都得靠自己。当然，近几年来，农村推行危旧房改造、新农村建设，国家及各地区政府实行了财政补贴，给农民中带来了相当多的实惠，如重庆的巴渝新居建设。

8.农民工在城市中的住房问题很多。进城务工的农民中，少数已在城市中购买了商品房，住所已定，住房条件得到了改善，享受到了城市居民的生活，但多数农民工住房条件不容乐观。他们通常住的是工棚、加工厂区、租赁房。比如在建筑工地，农民工的住房不堪入目，推开房门，是一股臭气刺鼻；小小的十几平米，住上十几人，拥挤不堪；屋内电线乱搭乱接，存在严重安全隐患；衣服、袜子、鞋子到处堆放，也不清洁；有的房屋还阴暗潮湿；没有正规卫生间，在某一角落可以找到一个公共厕所，但厕所往往没有采取卫生措施，外面污水横流，里面无法入脚，夏天蚊虫满天飞，臭气熏天。这样的环境怎么让人居住？在有些厂区，生产、生活两位一体，在车间的一个角落放上几张破难不堪的床，我们的工人就在这里既工作，又睡觉，居住条件确实不好，也存在严重的安全隐患。租房的位置一般选在一些城中村、城乡结合部。总体说来，条件都比较差，房屋品质不高，而且周边治安条件差。这些出租房很多都是三不管的地方，什么“牛鬼蛇神”都有，赌博的、吸毒的、卖淫嫖娼的等等，因此经常发生刑事案件。可以想象，这些农民工的居住环境何等低劣。

农民工住房条件差的原因是多方面的，主要是农民工的收入过低，经济条件差，这是是农民工住房条件差的根本原因；企业的社会责任心不够，没有尽到保障农民工基本生存条件的责任；政府的相关职能部监管不严，有些部门有时存在监管不到位、缺位现象，没有严格履行职责，对企业有些放任自流，造成农民工的权益受到伤害；对城乡结合部、出租房的管理不到位。

四、解决农民住房问题的对策与建议

既然农民住房存在诸多问题，前面分析了产生这些问题的原因，根据多年从事农民住房管理经验和研究提出以下对策和建议：

1.完善法律法规体系。法律体系是由一国现行法律规范分类组合为不同法律部门而形成的有机整体。农民住房问题也应当有一个完整的法律体系，只有这样才能从法律层面保障农民合法的住房权益。其一，宪法应从保护农民的基本生存权角度，对农民的住房问题就应当给予明确的表述。其二，《土地管理法》、《城市规划法》、《物权法》等法律，应当从农民住房的土地产权、利用、规划等方面给予肯定，对农民住房的处置问置也应当给予一个明确的回答，从而保护农民对宅基地使用权、房屋所有权等交易的自由性，从而维护农民的合法权益。其三，完善国务院及其各部委行政法规或地方性法规。比如，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，就对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止、划拨等做了详细准确的描述，让人感觉到确实有法可依，有章可循。我们是不是也可参照此条例制定一部关于集体土地使用权（包括农民宅基地）出让、转让条例，也让农民的宅基地进入合法交易中去。

2.建立健全农民住房保障体系。为克服长期以来形成的农村住房“自建自管自用自灭”的体系，政府应有所作为。建立健全农民住房保障体系是有效解决目前农民住房问题的关键路径[7]。其一，在国民经济和社会发展规划，土地利用规划，城乡总体规划，环境保护规划编制时，充分考虑农民的切身利益，把农民的住房问题纳入“四规”编制的重要内容，解决农民建房无土地、无规划的问题。其二，建立农民住房保障管理机构。有了这一机构，可以从资金筹措、规划设计、施工、竣工验收到最后的运营全过程进行高效率、高效益的监管。其三，建立有效的农民住房运行机制。农民住房可以采用自建、联建、政府集中建等多种形式。农民自建房从制度上加以监管以保证其安全和质量。联建房由村社自行组织进行监管。政府集中建，由乡镇政府按照城市建设管理程序进行监管。对于农民自建房在运营时，农民自己管理，对联建房和政府集中建房纳入统一管理。其四，建设保障性公租房。在农村，政府可以通过政府财政拨款、企业出资、社会损赠等方式筹集资金，修建一些公租房，以低廉房租出租给低收入人群以实现“穷人有一个窝”的梦想。在城市，由政府牵头，通过各种途径建立公租房，解决进城务工而又买不起房子的农民工的住宿问题，让农民和城市里的人一样，也可享受到廉租房、公租房的市民待遇，让党和政府的惠民政策惠及全民。其五，建立保险制度，确保农村房屋安全运行。其六，建立完善的农民住房管理信息系统。通过此系统可以做到实时监管，从而为政府决策提供科学依据[8]。

3.统一规划，分类实施，因地制宜。规划是一个地区经济和社会发展的行动指南，因此编制好规划对当地经济和社会发展具有重要的战略意义。编制规划应注意以下问题：（1）转变传统规划编制观念。在过去的规划编制中，我们比较重视城市的规划编制，对农村考虑得很少，因此在编制规划时，应把农村与城市同等对待甚至于更应侧重于农村，因为中国毕竟是一个以农村为主的国家，城镇化率并不高。（2）统一规划，分步实施。规划往往具有前瞻性、超前性、长期性，因此在城乡规划时，应当顾全大局，站在历史的高度来考虑问题。我们可以将一个地区统一规划，通过规划的实施，达到该地区的经济和社会共同繁荣。当然，对农民而言，也就享受到了社会发展带来的益处，自然而然也就改善了住房条件。同时，规划是一个长期战略，实施时要分步骤实施。由于农村经济不够发达、底子薄，对一些长远规划，只有分步实施，逐步实现，不能一轰而上，一蹴而就，必须根据当地经济实力和资源承载力制订时间表，走可持续发展道路。（3）注重地域特色，因地制宜。因地制宜，传承地方文化，彰显地域特色是规划编制追求的主要目标之一[9]。因此，编制规划时一定要结合当地的自然条件。例如，我们重庆市以山地为主，江河流域面积广，在规划编制时要充分利用山地特点，充分发挥山水资源优势，创造沿江背山面水、错落有致、富有特色的山水风貌，一定要体现出山峦叠嶂、沟壑纵横、山水交融、梯田交错的重庆特点[10]。一定要结合好地域特色，我们每个地方都有自身的地域文化和地域特色。比如，在川渝两地都有川东民居或巴渝新居风格，因此，在规划地要充分体现巴渝文化、建川东民居风格，一定要深挖当地文化特色，才能避免千镇一面、千村一面的现象。

4.抓住城乡统筹发展机遇，促进农村经济发展，改善农民居住条件。经过改革开放三十多年的发展，中国经济取得了举世瞩目的成就，人民生活得到了极大的提高，但在广大的农村，落后的面貌、生活条件差、住房条件差并没有得到实质性的提高，城乡差距越来越大。因此，党中央国务院高度重视农村的发展，重庆已列为城乡统筹的试验区。笔者认为：城乡统筹发展实质是缩小城乡差距，实现社会和谐发展。正如老子所说：“民不患穷而患不均。”当前，人民生活水平普遍提高，但社会问题越来越突出，社会矛盾越来越多，其根本原因就是城乡差别越来越大，高收入群体与低收入群体收入水平越拉越开。因此，我们要抓住机遇谋求农村发展，只要经济上去了，农民住房问题就迎刃而解了。城乡统筹发展首先要科学发展；城乡统筹发展要转变思想观念，特别是农民自身的思想观念，政府要正确的引导，不要一味地“输血”，而要变“输血”为“造血”，这样才能从根本上地解决农村的发展问题；城乡统筹发展要形成一套完整的体系；城乡统筹发展要加强农村土地集约利用；城乡统筹发展必须坚持因地制宜方针，切勿搞一刀切，否则将会使农村出一片混乱，丧失我们当初搞统筹发展的意义。

5.加大查处力度，规范建设行为。由于乡镇、农民的法律意识淡薄，规划部门、国土部门、建委等建设行政主管部门应当加强执法检查，规范农村建设行为。其一，乡镇人民政府、村社干部、农民要加强建设法律法规的学习，增强法律意识。其二，建设行政主管部门加大查处力度。其三，严格执行镇、村规划。规划是建设的指南，一旦审定，必须严格执行；任何组织和个人都必须尊重规划，不得随意修改。

6.加强农村基础设施建设、农村危旧房改造、城中村改造。（1）增大农村投入，拓宽资金渠道，完善基础实施。在农村，道路交通、水、电、气、通讯等基础设施都很薄弱，需要逐年增加投入，加大投入力度。需要积极构建财政和村集体资金投入体系，充分利用各种政策补助资金，比如新农村建设、厕所改造、清洁能源开发等。总之，多措并举，使农村拥有适宜居住的外部环境。（2）加速推进农村危旧房改造。首先，摸清农村危旧房的底子；其次，根据实际情况制定一系列政策；再次，加大农村危旧房改造力度，特别是一些在地质灾害地带上及其周边的房屋。通过宅基地置换、原拆原建、异地安置、货币补偿等多种形式解决农村危旧房问题。（3）城中村改造势在必行。城中村已成为城市中的毒瘤，它不仅影响了农民，还影响了城市的居民，影响了整个城市形象。要解决城中村，政府必须先安置住在此处的居民，再进行拆除，再重新规划利用该地块，这种三步走的办法值得推广。这样既解决了城中村居民的住房问题，又解决了他们的生存问题，同时政府又通过土地整治回收部分资金以缓解前期投入的压力。当然，如不能拆除城中村，可通过基础设施的完善、立面整治、社会治安的综合治理，消除各种安全隐患，使之焕然一新。

结语

农民问题是三农问题的核心，农民住房问题又是农民的基本生存条件的重要因素。解决好农民问题是政府的当务之急，符合中国的基本国情。不论是哪种类型的农民，只有住房问题解决了，真正做到“居者有其屋”，农民才可能乐业，社会才可能和谐发展。本文探讨了农民住房的特征，找出了农民住房存在的问题并分析了产生这些问题的原因，提出了解决农民住房问题的策略和措施，相信会对农村建设有重要的意义。对当中的一些具体问题及某些措施的落实办法将是下一步研究的内容。

参考文献：

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[2]国家统计局浙江调查总队.浙江省农村居民住房状况研究[J].浙江统计，2009，（2）：15.

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[9]叶斌.困惑与创新——新时期新农村规划工作的思考[J].城市规划，2010，（2）：33.

[10]黄光宇.山地城市学[M].北京：中国建筑工业出版社，2002：120—124.

[责任编辑 仲 琪]