美国养老保险制度对我国养老保险改革的启示

吕红，宋利利，张立言

摘 要：随着我国人口老龄化程度的日益加深，一直沿用的养老保险制度已经明显不能适应现代社会发展的需要。尽管我国的养老保险制度几经修改和完善，但是，随着人们物质需求的日益增长及物价水平的居高不下，现有的养老保险制度仍然不能满足广大民众对晚年生活的期望。因此，改革养老保险制度已是刻不容缓。为此，从介绍美国的养老保险三大支柱出发，分析了美国养老保险制度的特点，结合我国养老保险的实际运行情况及存在的问题，在养老保险的立法、执法、增强便携性、重新设计退休年龄等方面加以分析，力争为我国的养老保险制度改革提供行之有效的策略。

关键词：人口老龄化；养老保险制度；美国养老保险的三大支柱

中图分类号：G642.0文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0059—02

中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。美国是最早建立养老保险制度的国家之一，它的运营模式、法律法规、管理体系等方面早已被世界多数发达国家认同，是一种较为成熟的模式，值得我们学习和借鉴。

一、 美国养老保险制度的体系与特点

美国的养老保险制度始建于1935年。经过将近一个世纪的运营和实施，以及进行不断的调整和完善，到目前已经形成了包括国家法定养老保险、私营退休养老保险和个人储蓄养老保险在内的三大支柱养老保险体系。第一支柱：社会养老保险。这是美国最基本的养老保险制度，目前已经覆盖了美国约96%的劳动人口。国家以征收社会保障税的方式筹集养老保险的费用，由雇主和雇员按同一税率缴纳。第二支柱：私营退休养老保险。私营退休养老保险由各企业自愿建立。美国政府向雇主提供税收优惠措施以鼓励雇主为雇员建立私营退休养老保险。第三支柱：个人养老保险。个人养老保险是个人需要而建立的养老金储蓄计划，是一个完全由个人自愿参加的计划[1]。

美国的养老保险有以下特点：（1）联邦政府对养老保险基本不提供财政援助，它的意图显然是强调水平性或时间性的再分配。（2）养老保障机制多重化。突破由政府履行保障职能的单一保障方式，以私营保险为主、政府保险为辅、自愿性保险为补充，组成多重保障机制[2]。个人退休账户不仅是为个人提供养老储蓄，还允许调换工作的职工将其在私人养老金计划的积蓄中取出，暂时存入退休账户，个人退休账户由银行、人寿保险公司和共同基金等多种金融机构来管理，投资方式多样化。（3）弹性退休制度。劳动者在70岁以前，仍有权继续就业。美国的相关法规规定65岁可以享受全额养老金，同时，允许提前退休，但养老金减额发给。

二、我国养老保险制度

（一）我国养老保险制度的现状

我国现行的养老保险制度也是由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。

第一个层次的基本养老保险计划在养老保险体系中占了主要地位。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。资金主要来源于国家财政和强制性缴费，并将其按照一定的标准向符合条件的保障对象发放，属于社会产品的再分配，体现社会公平。到2010年底，全国参加职工基本养老保险达25 673万人，与2009年底，全国参加城镇基本养老保险人数为23 550万人相比，人数增加了2 123万人[3]。

第二个层次是企业补充养老保险计划。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。目前，我国只有极少数效益比较好的企业为职工办理了补充养老保险，尚处于零星发展的状态。全国2009年形成的企业年金基金规模仅为263.6亿元，这与社会潜在养老资金的需求相比是微乎其微的。

第三个层次的养老保险计划是个人储蓄型保险计划，由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保险产品等方式实现，是个人能够决定的养老保障机制。目前，我国商业养老保险的发展仍处于起步阶段和附属地位，水平很低，商业保险在养老保险体系中的地位和作用没有得到充分发挥。2010年，我国商业养老保险保费收入为420亿元，人均保费支出不足40元，而2010年全国人均退休金超过了1 200元[4]。

（二）我国养老保险制度存在的问题

第一，政府负担过重，已经使兑现成为一个沉重的包袱。美国养老保险制度中，政府承担的基本养老保险比例是最低的，它通过减税给企业和个人优惠的税率，鼓励企业和个人向养老保险账户多拨付，使私营退休养老保险和个人养老保险的比例都高于政府承担的保险比例。而我国政府承诺的基本养老保险目标过高，超出了政府的支付能力，是引发政府财政赤字的主要原因之一。目前我国养老金缺口大约为1.3万亿元人民币。另据2005年世界银行测算的中国养老金缺口的报告，以目前的人口与养老模式推测，2001—2035年，中国养老金缺口达9.15万亿元，这还未考虑货币购买力贬值因素。

第二，养老保险总缴费率及企业缴费率过高。我国养老金资产占GDP比例仅为3%，远低于全球33%的平均水平。同时，用人单位应缴的养老保险缴费率高达薪金的20%，而雇员本人还须再缴纳8%，在有些地区，实际缴费比率甚至更高。这一缴费水平远远高于美国（14%），更高于世界平均水平（10%）。这使企业和个人实在难有余力再投保职业退休金和个人养老储蓄。

第三，我国的政府、企业和个人各支柱支付比例之间，企业支付部分和个人支付部分发展严重不足。截至2010年底，我国企业年金规模为2 910亿元，建立企业年金的企业数为3.7万多家，参与的职工人数为1 335万人，仅占劳动力的1.4%。个人储蓄养老保险属于自愿行为，我国人口约占世界的20%，2010年人寿保险金额只有1 355亿元人民币，人均104元人民币。而在美国，家庭人寿保险2010年第二季度的营业收入就为50.99亿美元，人均66美元，折合415元人民币[5]。

从以上的数据可以看出，我国现行养老保险制度中的企业养老金体系和个人养老金体系并未能真正形成养老保险制度的两大支撑，尽管我国“三大体系”模式已经建立起来，但是内容极不完善，结构及不合理，不利于养老保险制度良性有序的发展和完善，因此，必须进行必要的改革。

三、美国养老保险制度对我国的启示

（一）建立制度，落实执行

经过对美国现行养老体系的架构分析，我们看到，美国养老保险制度的第一支柱——基本养老保险由《社会保障法》作为法律保障，第二、第三支柱——私营退休养老保险和个人养老保险通过《雇员退休收入法案》来发挥作用。政府在法律条文中不仅明文规定享受保险权益的人群，而且还对养老保险金的来源提供了法律保障，同时强制规定了企业的养老保险责任[6]。

目前，我国的社会养老保险制度还是以粗框架的法律形式出现在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》中，缺乏强制性的执行力度和实施的有效性。随着社会的发展，人口老龄化问题已成为世界性急需解决的难题，而我国至今还没有一部针对养老保险的专门法律来使养老保障体系合理正常地运行起来，这将严重阻碍现代养老保险体系制度的建立、运营、监督和完善。因此，建立一部专门的养老保险法律是亟待解决的问题，它可以保障民生，支持国家扩大内需的国家战略。

（二）养老金制度应当由国家统筹管理，加强流动性

美国养老保险由《社会保障法》作为法律保障，强制在联邦政府管辖的各州范围内统一实行。只要能得到正常的劳动收入者，就必须按规定缴纳养老保险。美国公民在获得第一份工作时就要申请一个社会保障卡，保障卡的号码不仅是唯一的，而且还要伴随人的一生，是个人身份的证明，终生不变，并且具有流动性。保险卡的持有人在退休之后，无论其在何处居住，均可凭借其社会保障卡直接领取相应的退休金[7]。

由于我国各省的经济发展极不平衡，情况差别很大，因此，我国的养老保险先从地市级开始统筹，造成了流动性差、异地无法领取的弊端。同时地市级政府的财政支出能力相对较弱，使养老金的覆盖面窄，支付能力差。中央政府根据目前的实际情况，对统筹目标和统筹水平做出了调整。在2009年底，我国在全国范围内已基本实现基本养老保险基金省级统筹。为了实施国家扩大内需和保障民生的战略，国务院已提出2013年将实行全国统筹的目标。届时，我国将能实现人手一份社会保障卡，充分地体现政府为弥合贫富差距，实现社会保障的均等化所做出的努力。

（三）延长退休年龄，推迟养老金的支付

在养老保险制度实施之初，当时我国的人均寿命是65岁，而目前我国的人均寿命是71岁。我国在人均寿命增长的情况下并没有改变退休的年龄。按目前的退体年龄算，从退休到去世将延续20年左右，时间过长，对政府支付造成过大的压力，同时也给企业增添了成本压力。根据我国的实际情况，参照美国的经验，可以考虑男女同龄65岁退休。同时应该根据职业特点，针对不同的职业，设计弹性的退休年龄，根据社会的实际情况制定切实可行的措施和法律制度。

参考文献：

[1]AnnualReport.US Social Security Board of Trustee[M].Washington DC，2005：409—411.

[2]佟爱琴.养老保险国际比较及其借鉴[J].财贸研究，2003，（1）.

[3]钟仁耀.养老保险改革国际比较研究[M].上海：上海财经大学出版社，2004.

[4]国家统计局.中国人口统计年鉴2010[M].北京：中国统计出版社，2011.

[5]王芬.中国养老保险制度研究[J].当代经济，2011，（3）.

[6]魏小韫.浅谈我国养老保险制度[J].华章.教学探索，2010，（31）.

[7]郑伟，孙祁祥.中国养老保险制度变迁的经济效应[J].经济研究，2003，（10）.

[责任编辑 李 可]