论我国城市“摊贩经济”存在的必要性及其治理

李跃歌

摘 要： 摊贩经济是一种历史现象，是市场经济的一个组成部分。它是解决我国城市居民生存问题与就业压力的有效途径，有利于完善城市功能，有利于传承传统工艺和城市民间文化，发掘民间创新。从经营的品种类型来分，有农贸市场的菜摊、百货摊、小五金、食品摊、旅游产品摊等；从经营的场地和经营时间来划分，有固定摊贩、流动摊贩和半流动摊贩。当前，我国许多城市对流动摊贩的治理改“禁”为“限”，仍然没有缓解城管部门执法人员与个体摊贩之间“猫鼠游戏”的对立关系，其根本原因是地方政府部门的政策设计和制度安排缺乏“民生型”的治理机制。“公共服务+公共管制+街区自治” 治理模式提出的现实依据是，城市摊贩经济是我国一个普遍的重要的民生现象；其理论依据是我国《宪法》、西方的公共产权经济理论和福利经济学理论。

关键词：摊贩经济；必要性；治理

中图分类号：F299.24文献标志码：A文章编号：1673—291X（2012）26—0046—03

一、我国城市“摊贩经济”存在的必要性

（一）摊贩经济是一种历史现象

北宋画家张择端的长卷画《清明上河图》描绘了当时繁华的市井，各种各样的商业小贩云集街道口，形成繁华的集市，图中反映的是封建时期典型的摊贩经济形式。新中国成立后，由于生产力水平有限，因此，作为城乡商品交换的重要形式，摊贩经济仍然在城市经济生活中占据重要的地位。那时的摊贩是当时商业经济的主要形式。解放初期，各大中城市的小商小贩在城市商品经济中承担着商品供应的重要任务，扮演着重要的角色。如国民党统治末期武汉汉口经济几乎全面崩溃，整个城市处于百废待兴的状况，由于失业人数众多，以摆摊为生的摊贩人数大增。这一方面增加了就业，另一方面方便了城市居民对生活用品的需求。随着商业的发展，现代化商业占据了主导地位，摊贩经济成为一种非主流经济形式，因此，一些城市的管理者和学者曾设想逐渐取缔摊贩经济。然而，摊贩的作用始终是主流经济无法替代的。文革时期，一种流动摊贩的典型形式——“拨郎鼓”，走街串巷、走村串寨，为城乡居民送去了他们需要的小商品，为百姓群众提供了方便。改革开放以来，我国推行市场经济体制，在大政方针上逐步取消了对非公有制经济的限制，因此，各种形式的摊贩如雨后春笋出现在大街小巷。尤其是我国国有企业战略改组中，国有企业下岗职工中的一部分就是摆摊维生的，其中有很多从流动摊贩到固定摊贩，不仅解决了生存问题，而且一部分人还通过摊贩经营发了小财。尤其是在我国城市化进程中，大量的农民进驻城市，摊贩的数量激增。可见，摊贩作为一种非主流经济形式，无论是古代，还是在“割资本主义尾巴”的20世纪70年代，乃至今天，虽然一些城市借“摊贩”影响城市市容为由而横加打击和取缔，但摊贩经济都紧跟着历史的脚步，生生不息。因此，“摊贩经济”的存在是历史的必然，应正视“摊贩经济”的存在，不能简单的横加责难。

（二）摊贩市场是市场经济的一个组成部分，其存在是必然的

市场经济行为本身具有自发性、趋利性，而我国古代早期的城市摊贩市场正是在城市居民原发的供求状态下形成的，因此，可以说，摊贩市场是市场经济的雏形。另一方面，早期城市的形成和发展，离不开摊贩，摊贩市场具有很强的聚集功能，通过摊贩市场简单的商品交易活跃，人口逐渐积聚， 人口的积聚推进了城市的发展。现代城市是市场经济的主要载体，而现代城市仍然离不开摊贩市场。一直以来，我国各地大中小城市，一些城管部门以维护城市的环境为由，提出并制定相关的政策，试图取缔摊贩经营行为，然而，摊贩市场非但没有因个别部门横加指责和刁难而消失，反而随着我国城市化的推进，摊贩经济变得异常活跃。

（三）摊贩经营是解决我国城市居民生存问题与就业压力的有效途径

首先，从刘易斯的“二元经济”理论来看，发展中国家必然保留相当的传统经济形式， 而摊贩经营是市民社会低层一种低级的、简单的、也是传统的维生手段。无论处于任何历史时期，人们的生存是第一位的。政府最应当关注的事情是市民的就业问题。发展中国家无论是经济发展速度还是居民的收入水平都比发达国家低，势必有大量的城市失业者依靠摆摊维生。其次，从我国的国情来看，市场化改革中，尤其是国有企业改组战略中，大量国有企业职工下岗后，有相当一部分文化层次低、技能较差、缺少投资资金，只能选择摊贩经营。第三，从我国当前城市化进程的现状来看，大量农民进驻城市，政府很难安置就业，因此，他们以最低的生活成本租赁廉价的出租房，摆摊做点小本生意，以解决家庭生活开支和昂贵的子女教育费用等。总之，城市个体摊贩不仅用自己的勤劳和汗水解决了家庭的生存问题，同时也缓解了城市的就业压力。可见，摊贩经营作为一种快速而简便的就业途径，对解决低收入群体的生存问题，缓解我国城市化进程中就业压力起到一举两得的作用。

（四）摊贩经济有利于完善城市功能

一是流动摊贩能够满足城市低收入群体对廉价商品的需求。从西方经济学的供求规律来看，城市低收入群体廉价商品必不可少，摊贩经济的存在与社会公众的需求具有必然的联系，在假设没有任何外力干预的条件下，既然有公众对摊贩的商品或服务有需求，必然有摊贩提供相应的供给。由于我国大中城市居民中还存在大量的低收入者（包括摊贩经营者自己），他们进不了大商场，买不起高档商品，摊贩便是他们最理想的零售商。二是夜市摊能满足市民夜间的需求。如很多夜宵摊几乎通宵营业，方便了市民夜间的需求，也丰富了城市的夜生活，给城市注入了活力。可见，摊贩适应性强、灵活度大， 能在不同时段将服务输送到各个街道角落， 因此，摊贩对完善城市商业布局、弥补大商业的功能缺陷具有重要的作用。正如日本著名经济学家青木昌彦曾指出，“一些不入流的经济形式， 却是多姿多彩的经济马赛克。”

（五）摊贩有利于传承传统工艺和城市民间文化

古典摊贩的形式多种多样：包括各种各样、一应俱全的用品、各类小吃、街头杂耍、看相算命、卖艺、说书等。渗透其间的叫卖声，制作工艺、服务与展演形成了极具时代特征的市井文化。他们兜售与传统社会风俗、礼仪、节庆有关的传统商品， 都承载着古老的文化传统。其中，有很多传统的工艺和商品沿袭至今，如长沙的臭豆腐、天津的狗不理包子至今仍然是人们青睐的小吃；北京名声赫赫的老舍茶馆就是从前门大碗茶的茶摊起家的；韩国一些装饰别具一格的路边摊， 是韩国街头一道亮丽的风景， 并逐渐演绎成了城市特色的“道路文化”；新加坡富有特色的美食小贩， 作为一种美食文化，在新加坡旅游业中扮演重要角色；日本东京浅草的摊贩， 展现了传统和现代的各种风俗民情，亦成为了一个非常重要的旅游景点；美国白宫旁成排的厢式车摊贩， 成为街头一景；奥地利维也纳由很多个体摊贩组成的纳什马克市场， 成为最具维也纳文化特点的地方；法国巴黎塞纳河畔的旧书摊市场， 以出售书籍、风俗画和古董以及各种小玩意而闻名世界。

（六）摊贩经济具有发掘民间创新的作用

古往今来，很多精巧的手工艺品、杂耍、绝活，都来自民间，并首先在街头亮相。如我国封建社会早期的铁制农具、瓷器，现在很多少数民族的刺绣、背包、编制提袋，北京的冰糖葫芦、大碗茶，长沙的臭豆腐等都是首先通过集市摊贩交易活动问世的。

综上所述，历史和现实充分证明，无论在哪个年代，摊贩经济作为一种非主流经济形式，都是城市经济中不可缺少的组成部分。据《中国青年报》通过搜狐网对189名网友进行的调查显示，3% 的人认为，他们的生活需要小摊；92.8%的人认为，小摊能解决困难群体的生存和就业问题；65.6%的人表示，小摊的繁荣是城市文化不可或缺的一部分；82.9% 的人认为，政府应该对小摊集中管理， 规划其发展，仅有14%的人认为，应该取缔小摊。

二、我国城市摊贩的分类及现状

（一）我国城市摊贩的分类

随着市场经济的日趋成熟，产品的种类越来越多。加上人们的需求也更加多样化，因此，摊贩经济也同样呈现多样化的趋势。为了更好的促进城市摊贩经济的治理，有必要对城市各类摊贩进行科学地分类。根据目前我国各类城市的摊贩现状来看，大约可从以下几个方面分类：从经营的品种类型来分，有农贸市场的菜摊、百货摊、小五金、食品摊、旅游产品摊等。农贸市场的菜摊包括蔬菜、肉蛋禽和各种调味品等农副产品；百货摊主要包括低值的服装、鞋袜、毛巾以及各种日用品等，主要散布于城市街道和城市边沿；小五金摊贩经营的主要是刀具、小榔头、钳子、剪刀、锅铲、汤勺等；食品摊主要包括早餐、夜宵、地方特产（如新疆的烤羊肉、长沙的臭豆腐等）和炒货（瓜子、花生、板栗）等快餐和小吃；旅游产品摊主要包括地方特色食品（如湖南凤凰的姜糖、新疆的葡萄干等）和旅游纪念品等。从经营的场地和经营时间来划分，有固定摊贩、流动摊贩和半流动摊贩。固定摊贩是指经营场地和经营时间比较稳定的摊贩，如农贸市场的菜摊就属于固定摊贩。流动摊贩是指经营场地和经营时间不确定、不稳定的摊贩，如道边路口兜售的小五金、书摊，夜间的水果摊等不定时、不定点的摊贩属于流动摊贩。旅游产品摊，既有固定摊贩，也有流动摊贩；水上摊一般为夜宵摊或者水上娱乐摊，这类摊贩一般如广东、福建、浙江、江苏、辽宁等沿海地区的湖海滨城居多。这类摊贩具有季节性特点，以经营海鲜、河鱼等鱼类食品为特色。还有跳蚤市场，凡遇到节假日或大型集会时出来赚一把。

（二）我国城市摊贩经济的现状、问题及其成因

自文革以来，我国各地方城市对摊贩的治理模式经历了禁止、取缔到限制的政策演变阶段。当前我国地方城市在治理摊贩经济中似乎处于两难的境地，从我国各地方城市对摊贩经济治理的普遍行为方式来看，治理就意味着限制或处罚，然而，如前所述，一个城市不可能没有摊贩。因此，长期以来城管部门执法人员与个体摊贩便形成了对立关系，在行为上甚至是敌对关系，全国各个城市几乎都存在“‘敌（城管人员）进我（摊主）退，‘敌退我进”的“猫鼠游戏”的状况，执法人员暴力执法与个体摊贩暴力抗法的现象时有发生，严重的酿成血案。这种敌对关系表现最明显的在流动摊贩上。当然，流动摊贩的经营活动带来的城市环卫、交通等问题确实多一些，但这仍然是“本”与“末”的关系。我国当前许多城市对流动摊贩的治理改“禁”为“限”，目的是通过对流动摊贩的限制来达到治理城市环卫交通问题。从本质上看，这仍然是传统治理观念和行为方式的延续，结果是舍“本”求“末”，治“标”不治“本”。造成这种局面的根本原因是，地方政府部门和理论界都缺乏对流动摊贩“民生”这一根本性问题的关注、重视和思考，其政策设计和制度安排大多是权宜性的，缺乏“民生型”的治理机制。

当前，学术界大多数学者对摊贩经济的研究更多地集中在流动摊贩上，认为问题和矛盾大多出在流动摊贩的经营行为和城管人员对流动摊主的管理和处罚上。事实上，流动摊贩的问题比较其他摊贩暴露的问题更明显一些，也琐碎一些。然而依据马克思主义哲学原理进行分析，流动摊贩的问题只是矛盾的特殊性。从矛盾的普遍性原理来看，我们认为，摊主与城管部门或人员的矛盾不仅仅是流动摊贩的问题，而是基于以上各类摊贩问题的叠加和累积形成的。比如说“店头摊”（在自己经营的门店前占用人行道的货摊，尤以水果店最为典型）与城管部门的“敌对关系”也非常普遍，在性质上与流动摊贩属于同一种类型的矛盾，只是形式不同罢了。再譬如，农贸市场和夜市摊贩的卫生状况也是城管部门头疼的事情。应该说，自我国进行市场经济体制改革以来，各地方政府在对摊贩经济的管理上进行了不懈的探索和改革，取得了可喜的进步。但就目前城市摊贩经济整体来看，其现状仍然令人堪忧。其根本原因不在城管部门的执法行为上，而是在地方政府相关部门的政策取向和制度设计上。而造成政策取向和制度设计缺陷的深层原因是文化价值观的问题。因为在政策取向和制度设计上都把他们（摊主）假设为“脏乱差”的化身，理所当然地将他们列为被管束、被限制或被处罚的对象，因此，在管理上更多的是采用限制、处罚或取缔的手段。这完全不符合法权思想，也很不合民意。

三、摊贩经济治理模式

针对上述问题及其成因，为了从理论上化解摊贩与城管部门的矛盾，寻求摊贩经济与城市治理的平衡，本文提出“公共服务+公共管制+街区自治” 模式，旨在通过该治理模式的论证，为我国摊贩经济治理提供一个比较可行的思路。

（一）“公共服务+公共管制+街区自治” 模式的现实依据与理论依据

该模式的现实依据是，城市摊贩经济是我国一个普遍的、重要的民生现象，这是不可回避也不可轻视的客观现实。而地方政府缺乏科学有效的治理机制，主要表现在以下几个方面：一是政府职能部门传统的以限制、处罚或取缔的管理理念，导致政策取向和制度设计偏离民生这一焦点。二是严重缺乏公共服务，包括摊贩经营必要的经营、生活和环卫设施以及工商、税务等方面的服务。三是作为弱势群体的个体摊贩缺乏诉求机制。模式的理论依据是我国《宪法》、西方的公共产权经济理论和福利经济学理论。我国《宪法》表明“国家尊重和保障人权”、“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”。因此，我国《宪法》是维护个体摊主这一弱势群体生存权、自由权和劳动权的法律依据。西方的公共产权经济理论阐明，每个公民都有享用公共财产的权利，作为国家公民的个体摊贩自然享有使用公共物品（包括公共资源和公共服务）的权利。根据福利经济学原理，通过帕累托改进，跳出传统的摊贩经济城市管理理念，转为从民生的角度设计制度、配置公共资源，改变过去简单生硬的执法行为，则个体摊贩的生计与城市治理之间的矛盾将迎刃而解，可达到帕累托最优。

（二）“公共服务+公共管制+街区自治” 模式的内容

（1）为摊贩经济提供公共服务。包括城市规划设计和建设部门应考虑为个体摊贩规划和安排经营场地、增添经营生活设施，包括各类摊贩环卫和交通隔离设施；政府在制度设计上，应以民生为前提，合理地确定制度的边界，制定出有利于个体摊贩经营的制度及其相关细则。（2）实行有限的公共管制。模式将针对城市部门结构界定禁入区；阐述如何在注重民生的基础上对公共区域进行科学合理地管制；对不同类型的摊贩进行差别管制；职能部门以及执法人员应对摊贩经营者付诸人性化管理，并为摊主排忧解难。（3）配合政府相关部门实行街区自治。城市各街道居委会应遵循关于摊贩经济治理的地方法规、政策和原则，对所辖街道或居民小区的摊贩行使管理。

（三）“公共服务+公共管制+街区自治” 模式的国际经验借鉴

纵观国内外城市摊贩的治理，主要集中在制度设计、公共服务以及治理模式3个方面。英国、美国、泰国、韩国等国在治理摊贩的问题上取得了诸多成功的经验，我国应借鉴他们对摊贩经济的管理经验，吸取其中科学合理的成分，为我所用。（1）在法律和制度设计层面，我们应该借鉴印度关于摊贩经济的国家治理政策，从法律层面赋予摊贩合法地位；在制度设计层面，包括登记制度、许可证制度以及对流动摊贩的有限性限制。（2）在治理模式上，美国纽约市的摊贩治理模式值得借鉴。美国关于摊贩治理的规章制度简易明了，其条款规定明确，对摊贩违规的定性和处罚量度没有歧义。此外，还为摊贩提供必要的援助，即由政府设立一些专门给摊贩培训有关会计、税收和市场技能的项目，为摊贩的成长壮大走向正规化经营创造条件。（3）在对摊贩经济公共服务方面可吸收韩国政府在摊贩经济的公共用地和法国在纳税方面的服务的合理成分。

（四） “公共服务+公共管制+街区自治” 模式的实施保障

对城市摊贩群体，政府部门应体察民情、了解民意、倾听民声、关注民生、解除民难。早在1949年，时任北平市市长兼北平军事管制委员会主任的叶剑英，在接管北平后，主持处理摊贩问题时说：“政府是人民的政府，不会把摊贩搞得不能活”。为在客观上实现该治理模式的顺利运行，政府部门应从以下几个方面着手： （1）政府相关部门应高度重视个体摊贩的民生问题，将其纳入政府部门工作的议事日程，并将摊贩经济治理纳入相关部门工作的考核体系。（2）经济进一步健全城市管理相关的法律法规，确保个体摊贩的合法权益，尊重个体摊贩的人格。（3）规范城市管理执法人员的执法行为，严令禁止城管人员对摊主的粗暴行为。（4）建立和完善个体摊贩的诉求机制。辩证地借鉴南非、菲律宾、泰国等国摊贩经济组织的经验，一方面，健全我国“个私协会”的职能，为维护个体摊贩的权益呼吁和提供帮助；另一方面，充分调动和发挥自治的作用，为个体摊贩提供实质性的服务，并从道义上为他们呼吁，更好地维护个体摊贩的权益。

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[责任编辑 高惠琦]