军队预算经费使用绩效评价办法研究

刘步泽

【摘要】 在有限的军费资源条件下追求军事经济效益最大化的目标，是我军一直以来研究的重大课题。文章对军费中所占比重最大的预算经费使用绩效评价进行了研究，从绩效的概念入手，论证了其研究的必然性及可行性，然后从绩效评价的方法入手，构建预算经费使用效益评价指标体系，建立绩效评价模型，对模型得出的结果以数值形式表示出来，同时提出了相关的配套措施。

【关键词】 预算经费； 绩效； 评价； 指标体系

近年来，我国军费规模一直呈增长趋势，军费规模的大幅度增长丰富了军费预算支出的内容，给军费预算支出管理实际工作带来了更大的困难。有限的军费资源和追求最大的军事经济效益目标，一直是一个难以调和的矛盾，加上军费预算支出管理效率不高的问题日益突出，重资金分配过程，轻资金的使用绩效，致使本已紧张的财力愈显紧迫，为了加强军费预算支出管理，有效地使用有限的预算经费，必须在提高军费资源使用的有效性上做文章，通过构建预算经费使用绩效考评体系，加强军费预算支出绩效评价，促进预算经费效率的提高。

一、绩效的概念

要对预算经费使用绩效进行深入研究，首先要对绩效的概念有充分的认识和了解。从现有的文献看，对于绩效概念的表述尚未统一。主要有以下几种观点：

OCED在其1994年的一份报告《Performance measurement and evaluation》中对绩效进行了界定，即绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。这是OCED成员国对绩效的概念做出比较全面的阐述。

亚洲开发银行的Salvatore Schiavo—Campo对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义。并且他还在这个论述中说明完全忽视绩效的主观方面是错误的，认为主观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述。这个概念的提出，增强了大家对绩效评判对象的内在因素的思考。

普雷母詹德的《公共支出管理》一书中，他对绩效的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。

根据财政部陆庆平的理解，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。这种理解和黄萍、黄万华在《公共行政支出绩效管理》中对绩效的解释基本一致。同时这种理解与朱志刚编写的《公共支出绩效评价研究》中对绩效的定义也较接近。

比较上述关于绩效的各种定义，可以看到，大家对绩效的认识核心上是基本一致的，即绩效是实施一项活动过程中，基于预期目标的效益、效率和有效性的统一。

二、预算经费使用绩效评价的必然性和可行性

（一）预算经费使用绩效评价的必然性

一是贯彻落实科学发展观的重要途径。党的十六大确立了“以人为本，全面、协调、可持续”的新的发展观，这为新世纪新阶段各项事业的开展指明了方向。军队各项建设应该贯彻落实科学发展观，这是提高军队现代化建设效率与效益的必然选择，如何提高有限军费资源的使用效益也不例外。预算经费使用绩效评价，则是促进军费预算各级机构落实科学发展观的重要外力因素。例如对那些在预算支出过程中不讲科学、盲目乱来的人和事，进行评价和检查，确保我军有限的军费资源，在科学思想指导下协调有序地运行。因此，构建绩效评价体系是贯彻落实科学发展观的重要途径。

二是促进军费使用效益不断提高的重要手段。军委胡主席多次强调要大力加强科学管理，提高军队现代化建设的效益。从军费保障角度来看，提高经费使用效益，则是军队现代化建设效益的综合体现。目前，军费预算管理还不精细，还未形成科学的量化标准和绩效评价机制；行政消耗性开支仍然居高不下，重复建设、乱铺摊子现象屡禁不止；不切实际的“形象工程”仍在进行；不少经费在层层分配过程中缺乏必要的监督制约机制，主观随意性较大，财力资源配置浪费现象普遍存在，并为一些违法乱纪者提供了便利。开展绩效评价工作，可以促进树立珍视军费资源、讲求绩效的观念，来评价军费预算支出过程中的绩效状况，并根据提高绩效的要求，有效地克服不按程序、不按规定花钱办事的倾向，确保有限的经费发挥出最大的军事经济效益，改革不合理的预算管理制度、机制和手段，促进经济量向战斗力的转化，提高军队建设综合效益，为军队走出一条“投入少，效益高”的新型现代化道路做出应有贡献。

（二）预算经费使用绩效评价的可行性

一是绩效评价理论研究为其提供了强有力的理论支撑。就国内外针对经费使用绩效评价体系构建的研究情况来看，许多学者和专家团体发表了自己的看法和观点，这些观点及研究成果对本文具有很大的指导和借鉴意义。特别是我国对财政支出绩效评价问题进行了深入的研究和实践，并且财政支出绩效评价是适应市场经济条件下财政支出管理需要而产生的一门管理科学。这些成果的取得，在一定基础上给经费使用绩效评价提供了理论指导，为构建绩效评价体系也指引了方向。

二是军费效益评估实践为其提供了可贵的实践经验。讲求军费效益是世界各国军队建设的共识。在我国，由于军费供需矛盾比较突出，有限的军费满足不了国防建设的多方面需要，军费效益一直是军队财务工作的中心，并取得了丰富的经验和成果。然而以往的经费使用效益评估在军费使用的有效性上评价还不够。因此构建经费使用绩效评价体系，加强预算经费使用绩效评价工作在理论上可以说是军费效益评估的一种进步。当然，由于绩效评价理论研究处于刚刚起步状态，我军取得的军费效益评估的实践经验就成为预算经费使用绩效评价宝贵的财富，这些实践成果也为预算经费使用绩效评价工作提供了可贵的实践经验。

三、构建预算经费使用绩效评价体系

（一）预算经费使用绩效评价的方法

1.成本—效益分析法

成本—效益分析法是市场经济国家衡量支出效益时常用的一种方法，在评价经费使用效益时具有重要意义。它是指针对确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，在比较分析后，选择出最优的实施方案。成本—效益分析的程序包括三个阶段：首先，列举工程项目方案的实物成本和实物效益；其次，对成本和效益双方各个项目以同一货币单位进行估价；最后，将双方的金额变成可比形式进行比较，并将各种实施方案的结果进行比较，从中选出费用最省、效益最大的方案为最佳方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如一些工程项目等等。

一般来说，有些项目的投资要持续许多年，在此期间，每年都要发生效益和成本，必须加总这些“效益流”和“成本流”。通过分析比较，选出最优的项目进行投入计算。公式可表示为：

式中E代表效益，PV代表现值，B代表收益，C代表成本，H代表时间期限，r代表贴现率，t代表年限。

2.专家评议法

专家评议法主要是聘请有关专家，通过相关资料的收集、汇总、分析、综合，就评价客体的某一方面进行评价、判断。专家评议法可以采用多种形式，包括背靠背评议和面对面评议，或二者结合。“背靠背”方法就是参与评议的专家之间不进行讨论，独立提出意见，独立进行评价，然后汇总所有专家的意见，形成最后的评价结论。其优点是专家之间不相互影响，能够客观、公正地发表意见；缺点是专家发表的意见比较分散。“面对面”方法就是参与评议的专家在彼此交流的基础上对评议做出判断，其优点是参与评议的专家相互交流、集思广益，提高判断的可靠性；缺点是专家的判断易受他人的影响。现在多数实行的是二者结合的方式。

3.问卷调查法

问卷调查法是通过设计不同形式的调查问卷，发给一定数量的人填写，最后汇总分析调查问卷，进行评价和判断的方法。这种方法要求评价人员将一些需要了解的问题设计成卷面形式向被调查者询问，并要求被调查者以书面文字或符号形式做出回答的一种评价方法。通过问卷调查可以获得比较客观且有助于得出评价结论的资料。但是问卷调查法对问卷的设计质量要求很高，同时被调查对象的选择也会影响问卷调查结果。这种评价方法具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。

（二）预算经费使用绩效评价指标体系的构建

在预算经费使用绩效评价层次的基础上，分别建立军费预算支出项目绩效评价、部门预算经费支出绩效评价和单位预算经费支出绩效评价指标库。

1.军费预算支出项目绩效评价指标

军费预算支出项目绩效评价指标是对预算项目支出的综合性评价指标。在军费预算管理体系中，与军费分配实行项目预算和标准领报相对应，我们把军费管理方法区分为项目管理和指标管理两大类。其中保障军队管理、训练、建设进行的一次性、建设性开支，诸如工程建设、演习训练、会议活动等具有项目特征的开支，主要采用项目管理的方法进行管理。军费预算支出项目绩效评价指标体系就是对项目经费特别是大中型项目经费管理进行绩效评价而设置的评价指标。主要有：项目完成进度、项目资金支付率、项目支出节约率、财务规章制度指标。

2.部门预算经费支出绩效评价指标

我们依据预算经费性质的不同，从维持性经费、建设性经费和政府专项经费三个方面来构建部门军费预算支出绩效评价指标，考核各部门预算经费支出绩效评价。部门预算经费支出绩效评价是单位预算经费支出绩效评价的基础，侧重于军事经济效益上评价，因此，其评价指标设置要着重体现部门预算经费支出军事经济效益。一是部门预算支出目标实现率指标。该指标反映支出目标的实际完成率。主要有：维持性经费支出目标完成率、建设性经费支出目标完成率、政府专项经费目标完成率。二是部门军费预算支出效益性指标。主要有：（1）军事基本建设投资效益指标，用固定资产形成率、基建工程达标率表示；（2）军事教育费效益指标，用单位人才培养所需的费用、平均教育费表示；（3）军事科研费效益指标；（4）装备购置费效益指标，用装备全寿命费用、武器装备费效比、战斗力装备率、装备使用率表示；（5）装备维修管理费效益指标，用维修管理功能费用额、装备维修与装备购置费比率、武器装备完好率、平均维修率表示；（6）军事训练费效益指标，包括以下指标：费用产出率、军事训练计划完成率、参训合格率（良好率）；（7）公务费效益指标，用公务费结超率，水电煤单耗数，人均公务费表示；（8）事业费效益指标，用事业费结超率、事业费标准供应率、事业费保障率、挤占挪用率、超储积压物资费用率表示：

3.单位预算经费支出绩效评价指标

单位预算经费支出绩效评价指标反映各单位预算支出的绩效，它包括单位内同级各部门的军费预算支出绩效。但在单位军费预算支出绩效评价时不仅仅是单位内同级各部门军费预算支出绩效的总和，还要从单位综合方面考核军费预算支出绩效。主要有：（1）单位预算经费支出效益指标；（2）单位军费预算支出综合效益指标。

（三）建立评价模型及结果表述

1.绩效评价的计分模型

在预算经费支出绩效评价计分过程中，完成了评价指标体系的构建，接下来需要对预算经费支出绩效评价的结果进行最后的得分计算。预算经费使用绩效评价计分采用递阶层次综合评价计分方法，其数学模型为：

在上述表达式中，Bi、Bij、Bkij分别代表各分层次中已经量化的定性指标或定量指标，Wi、Wij、Wkij分别代表相应各层次中量化指标Bi、Bij、Bkij在各层次中对应的权重数，通过加权综合求和的方法计算出评价对象的最后得分，计分结果采用百分制。

2.绩效评价计分结果表示

在预算经费使用绩效评价计分过程中，完成评价指标体系的构建后，根据各项指标的权数进行加权汇总综合，得出量化的评价计分结果。在评价计分结果类型的划分上，以评价得分为依据，为了简单实用，方便具体操作，可以将预算经费使用绩效评价计分结果根据不同的分值段进行划分，以85分、70分、50分、40分为分数界限，具体分为五种类型：

优（A）：评价得分在85分以上（含85分）

良（B）：评价得分在70分～85分（含70分）

中（C）：评价得分在50分～70分（含50分）

低（D）：评价得分在40分～50分（含40分）

差（E）：评价得分在40分以下。

为了进一步细化每一类型的划分，体现同一档中不同分数的差别，本文采用在评价结果类型后加注“+、—”号的方式，具体如表1所示。

四、预算经费使用绩效评价的配套措施

（一）建立预算经费使用绩效评价信息库

要逐步建立起一套适合我军预算经费使用绩效评价工作需要的信息数据库和信息处理系统，其主要任务：一是收集支出预算项目立项决策、预算组织实施全过程的实际结果和实际发生的各类技术经济指标和数据资料，并同预期的各类指标和数据资料进行对比分析，以找出差距，并总结经验和教训。二是建立预算项目监测工作体系。预算项目监测是收集预算项目数据的重要手段。通过预算项目监测，可以为事业部门提供预算项目进展情况，反映存在的问题，具有重要的管理功能。因此收集预算项目监测数据也是预算经费使用绩效评价的重要基础。三是建立健全预算经费使用绩效评价数据库。该数据库能储存军队大中型预算经费支出项目结果、监测数据和评价资料，以及全军预算经费支出总体情况和效益状况，为加强军队建设和军委做出正确决策提供基础依据。

（二）积极推进绩效预算研究与实施

我军在部门预算改革方面已经取得了很大的进步，为实行绩效预算提供了极为有利的基础。而军队推行集中采购，也为绩效预算的推行创造了良好的条件。因此，我军应抓住部门预算改革的有利时机，积极推动绩效预算的实施，逐步构建“效果与效率”相结合的预算编制模式，这种预算模式能够明显提高预算支出的效率。

（三）加快预算经费使用绩效评价所需的人才建设

现代管理理论告诉我们，在诸多管理要素中，“人是最重要的资产”，“军事建设中最关键的是人才建设，离开了人才，再先进的技术装备也无益”。由于我军预算经费支出绩效评价理论研究还比较薄弱，指导实际工作更是缺乏经验，因此，培养一批军费预算支出绩效评价工作所需人才是搞好这项工作的关键所在。当然，我们要分步骤地完成人才培养工作。

总而言之，随着预算支出绩效评价理论的发展，为了加强军费预算支出管理，就必须有效地使用有限的预算经费， 增强军事部门经费支出使用效果的透明瓶度，科学合理地加强军费预算支出绩效评价。与此同时，各级财务部门就要积极开展预算经费使用绩效评价工作，更好地提高军费资源使用的有效性，就必须构建预算经费使用绩效考评体系，加快军队预算经费使用绩效评价办法研究，建立预算经费使用绩效评价信息库，积极推进绩效预算研究与实施，加快预算经费使用绩效评价所需的人才建设，这已成为军队加强国防建设和预算管理，提高军费运行使用效率的重要手段。现行构建预算经费使用绩效评价体系对于在有限的军费资源和追求最大的军事经济效益目标下，提高经费使用绩效，加快促进军费预算支出管理效率，具有重大意义。

【参考文献】

[1] 宋丽平，安宁.高校绩效评价指标体系构建[J].财会月刊（理论版），2006（8）：9—11.

[2] 徐远余.军队财务前沿理论研究[M].军事科学出版社，2006.