大学章程建设中的权力关系研究

王丽坤

摘 要：大学章程是高等学校设置的必要条件，必须能反映大学内部和外部不同权力主体的利益诉求，这是大学真正实现自主权，构建高水平的内部治理结构的前提。大学章程的实质就是要对大学治理中利益主体的权力进行重新调整和分配，明晰不同权力主体的权力边界，通过多种权力主体共同参与制定章程、建立审核制度、校内监督和校外监督相结合等形式保障大学章程的效力。

关键词：大学章程；权力；关系

大学章程是大学建设、管理与发展的“宪法”，是依法治教的重要组成部分，是大学形成自主发展和自我约束机制的关键，是推动政府转变职能，落实大学办学自主权，构建中国特色现代大学制度的抓手。2005年12月28日吉林大学在第十二次党代会通过的《吉林大学章程》作为现代大学制度建设的科学探索，在高校发展进程中具有里程碑式的意义，自其颁布之日即在全国高校范围内引起了强烈反响。在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中则进一步明文规定“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。不难想象，一场轰轰烈烈的“加强章程建设”的活动即将或正在全国各高校内展开。本文试图对大学章程建设中不同权力主体关系进行研究，剖析大学章程是如何通过确定不同权力主体的权力边界，并以此作为权力运行的依据，实现大学治理权平衡的。

一、我国大学章程建设的历史及实质

众所周知，大学章程源自中世纪的大学特许状，大学是最早的特许法人之一。我国大学章程的源头则要追溯到在历史上繁盛了百年的书院制定的院规或训示，如朱熹的《白鹿洞书院揭示》，内容包括教育指导思想、教育目的、内部管理等。近代大学章程，如《钦定京师大学堂章程》等则体现了“中学为体，西学为用”的精神，对各类学堂的学制、入考方式、教学内容等作出了一系列的规定。建国后一段时间，由于受到各种主客观因素影响，大学章程建设出现一定程度的“历史倒退”，大部分高校的制度组织规范中均无章程之踪影。改革开放后，特别是20世纪90年代以来，面对激烈的国际竞争和高等教育改革和发展的新趋势，我国逐渐重视大学章程的建设。1995年，《中华人民共和国教育法》首次提出学校要制定章程要求。1998年，《中华人民共和国高等教育法》则规定设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料。至此，大学章程被正式确定为大学办学的法律依据，大学章程作为大学的总纲和基本法得到了法律的确认。近年来，一些高校陆续制定并发布实施了大学章程，内容基本都在高等教育法规定的范围内，包括序言、总则、学校功能和教育形式、管理体制、组织与机构、教职员工、学生及校友、资产、经营、校徽、校旗、校歌等。

从不同时期大学章程的结构和具体内容可以看出，大学章程是上承国家法律、教育法规，下启大学具体规章制度的中转站，是大学的“宪法”。大学章程的实质就是要对大学治理中利益主体的权力进行重新调整和分配。社会学多元论者认为，权力产生于人与人之间的相互影响，不能简单地认为权力属于高级职位。社会权力不是集中于某一处，而是在某几处进行分配。任何集团或组织都无法取得垄断权力，只有作为一些相互抵消和相互平衡的力量而起作用。大学章程正是为实现权力的平衡而在不同权力主体之间达成的一种契约，明确权力边界并以此作为权力运行的依据，任何违背这一契约的行为将会受到约束体系的反应，从而使其回归本位。同时，大学章程又不仅仅是一个自律性的文件，它对不同权力主体还具有法律意义的约束力。当大学的举办者和办学者之间、学校与教师、学校与学生之间发生矛盾纠纷时，大学章程可以成为裁决的依据。

二、大学与政府的权力边界

大学和政府的权力关系问题的焦点就在于如何真正实现大学办学自主权，这个话题由来已久。1979年12月6日，《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等呼吁“给高等学校一点自主权”的文章，由此成为高校呼吁自主权的开始。30年过去了，尽管我们在推动大学自主权方面做了很多工作，国家正式文件中对大学自主权也做了明确而详细的规定，但除了高校内部的部分人事权显得有些松动外，其它权力下放的速度非常慢。所以，在章程的制定过程中，首要解决的问题就是如何从根本上解决大学自主权的缺失，政府管得过宽、过细的问题。为此，必须将大学的基本权力还于大学，在章程中对于大学和政府的权力边界做出明确的规定。

1.大学自治的权力边界

在高等学校自主权上，存在着实质性自主权与程序性自主权的差异。实质性自主权是指处于法人形态的大学或学院决定它自己的目标和计划的权力，即“高等学校拥有什么权力”；程序性自主权是处于法人形态的大学或学院实现其目标和计划方式的权力，即“高等学校如何行使权力”。无论是实质性自主权还是程序性自主权，一定是适度的，有一定范围的。“面向社会自主办学”是一个相对的概念，各高等学校发展的历程决定了面向社会自主办学的能力不同。在制定章程时，应根据学校的实际情况做具体的规定。

（1）高水平研究型大学：这类大学培养的人才层次为本科及以上，满足的是社会对高层次研究型人才和研究型成果的需求，教师和研究人员都是自身领域内的最高权威，其学术活动和研究具有灵活性。这类大学在教学、科研、设置新专业、经费使用等各方面均应具有实质性自主权，真正成为面向社会自主办学的法人实体。

（2）教学科研型大学：这类大学一般在部分学科保持优势，管理目标应当是鼓励创新、刺激特色的形成，有所为有所不为，注意有重点地发展优势学科，办出特色。它们不可能完全得到研究型大学所享有的自主权，但除了在设置新专业、研究生学科点及招生数量方面拥有程序性自主权外，其他方面都可以拥有实质性自主权。

（3）教学为主的本科院校：通过教学培养社会所需人才是教学型本科院校的主要任务，而教学工作一般具有相对稳定性，因此，这类院校主要拥有的是程序性自主权，依据社会需求，地方政府对其参与程度较强。

（4）职业类院校：这类院校的市场性较强，在学校、专业设置上应成为高等教育最为灵活的部分和最为开放的部分，主要面向地方经济建设和社会发展需要。这类学校在教学上应拥有实质性自主权。

2.政府的权力边界

长期以来，在计划经济体制和传统思想观念的影响下，政府对大学包揽过多，高校“外在的‘婆婆太多，并且婆婆们普遍有权、有钱和强烈的绩效追求，大学随时接受婆婆们的吆三喝四并要应答”[1]。大学在招生计划、用人制度、专业设置、科研项目的立项与审批、科研成果的评价等一系列事务上都没有选择权，大学依然处在政府巨大、复杂而细致的管控下，严重挫伤了大学的办学积极性。

除此之外，使得大学难以真正实现自主权的深层次原因则在于政府权力和高校自主权缠绕在一起，难以分开，大学权力已经被政府权力融化，难以从中提炼出来。为此，在大学章程中要对政府准确定位。“政府作为大学的举办者和出资人，其在高等教育中的功能集中体现在公共利益的诉求上，是为了保障高等教育的公平性、公正性，实现公共财政的责任，以确保大学更好地为公众服务。”[2]“政府的权力边界应该明确的定位在宏观规划的范畴之中：为了确保高等教育的起点公平、过程公平，适度地做到结果公平，政府应通过政策的调控维护大学的公平；为了提高全社会公民的整体素质，政府可通过规划和立法来加以干预大学的办学；为了更好地与国家发展战略相适应，政府对办学方向、规模、结构、类型、层次、质量等方面可进行宏观调控。”[3]教育主管部门应由重过程管理转向重目标管理，由主要依靠行政手段进行管理转向重点运用立法、拨款、信息和政策指导等手段进行管理。不管不该管的事，管好该管的事。

三、大学内部权力主体的权力边界

大学内部不同的权力主体交互形成错综复杂的关系网络，主要包括党委权力和校长权力、学术权力和行政权力、教师与学生权力关系，厘清这些权力关系并对权力边界进行刚性规定，防止权力的过度使用和权力主体的不作为是大学章程的核心内容。

1.党委权力和校长权力边界

坚持“党委领导下的校长负责制”这是我国高等教育办学的基本原则，也是中国特色高等教育的体现。党委是大学的领导核心，是大学的最高决策机构，享有制定学校发展方向、讨论决定重大问题、重要事项和干部任免等权力。校长则是学校行政管理系统的组织者和领导者，是最高行政权力的享有者，对外代表高校行使自治管理权。国外大学一般都对校长的职责进行了明确的规定。耶鲁大学章程规定：“校长是学校的首席执行官，是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表。”在我国特殊国情下，校长权力和党委权力应该是并行不悖、不可分割的。党委对校长的领导是组织领导，是监督意义上的领导。校长通过主持校长办公会议、校务会议、党政联席会议、教职工代表大会等会议形式贯彻落实执行党委会议的决议，对高校的规章制度制定、年度工作计划安排、教学活动、科学研究、思想品德教育等，在经相关审议、讨论后，行使最终决定权。党委决策、校长执行意味着党委和校长权力的分工。

2.学术权力和行政权力边界

学术权力和行政权力是存在于高校中的不同主体，都有其存在的合理性。从高等教育发展的历史进程来看，学术权力和行政权力呈现此消彼长的矛盾状态，冲突时有发生。当前主要表现为高校管理的“行政化”倾向。高校仍然主要依靠行政权力来实施管理，行政权力影响、包办学术事务的现象比较严重，学术权力“虚化”、“弱化”。大学章程作为大学的“基本法”，应该合理规范学术权力和行政权力各自发挥作用的领域和范围，形成有机分工、相互配合、相互制约的均衡状态。大学章程首先要保证学术权力的地位，将关系到学校发展的重大事项交给教授、学者来决定。在设计学术权力运行结构时，发挥教授委员会的作用。教授委员会负责审议学科专业的设置和教学科研计划的制定，对教学科研成果进行评定。章程中还可以规定学术委员会下设教学、学位、专业技术职务评审、科研项目等分委员会，具体行使某一方面的学术权力，促进学术事物的精细化和专业化。

行政权力则包括行政决策和行政执行两方面。大学的内部事务千头万绪，学术权力和行政权力并不是平行的关系，有时会发生交融，因此，行政决策人员就应具有广泛的代表性和一定的学术能力。为此，就要改变过去大多由拥有行政头衔的“双肩挑”干部参与决策制定的情况，提高基层教授、科研人员的比例。日前，华中师范大学除了1名分管学术工作的副校长，书记、校长等校领导全部退出学术委员会，两位原本无缘参评二级教授的教师，经过校学术委员会评议推荐，顺利通过校职称聘任委员会评审，成为教授委员会的成员。这一“破冰之旅”正是对教授权利的尊重，有利于大学科学决策，回归学术本体。另外，章程中还必须对行政管理部门的职责进行明确分工，制定工作程序，按章办事，减少管理行为的随意性。行政管理人员要准确的自我定位。美国马里兰大学教育学院终身教授罗伯特·伯恩鲍姆认为：“管理者的责任不是去控制学者，而是作为助手为他们服务，满足他们的特殊需要。”[4]当前，行政管理人员要树立服务意识，提升业务能力，打造专业化的管理团队，为实现“教授治学”，发挥学术权力的主体作用提供支持和保障。

3.师生权力边界

高校教师是教学和科研活动的组织者，他们在高等教育工作的一线，直接与学生发生互动和联系。作为一个拥有较高个人素养和较高受教育程度的群体，高校教师的素质和业务水平决定了高校的办学水平和发展前景。学生则是学校教育和管理的对象，同时也是学校重要的成员和自己学习的主人。学生参与学校教育与管理的程度、水平，直接影响学校教育目标和人才培养目标的实现。

我国大学比较重视对师生的管理，但更多地是把师生当成被动管理和要求的对象，而对于师生合法权益的保护比较欠缺。为体现高校师生的主体地位，在大学章程的制定过程中有必要把师生的法律权利和义务进一步具体化，以明晰学校和师生的权力边界。以吉林大学章程为例，它规定了“教师享有按工作职责和贡献使用公共资源权、公平获得发展机会权、获得公正评价权、公平获得奖励权、重大事项知情权、民主管理参与权、申请救济权等权利；学生则可以享有公平受教育权、对专业和课程的选择权等8项权利，学生还应该履行维护学校名誉与利益等4项义务”[5]。通过大学章程提升师生的地位与作用，明确权利和义务，强调师生参与学校管理，以此提升学校的自主办学能力和民主管理水平，既体现了大学的人文主义精神，又保障了以人为本的办学理念，推动学校事业的顺利发展。

四、如何保障大学章程的效力？

明晰并界定了大学内部不同权力主体的权力边界后，我们有必要探讨实践层面的问题，即如何在实际的制定和实施过程中保证大学章程的效力，使其不是“一纸空文”，不是“摆设”，而是真正能够保证大学正常运行和发展、具有效力的“宪章”。

1.多种权力主体共同参与制定章程

既然大学章程的实质是权力和利益的重新分配问题，为保证大学章程内部不同权力主体的合理利益诉求都能得到满足，在遴选大学章程起草小组成员时，大学的教师、学生、管理人员、行政人员等相关利益者都要参与到章程的制定中来。为保证章程内容的科学性、合理性，他们必须具备现代大学管理的基本知识和理念、明确学校的办学宗旨和发展方向、了解社会发展状况和趋势。正如早在1979年，有个叫王尔达夫斯科的学者就描述过一个公式：“有效地制定政策=1/3的信息资料+2/3的相互作用。”[6]对此，伯恩鲍姆是这样评论的：“等式右边的任何一方都不能孤立地作为有效地制定政策的基础。”[7]他认为：“在所有情况下，任何机会都应当保证代表不同参与人员利益团体的人们能够相互作用。”[8]可以说，大学章程起草过程中的民主性、代表性越强，就越有利于提高章程的质量，也就越有利于章程今后的执行。

2.建立审核制度

教育主管部门对章程的审批在当前章程的制定程序中是至关重要的一环，它不是一种装点，而是在当前我国多数高校已经明确提出要补充制定章程的情境下，有针对性的特殊程序。然而，一些学校在内部制定通过章程后，报教育主管部门备案，但是教育主管部门对学校的章程没有任何反馈，致使大学章程的效力悬而未决，更遑论其权威性。这样的章程，不仅无法得到政府和社会的充分尊重，也削弱了大学的热情和积极性。这种局面必须尽快扭转过来。一方面，大学要及时制定章程并报送审核。另一方面，教育主管部门要及时出台相应的审核制度，积极落实对大学章程的审核工作。对已经报送审核的章程，及时履行审核程序，提出反馈意见。

同时，还可以尝试通过立法的形式确立大学章程的法律地位。香港科技大学正是通过地区立法，拥有了自己的条例。在该条例的保护下，香港政府虽然对学校建设斥以巨资，但对学校的干预几乎为零。借鉴立法的方式，保证大学章程“基本法”的法律效力，对于落实和扩大高校办学自主权，探索建立现代大学制度，推进大学章程建设的进程，必将有重要的现实意义和指导意义。

3.校内监督和校外监督相结合

有制度就要有监督，监督是制度实施有效性的可靠保证。我国大学章程建设目前处于特殊的探索阶段，相关主体缺乏足够的认识和饱满的行动力，虽然一些学校已经制定了章程，但只是为了应付上级要求，对章程文本建设的质量重视不够，使得章程制定中出现了内容空泛、形式统一刻板、缺乏特色与个性的通病，章程无法得到有效实施。为此，就急需建立校内监督机制，注意监督主体的平衡，不仅需要职能管理部门对章程建设工作的监督，更需要教职工代表大会这样的基层组织的监督，通过提高监督力度来推动大学章程建设。

作为大学管理者和举办者的政府有关部门，对大学章程的监督同样负有义不容辞的责任。在我国1600余所公立高等学校中，仅有吉林大学、中国政法大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学等不到30所高校制定了大学章程，而绝大多数高校包括清华大学、北京大学、中国人民大学等国内著名高校都未制定大学章程，这显然与国家颁布的法律法规不符。为加强对大学章程的制定、实施等方面的监督，政府可以通过成立第三方机构，确立适当的监督形式和制度，使大学章程建设工作不断推进和完善。

参考文献：

[1]王长乐.现代大学制度建设的基本原则[J].清华大学教育研究，2007（3）：5.

[2][美]德里克·博克．走出象牙塔——现代大学的社会责任[M]．徐小洲，陈军译．杭州：浙江教育出版社，2001．

[3]宣勇.大学必须有怎样的办学自主权[J].教育发展研究，2010（7）:7.

[4][6][7][8][美]罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式［M］.别敦荣等译.青岛：中国海洋大学出版社，2003.8，212，212，212.

[5]吉林大学章程［M］.长春：吉林大学出版社，2006.26.

(责任编辑 刘第红)