浅谈基层事业单位预算管理

任会玲

摘 要： 随着我国事业单位体制改革的不断推进，对预算管理工作提出了更高的要求。基层事业单位在预算管理中受旧的惯性思维与习惯做法的影响，仍然存在不科学、不规范的粗放式预算管理，已经越来越不适应新形势的需要。基层事业单位如何构建从预算编制、执行，到预算监督、考评、奖惩等完善的预算管理机制？首先应重视预算管理工作，其次成立预算管理机构运用“零基预算”法，“二上二下，分级编制，统一汇总”科学编制预算。预算执行中要分级责任控制，加强项目资金管理，发挥内部审计部门的监督职能，同时要落实预算执行情况考核评价机制、激励机制和责任追究机制，使基层事业单位支出管理更加规范，有效地维护预算的严肃性，切实提高事业单位预算管理水平。

关键词： 基层事业单位； 预算； 控制制度

中图分类号： F810.3 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)03-0112-03

About the Budget Management of Grassroots Institutions

REN Hui-ling

（Department of Green and Conservation Management of Xian, Xian710032， China）

Abstract: With the progress of the reform of institutions, our government will bring forward higher requests to the budget management of grassroots institutions, which is influenced by the inertial thinking and the convention in budget management, the unscientific and non-standard extensive budget management dont adapt to the requirements of the new situations. And how will the grassroots institutions build the budget management mechanism including planning, executing, supervising, examining a budget and the system of rewards and punishment. At first, institutions should value the work of budget management .Then they should set up a budget management organization using the method which I call it “zero-based budget management” , that is to say, planning at each level and summarizing unified and during the budget executing, grading the control of responsibility, strengthening the management of the project funds and developing the supervising function of the inner auditing department. At last, it is crucial to carry out the examining and evaluating mechanism of the budget executing status, the simulating mechanism and the accountability system to make the expenditure management of grassroots institutions more standard, meanwhile effectively protect the budget and to improve the level of the grassroots institutions budget management.

Key words:grass-roots institution; budget; control system

事业单位预算是根据单位事业发展计划和承担的社会职能编制的年度财务收支计划，是对单位预算年度各项收入（含结余资金）、支出在资金计划上的全面的综合体现。它是单位开展业务活动目标及其资源配置以预算形式加以量化，并使之得以实现的内部控制活动的总称。[1]预算管理应遵循“统一领导、分级管理、责权结合、收支平衡”的基本原则。预算包括收入预算和支出预算；收入预算包括财政拨款收入、事业收入、经营收入和其它收入；支出预算包括预算基本支出、项目支出；收入、支出整体平衡，不得编制赤字预算。预算管理由预算编制、预算执行和监督、预算考评等构成。

一、基层事业单位在预算管理中存在的问题和不足

目前基层事业单位预算管理工作中还存在着一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

（一）对预算管理重视不够

基层事业单位特别是单位领导对预算管理知识了解不多，对预算重要性认识不足，未组建预算管理机构，认为预算仅仅是财务部门的事。财务部门按照上级主管部门的要求编制预算报表，完全是被动地完成上级安排的工作和取得上级预算拨款，工作缺乏主动性和目的性。[1]各业务职能部门没有提供详实的资料并参与到预算编制工作中，导致预算脱离单位的业务实际，预算对支出没有起到内部控制管理的作用。

（二）预算编制缺乏科学性

1． 编制预算通常采用基数增长法和因素调整的方法编制预算，缺乏应有的科学性，造成预算编制质量不高。

2． 大多数事业单位安排编制预算时间较晚，年初处于无预算状态，许多资金只能参照上年度支出水平进行控制。导致普遍存在预算外项目挤占项目预算的情况。

3． 编制预算前缺乏对全年业务工作的充分预测与规划，预算没有建立在详细测算的基础上。

以上诸多因素致使预算失去了应有的约束性和严密性，制约着单位预算工作质量的提高，不利于事业发展。

（三）预算执行中缺乏有效的控制和监督

在预算执行过程中缺乏有效的控制、监督机制，预算对支出没有进行有效控制，形成了预算对事业单位的软约束，超预算支出和挤占预算资金现象严重，降低了预算的权威性。预算管理在基层事业单位没有发挥出应有的内部控制的作用。

（四）对预算执行情况缺乏相应的考核评价机制、激励机制和责任追究机制

对预算执行结果普遍缺乏有效的分析、考核和评价，比如是否将财政资金使用在相应的项目、资金使用后取得的社会效益如何、有没有超预算支出，项目结束后资金是否有结余等等。如果缺乏有效的分析、考核和评价，对以后的预算编制不能提供有价值的参考和正确的导向，很难发挥预算管理应发挥的作用。另外，很多单位没有执行预算的考评、激励以及责任追究机制，没有将最终预算的执行情况与员工的绩效挂起钩来，导致员工在预算执行过程中缺少约束力，带有很大的主观性，规范执行预算的积极性不高，甚至还在预算执行过程中改变资金的用途，浪费项目资金，导致使资金的使用效益低下。

二、改进基层事业单位预算管理的措施及建议

（一）高度重视预算管理工作

1．单位主要领导首先要树立现代的预算管理理念，适应预算管理科学化、法制化的要求；其次要向职工宣传预算管理的新理念，使得预算管理思想能够深入人心，增强单位预算法制观念，全面贯彻《预算法》。

2． 单位领导要重视预算编制、执行及考核评价工作，设立预算管理机构--预算小组，强化预算约束，避免预算管理的主观性和随意性。预算小组由单位主管领导牵头，由财务科和各职能部门的主要负责人组成。预算小组的主要职责包括：组织预算的编制、审核；协调解决预算编制和执行中的有关问题；审核预算的调整事项；考核、评价预算的执行情况、提出绩效考评奖惩建议等。

（二）科学编制预算

1. 运用科学的方法—“零基预算法”精心编制预算。编制预算既要服从于市场经济的客观规律，又要准确把握国家宏观经济政策取向、事业单位体制改革的总体方向和行业发展情况等重要影响因素。[1]在全面分析单位工作的基础上认真研究，运用“零基预算”的方法，不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点，结合预算年度收支的增减因素测算编制单位总体收入、支出预算。编制预算要合理、周全，合理配置资源、实现收支平衡。扎实推行定员定额管理，保障单位人员费用、基本公用费用等基本运行费，如水、电、燃料、材料费用等。编制政府采购预算时，其采购的项目品名和限额按国家政府采购相关规定执行。

2. 提早安排预算编制工作。预算编制要早安排、早动手，年度预算应从上年度11月份开始筹划，12月底前编制完成，以便对下一年度的预算管理工作进行有效的控制，避免支出的盲目性和随意性。

3. 完善预算的编制程序。编制预算前的准备工作：财务部门根据上年度预算执行情况分析报告测算预算年度基本支出的开支标准和控制比例；业务职能部门测算人员支出、资产购置维修支出、基建房屋建筑物维修支出和清理核实项目的申请情况，将年度内可能取得的各项收入以及上年度结余资金全部纳入预算管理，统筹考虑，合理安排。

预算编制原则：“二上二下、上下结合、分级编制、逐级审核、统一汇总”。业务职能部门按照年度工作计划负责编报预算建议数，预算小组按组织层级审核汇总后形成“一上”《预算建议计划》上报主管部门审核；预算小组根据主管部门下发的“一下”预算控制数调整《预算建议计划》形成《预算草案》，报单位审计部门、决策层审批后作为“二上”预算上报主管部门审核；根据主管部门批复的“二下”单位预算，调整《预算草案》形成《年度预算》，下达各业务职能部门收入目标和其他相关指标并遵照执行。

《年度预算》要遵守严肃性原则，一经确定，不能随意更改，但是同时也要具有一定的灵活性，当预算制定的依据发生重大变化时，预算也要按照规定的程序进行相应的调整。[2]

（三）加强预算执行中的控制和监督管理

深化预算管理的关键环节是加强预算执行监督。预算执行监督是对资金使用情况进行监督，是预算执行的延伸。通过制度建设，在资金使用的各个环节进行多层次、多角度、全方位的监督，确保财政资金使用合理、安全有效，最终达到预算控制、约束日常支出的目的。

1. 预算执行过程要坚持预算管理分级责任控制。预算小组负责对单位整体预算执行情况的控制，对于超预算的支出，要报预算小组审核、审批后作为追加预算列入单位的总预算中。

业务职能部门作为单位预算管理的具体责任部门，负责本部门预算控制工作，配合单位总预算的综合平衡。要健全内部预算控制制度，各职能部门明确本部门预算管理人员，对本部门预算执行情况进行监督控制，定期总结分析预算执行情况并上报预算小组。

财务部门要在严格执行单位的总预算和分部门预算的基础上，按照有关的合同协议规定的付款条件来办理款项的支付，把好资金管理的关口。

2. 充分发挥内部审计部门对预算执行情况的监督作用。审计部门要不定期对各职能部门预算执行情况巡回审计，特别是对容易出现问题的环节和大额资金进行重点审计。年末要对全年的预算执行情况进行长效、制度化的年度审计，形成审计报告，及早发现和纠正执行中的问题，促使各部门严格执行预算。

3. 加强项目预算的立项和项目资金使用的管理。在购置大型专用车辆、或进行大型修缮投资项目立项时，进行可行性论证和专家评议，合理测算项目成本，提出两个以上方案上报主管部门审批并安排在年度专项预算中。立项后项目支出由归口业务职能部门按进度提出用款计划，财务部门审核其支出项目是否纳入年度预算，未列入预算的开支必须经单位决策层研究，在资金允许的情况下，重新追加预算支出指标，方能办理支出。[2]

（四）建立预算执行情况考核评价机制、激励机制和责任追究机制

1．预算的考评在预算管理中起着承上启下的作用，既是对上一年度预算管理的总结，又是编制下一年度预算的起点。在年终财政资金决算以后，预算小组根据单位预算和财务部门提供年终决算以及审计部门提供的对预算执行情况的审计报告，对预算执行的结果和取得的经济效益和社会效益情况进行考核评价。

2． 考核的主要内容有：各项事业任务的完成情况、预算收入的实现情况、预算支出情况、预算节余情况、预算编制的准确率、部门预算执行情况及存在的主要问题等，通过考核及时纠正预算执行的偏差，提出相应的解决措施或建议。预算执行完毕后，总结分析出现问题的原因，为下一轮的编制提供依据与参考。

3． 考核结束后，要将审核结果在一定范围内通报，对收支预算完成好的部门进行表扬奖励；对于未完成预算任务的部门要求其提交分析报告。凡是由于主观原因造成的要对部门及其负责人提出批评和教育；对于预决算差额悬殊的部门同时令其写出书面检查，认真分析原因，视情节对相关责任人员进行经济处罚和行政处理。通过认真考评和奖惩分明，就能有效地改善预算编制与执行“两张皮”相分离的状况。

总之，预算管理是事业单位管理中重要的组成部分。将上级部门要求编制上报的单位预算与本单位预算年度开展的业务工作衔接起来，建立严谨的预算管理制度和程序，将所有经济活动完全纳入预算管理通道中。[1]各部门之间要沟通协调，对预算编制、预算执行、预算考评等各个环节实施有效的控制和监督。对预算资金使用事前计划、事中监督、事后考核评价、奖罚严明，切实达到对财政资金使用的全过程进行追踪问效的严格管理，充分发挥现代管理会计的重要作用，大力提高管理水平，提高财政资金的使用效率。自我完善、自我控制、自我约束，基层事业单位预算管理工作必将得到进一步规范和提高。

参考文献：

[1]杨莉.浅谈医院预算管理[J].现代审计与经济，2010，（10）.

[2]郑丽敏.医院财务管理创新之我见[J].中国市场，2009，（7）.

[责任编辑、校对：任山庆]