苦等15年,存款保险制度渐行渐近

董露茜

第四次全国金融工作会议上，“抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施”的说法十分引人关注。2012年1月，央行行长周小川更表示，存款保险制度的准备工作是有效的，需要寻找合适的时机，择机出台。

节后有消息称，《存款保险条例》已起草完毕，当前多方达成的共识包括存款保险制度是一种强制保险制度，国有大型商业银行必须加入。并有消息人士透露央行按照分步走的原则，在央行内设一个存款保险基金，由各投保银行按照存款的一定比例交纳，未来再逐步过渡到社会化的存款保险机构。

利率市场化前奏

2012年2月3日，瑞银发布研究报告称经过多年的探讨和研究后，中国推出存款保险制度的条件已经具备，有望在2012年或2013年推出。瑞银认为，中国存款保险制度将伴随着利率市场化的进程逐步建立和完善，为了防范风险维护安全，存款保险制度的建立将早于利率市场化的最终实现。

为什么存款保险制度将早于利率市场化的最终实现？交通银行首席经济学家连平接受《新财经》采访时表示，存款保险制度是利率市场化的一个重要前提之一，这主要还是因为在利率市场化的条件下，中小银行首当其冲受到冲击，经营压力更大，这很可能带来存款人对中小银行的担忧，存款保险制度可以在某种程度上缓解存款人压力。

连平说：“存款保险制度的推出对于中小银行来说具有非常重要的意义，有利于建立公平的竞争环境，尤其是在当前银行业存款增长缓慢，面对利率市场化，中小银行经营的风险加大，如果推出，有利于整个银行业的稳定。”

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇一直呼吁建立存款保险制度，他认为中国如果没有存款保险制度，利率市场化、金融机构准入门槛降低以后反而会出现问题，所以要通过存款保险制度来保护金融投资者的利益，这对银行业的稳健经营也很重要。

存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按照一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融的一种制度。

据了解，到目前为止，全球范围内有三种形式的存款保险制度，第一种以美国、英国和加拿大为代表，由政府出面设立存款保险机构，除了负责赔付外，还负责监管等；第二种以日本和比利时为代表，由政府和银行联合成立存款保险机构；第三种是银行出资自己成立存款保险机构，比如德国和法国。而保险方式上，德国和法国采取自愿保险的方式，英国、日本和加拿大采取强制保险方式，美国是采取自愿与强制相结合的方式。

现阶段世界上绝大多数国家采取确定存款赔付上限的限额保险制，仅部分国家在危机时期采取过全额保险计划。瑞银的判断是，中国将推行限额保险制度，但为了实现隐性全额保险向显性保险的平稳过渡，不排除先实行全额保险作为过渡方案的可能。

既然中国没有存款保险制度，但为什么市场一直认为中国实行的是全额赔付的“隐性存款保险制度”？接受采访的专家提到了在1998年海南发展银行破产案中政府扮演的角色，这家银行是中国迄今唯一一家因到期不能支付债务最后不得不破产的银行，在这一破产案中，政府实际上担任了最后的埋单者。

期待大银行转变观念

根据公开资料，早在1995年开始试点，中国就作了很多准备，2007年，央行就成立了存款保险制度研究课题组，着手研究存款保险制度。在第三次全国金融工作会议上，当时央行决定推行存款保险制度，但很快金融危机爆发，央行把重点放到应对金融危机上，存款保险制度没了下文。

方正资本金融研究院院长郭士英对《新财经》表示，存款保险制度的意义重大，但真正要在中国实行起来，还需要银行尤其是大银行转变观念，意识到风险，才能收到真正的效果。毕竟银行不会主动增加自己无谓的成本。

郭士英认为，中国银行业的门槛比较高，监管也很强势，银行倒闭的事情闻所未闻，存款本身除了负利率的风险，并无银行偿付客户本息的风险，这也是为什么多年来存款保险制度只闻其声，不见其人的根本原因。只要银行日子好过，就不会有动力去做这件事。

郭田勇认为，存款保险制度有一个障碍，在大小银行之间，对这个问题的认识并不相同，中国的几家国有银行通常认为不存在破产倒闭的可能性，所以存款保险往往是容易增加成本，从他们兜里掏钱保护这些中小银行，他们并不积极。

连平对记者表示，虽然存款保险制度在发达国家已经比较成熟，但是国内外金融环境不一样。中国商业银行体系自成立之日起，国有控股商业银行就是主体，在资金来源和运用方面，国有控股商业银行有明显的优势，政府信用就是它们的天然担保，这也是为什么大银行对于建立这个制度兴趣不大的原因。但是中小非国有控股银行需求更强烈一些，主要是希望通过这个制度获得相对公平的竞争环境，增强存款人对它们的信心。

对于市场上有人认为存款保险制度和法定存款准备金率有所重合，中国没有必要实施存款保险制度，连平说：“虽然这两种制度都有稳定金融系统的作用，但功能差异非常大，二者重合的地方非常小，法定存款准备金率主要还是发挥宏观调控的作用，调节市场流动性，稳定金融系统，发挥逆周期的宏观审慎管理的作用，而存款保险制度主要通过保险功能来保障存款人利益，通过稳定中小金融机构达到稳定整个金融系统的作用”。

郭士英说：“在目前这个情况下，大银行转变观念不容易，如果强行推的话，可能会出现问题，我不赞成强制执行。这是各方利益博弈的一个过程，保险业当然受益。需要认识到，在房地产前景不明和地方债务风险加大的情况下，银行为了确保自身稳定和风险共担，从长期来看，也必然需要存款保险制度的帮助。”

郭田勇分析，如果只让中小银行加入存款保险，大银行不加入的话，可能因为经营成本比大银行高了，反而会使得中小银行发生道德风险，进行逆向选择，冒险做更高收入的业务，从而弥补损失。由于存款保险本身是一种强制保险，从整个金融业的角度考虑，还是应当所有商业银行都加入才对。

当然，存款保险制度也存在道德风险，因为意识到一旦遇到经营危机，存款保险机构会出手挽救，一方面，很有可能降低存款人对银行的监督意识，另一方面也鼓励银行从事高风险业务。

保险限额或将定在20～30万元

中国人民大学国际货币研究所副所长向松祚对《新财经》表示，“中国推出存款保险制度具有十分积极的意义，存款保险制度可以保护存款人。比较金融发达的美国，它是一个州与州之间独立性非常强的联邦制国家，法律不允许或者限制银行设立分支机构，因此美国有很多小型银行，只在州内经营，破产倒闭时有发生。2008年金融危机倒闭了那么多家银行，但是储户的利益并没有受到丝毫损害，也没有发生挤兑的情况。”

据了解，存款保险制度起源于20世纪30年代的美国，当时为了挽救受金融危机冲击而濒临破产的银行体系，美国国会于1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》，由联邦政府出面建立了联邦保险公司（FDIC），专门对商业银行和储蓄银行的存款提供保险。

2012年2月10日，美国联邦保险公司发布消息宣布印第安纳州的SCB银行被银行监管部门关闭。根据FDIC官方网站披露的信息显示，为了保护储户，FDIC和First Merchants银行达成协议，First Merchants银行将购买SCB银行的贷款和存款，SCB拥有的四家分行也将以First Merchants银行的分支机构重新开业，而SCB银行的储户将自动成为First Merchants的客户。

向松祚说：“美国银行业关门大吉的情况经常发生，美国联邦保险公司为银行和储蓄机构超过7万亿美元的存款提供保险。原则上也偏向于保护低收入者，标准的存款保险金额上限是25万美元，并且不对银行客户的基金、证券等其他投资品提供保险，一旦某个机构倒闭，FDIC就会自动受命成为银行接管人。”

一位经历了金融危机的美国银行家对《新财经》回忆起当时的情景、“当时人心惶惶、乱作一团，天天听到银行倒闭的消息。由于FDIC只保10万美元的存款，没人知道哪一家银行是安全的，干脆100万的存款分10个银行存，后来FDIC把最高限额提高到了25万美元，目的也是稳定人心。”

连平认为，虽然有很多人认为在金融危机中，存款保险制度也出现了很多问题，并非万能，但存款保险机构在稳定金融市场方面发挥了重要的作用，尤其是中小银行和储蓄机构，从国外的经验来看，也是如此，更多的是稳定小型机构，保护存款人利益。

上述美国银行家说：“在美国，银行可以向FDIC交保费，也可以选择不交，但是几乎每一家银行门口都能看到一个标志‘Member of FDIC,就是告诉存款人，我是FDIC会员，你的存款在我这里会很安全”。

如果实施存款保险制度，多少金额是合理上限？目前国际上存款保险限额大多集中在2?5倍左右的人均GDP水平，按照瑞银的分析，由于中国储蓄率相对较高，中国人均GDP4～6倍较为合适，由于20～30万以下的存款账户大约占到总账户的95%以上，因此将保险限额定在20～30万元可具有保险涵盖的广度。

对于是否所有银行都须缴纳保费？瑞银的观点是，考虑到中国金融体系的现状，将可能先实行简化的分类差别保险费率，条件具备后再过渡到风险差别费率或更为可行。存款保险制度推行初期0.04%～0.12%的差别费率水平或较为合适，例如对国有大行、股份制银行和城商行农信社三类群体分别实行0.05%、0.08%和0.11%的费率水平。

考虑到商业银行的承受能力，瑞银预计，在全额保险阶段或将实行较低的差别费率，比如对国有大行、股份制银行和城商行农信社分别实行0.02%、0.04%和0.06%的费率水平。

不过如果实行全额保险、大小行之间简单差别费率，由于中小银行将承担更高的费率水平，中小银行盈利受到的负面影响将更大。而在实行限额保险、大小行之间统一费率的情况下，由于大行限额保险覆盖的比例可能更高(即20万～30万以下账户存款总额占比更高)，大行盈利受到的负面影响将更大。在实行限额保险、大小行之间简单差别费率的情况下，大行所受的影响未必一定小于中小银行。

连平对瑞银的观点表示基本赞同，他说：“中国实行差别费率的可能性更大，因为国有大行、股份制商业银行、城商行和农信社这些机构之间风险控制能力和运营实力差别很大。当然，一刀切也不是不可以，如果行政命令下来，大银行也只能照办，这种行政一刀切的方式并不合适，所以某种程度上，差别费率也更显公平。”

按照实行20万的限额保险、0.04%～0.12%差别费率计算，瑞银表示，大约需要10年可以达到保险基金目标规模，每年对上市银行净利润增速的影响在1个百分点左右。在基金达到目标规模后，保费费率有望降低，对上市银行盈利的影响将降低到0.3个百分点。

对于保费收上来后如何使用的问题，连平说：“由于存款保险资金的风险偏好低，所以如何使用应该更加谨慎，某种程度上，可以参考社保基金的运作方式。”