基于主权发展图示的行政行为行动逻辑

摘 要: 从行政学视角来分析，本质上，主权起源于社会治理。从学理上看，共同体设置主权者主要是为了提供和维护公共产品。主权和主权者是两个历时性的概念。从农业社会到工业社会再发展到后工业化，主权的属性将从私人属性逐渐回归其本质的公共属性，主权者也从私有属性的主体转化为公共属性的主体。行政行为的行动逻辑是行政责任结构形成、责任链条传递和责任实现的逻辑。在社会治理体系的发展过程中，行政行为的责任结构从农业社会以秩序为主导发展到工业社会以效率为主导，并在后工业社会的合作共同体中形成以公平为主导的责任结构。

关键词: 行政行为； 逻辑； 主权； 行政责任

中图分类号： B81 文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2012)03-0078-05

基金项目： 国家社会科学基金重大项目（118&ZD070）； 北京市属高等学校人才强教深化计划资助项目（PHR201108162）

作者简介： 谢新水，副研究员，管理学博士，从事行政学理论与合作治理研究。一、 行政学视角下的主权与主权者

从主权学说的发展看，尽管亚里士多德、奥古斯丁、博丹、阿尔色修斯、格劳秀斯、霍布斯、卢梭以及联邦主义学说和欧陆学说的研究者创造了异彩纷呈的主权概念，然而，由于它们形成的时代背景不同，不同的学者所承担的使命不同，政治领域一直发展着的主权概念至今已成为复杂、纠结和最有争议的概念。从主权理论的发展看，主权概念自产生以来便一直与国家概念一体发展，依附于国家概念的成长；在后工业化过程中，主权概念究竟是无法挣脱国家概念的束缚，必须与国家一体共生发展，还是可以抛开国家概念独立发展呢？从主权的实践来看，在当前的民主政治中，主权概念所导致的内在矛盾和冲突使它面临被抛弃的危险，因为“任何把主权和民主，法制，自治和自由这些被他们视之为国内政治问题联系在一起的企图都会使主权的概念陷入冲突之中……”［1］3

可以肯定，行政学不能忽视主权及其概念发展对行政模式与行政行为行动逻辑的影响，但是，如果依旧从政治学复杂、纠结和有争议的主权概念中去梳理其对行政行为行动逻辑的影响，研究肯定会产生困境。这就需要我们改换视角：

第一， 如果行政学摆脱政治学主权概念复杂纷繁的研究路线而去考察“主权者”和“主权行使者”，则可以看到，复杂而有争议的主权学说其实有一组简单明了、一以贯之的关系：“主权者——主权行使者”。进一步说来，尽管主权者在不同的主权学说中有变化，但也是明确的，而宏观的主权行使者一般认定为政府。在这组关系中，主权者和主权行使者是行政行为行动逻辑中两个关键的动态要素，主权者是行政行为的判断主体。

第二， 从社会治理的角度分析，主权起源于社会治理，主权的设置是国家和社会治理的需要，是社会发展过程中共同体破除社会的自然状态，共同体设置主权者是为建立共同体秩序和生产公共产品。只是在不同时期人们对公共产品的认识不同，公共产品的表现形式也不同。从历史逻辑来看，主权发展的路径和走向由主权的本质决定，最后的定位点是要形成实现主权本质的主权者。

第三， 从行政行为的行动逻辑来看，在这一集体行动中，行政行为的判断是行政行为的判断主体即主权者根据其判断标准对主权行使者——政府——的行政行为进行评价、引导和监督的过程。主权者的判断标准有三种：政治标准、管理标准和道德标准。在不同的历史时期，主权者的主导性判断标准会发生变化。

第四， 从行政行为模式的发展来看，在不同的治理模式下，主权者通过政治标准、管理标准和道德标准对行政行为的责任进行衡量，分别形成了以秩序责任、效率责任和公平责任为主导的责任结构。由于行政行为的判断标准不同，导致行政行为的责任结构发生了变化，从而在不同类型的社会中形成了不同的行政行为模式。

二、 主权与主权者的发展图示

（一） 农业社会： 基于所有权的主权和主权者

对于农业社会的主权、主权者及其属性，可从主权产生的观念和其词源的含义分析。从主权的产生看，农业社会的所有权是主权及其私人属性形成的基础。有研究者指出，主权概念起初产生于古希腊，与所有权的观念密切相关［2］1-2。现代国家以前的主权概念大体是私有属性的。哈勒尔始终认为主权是进行统治的权力，就其起源、性质、范围来说和其他类型的财产权并无二致。从主权这个词的各个方面来说，它都是一项私权，由私人和私人社团行使，其行使纯属为了私人的目的［3］54-55。芝加哥政治学派创始人梅里亚姆认为，“哈勒尔的主权表面上建立在暴力的基础上……不过，归根结底证明其基础的并非暴力，而是假定的对财产的‘自然权利”［3］55。

从主权的词源意义看，农业社会主权有绝对性特征。“主权是共同体（commonwealth）所有的绝对且永久的權力，拉丁人称之为‘maiestas，希腊人称之为‘akra exousia、‘kurion arche或者‘kurion politeuma，意大利人则称之为‘segiora，他们认为‘主权这个词既属于那些全权控制国家的人，也可以用于私人；而希伯来人（Hebrews）则称该词为‘tomech shěvet，即最高的支配权。”［2］25“主权一词就其中世纪拉丁字源，superanus的意义而言，意指‘高高在上（being above）的事务。在12世纪的用语中，sovrainetez意指‘顶点，这一词汇用之于基督的教义中，意指上帝的全知全能，尘世的君主虽亦拥有最高权势，但人世没有一物可证立如上帝般的权能。”［4］3

从主权者来看，农业社会的主权所有者是对土地和土地上的人拥有所有权的君主、国王或其他有类似权力的主体。在这个阶段，与神权相关的主权也可以视为上帝或者上天对人或者臣民的所有权的体现。基于这些观念，我们可以更好地理解罗马人的“所有权力都是国王的财产”、“国王的意志具有法律的力量，因为人民已经把其全部权利与权力交给他”等观念［3］2。尽管博丹宣称“人民或者君主才永远是主权的合法所有者”［2］27，那是因为他所处的时代正向工业社会过渡，这是一种迫于形势的说法。在他的著作里，更多的是讨论国王或者君主的主权。

（二） 工业社会：基于个体理性的主权和主权者

海伍德认为，现代国家中的“‘主权概念产生于16、17世纪，是现代国家在欧洲发展的结果”［5］45。我们认为，工业社会国家主权的变化是这个时代性质变化的结果。与农业社会基于所有权的主权不同，工业社会的国家主权是社会个体理性的表达和集成。

现代国家的主权观从博丹开始形成，他认为主权是共同体的属性，“是共同体（commonwealth）所有的绝对且永久的权力”。博丹的共同体恰恰是指具有理性的“正义的政府”［2］25-26，他所定义的主权是指一个正义的政府处于组织理性状态的设置。霍布斯的主权概念的假设前提更加清楚，即主权产生于人类社会结束自然状态亦即战争状态的理性。因为人民有了克服战争状态的理性，从而产生了以国家作为载体的主权。洛克的主权概念的假设前提也是指人类社会中个体的权利无法得到完善保护的自然状态，为结束这一状态，基于对自身社会权利的理性保护而设置了主权。卢梭的主权学说则更凸显出理性的作用，他认为主权来源于有独立意志的个体基于理性自愿达成的富有“公意”的契约。

卢梭以后，主权概念产生于理性的观念没有发生过质的变化，只是在边沁和奥斯丁等功利主义主张中发生过微小的改变。边沁认为，“除了功利的原则外，又能够是别的什么呢？这种原则为我们提供了我们需要的理由，只有这个原则不用依赖任何更高的理由。这个原则本身就是解决任何实践问题的唯一和完全充分的理由”［6］158。梅利亚姆进一步解释了他的观点，“人们之所以服从权威，并非因为她们默认或者明确表示同意如此，而是因为他们发现这种行为方案与相反的方案相比对他们的利益更为有利。导致人们顺从社会的并不是要践行前述承诺，而是遵循能够带来最大幸福的路线的倾向”［3］108。作为边沁主义者的奥斯丁的主权学说，假设“特定的共同体中存在着命令与服从的习惯”［3］124，而这一服从的习惯不是感性的东西而是基于功利的理性。

从经典理论来看，现代国家的主权观产生于社会个体的理性，无论是为了避免战争还是为了保护自己的权利，或为了最大的幸福或者基于服从的习惯，主权都是人民理性选择的结果。因此，作为理性的主体，人民、代表人民的国家或者议会无可非议地成为主权者，也只有他们才是合法的主权者，这一观点至今还没有改变。

（三） 后工业社会：基于公共利益的主权和主权者

霍夫曼认为，联系的主权观须对两个方面进行批判：一方面，它需要把现代主义的个人和平等概念同前现代明确的等级制和形式上的不平等进行对比。而另一方面，必须要准确界定想从自由国家必然的冲突逻辑中竭力解出来的后国家主义的主权观［1］142。他认为，“主权必须同国家分离开来。作为一个联系的概念，主权惟一要深怀戒备的就是独占和排他性的特质”［1］154。我们认为，无论是希望主权和国家相分离的观点，还是要对主权的绝对性和不可分割进行挑战的观点，都有其历史背景、理论基础和思维习惯，但后工业社会的主权观念肯定不能停留在主权概念的纠纷上。

如果我们游离于主权概念的纠纷，把视角定位于主权的本质上，则可以看到主权一以贯之的发展走向。进一步说，现代主权学说无论怎么变化，但一个没有改变也难以改变的目标就是主权的本质，即维护公共利益。只是在不同的历史阶段，人们对公共利益种类的认识不同，对公共产品的认同层次不同。博丹主权观所说的正义的政府，霍布斯主权观对国家秩序、公共和平与安全的关注，卢梭明确提出的以公共利益为依归基于的公意的主权，本质上都是为了维护公共利益或公共同体的利益。

博丹的主权概念是希望通过明确主权者创造安稳而有序的国家权威，从而实现中央集权的君主制来消除法国的封建割据。为了国家稳定统一，他还希望在君主主权绝对性基础上通过神法、自然法和君主本身的契约来约束君主。我们认为，在博丹所处的时代，稳定的社会秩序是急需的公共产品，通过集权制的君主国家给社会提供稳定的秩序，可以视为博丹主权观的“公益精神”。

霍布斯在《利维坦》中指出了国家的成因：人类基于理性，“指定一个人或一个由多人组成的集体来代表他们的人格，每一个人都承认授权于如此承当本身人格的人在有关公共和平或安全方面所采取的任何行为、或命令他人作出的行为，在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断”。“承当这一人格的就是主权者，并被说成是具有主权，其余的每一个人都是他的臣民”［7］131-132。霍布斯的主权概念是为了确立一个绝对权力的主体——国家来保证公共和平与安全，这是霍布斯时代法国所需要的公共产品。

在卢梭那里，主权是公意的运用，公意是主权的精神和灵魂。他公开宣称，“公意永远是公平的，而且永远以公共利益为依归”［8］35。卢梭的主权概念是一个比较彻底的以人民的公共利益为依归的概念，他所提倡的主权者的使命基本上成为现代国家主权者无法否认的使命，是国家、政府行为合法性的基础，尽管人民主权概念既那么抽象又非常模糊。

现代主权包含了国家间无政府状态的预言和世界救赎的假设［1］119。尽管如此，主权概念在后现代和后工业化进程中无论怎么变化，主权概念的本质是不可能也不能改变的——那就是维护和实现公共利益。在主权性质的公共属性的视角下，如果要寻求后工业社会合作治理中的主权者，那么，这个主权者不能是农业社会基于私人所有权的主体，也不能是工业社会人民这个象征性的主权者，而应该是体现公共利益的载体，是一个实质的主权者。基于后工业社会主权性质的公共性本质的回归，我们把后工业社会的主权者定义为“公共利益的相关者”。

三、 行政行为的行动逻辑：

从秩序责任到公平责任（一） 统治行政：以秩序为主导的行政责任结构

农业社会的行政模式是统治行政。历史地看，维持了几千年的统治行政因为具有这样的功能而维持了下来，其“最大贡献是确立了秩序意识，而且统治行政的全部目的都旨在维护秩序”［9］。但是，统治行政以秩序为主导的行政责任结构是如何形成的呢？从主权属性及主权者来看，农业社会的主权在本质上是私人属性的，主权者是个人属性的，这是农业社会行政行为行动逻辑的原点：一方面，主权者视臣民和土地为其私产，亦即“朕即国家”、“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”；另一方面，私有属性的主权及个人属性的主权者很自然地凭借并依赖统治行政行为来维护主权者的财产和地位。作为主权者的君主或者国王用国家强制力维护统治秩序，保护其财产和统治地位便是理所当然的事情了。

在统治行政体系中，君主或者国王对统治行政行为主导性的判断标准是政治标准。这一判断标准对行政行为的要求是，维护其统治秩序和统治地位。相比之下，以提高行政行为效率为目的的管理标准以及维护、实现社会公平的道德标准是次要的。由于社会领域未分化，农业社会是一体化的社会，统治和行政是一体性的，在一体性的统治过程中，行政行为的判断结构是含糊的，但非常清楚的是，这种含糊的判断结构中，主权者的政治标准发挥着主导性的作用，是主导型的判断标准。从行动逻辑来分析，当国王或者君主以秩序为主导的政治标准传递到农业社会的政府或者官吏身上，便转化为统治行政行为的责任结构。

在农业社会主权属性和主权者的作用下，统治行政行为的秩序责任无限放大，而效率责任和公平责任则逐渐淡化和式微。从整体看，这种以统治秩序为主导责任的判断结构“历来得到统治集团的支持，即使不同的政党、不同的利益集团所做出的判断结果会有所不同……”［10］299。东西方农业社会的统治行政行为大体符合这一基本逻辑。

（二） 管理行政：以效率为主导的行政责任结构

现代国家出現后，行政行为的责任结构发生了质的变化。首先，“家天下”的观念逐渐消失，“天下为公”的观念深入人心，国家成为公共权力的承载主体后，民族国家内部的秩序问题便转变为民主选举模式下政党政府的更替问题，主权的私人属性消失，现代国家的主权性质因此发生了质的变化。其次，人民成为理论上的主权者，主权行使者是属于人民的政府。人民对公共行政行为的责任判断成为主权者与主权行使者间的重要关系。再次，工业社会科学技术对效率的追求成为以工具理性为基础的官僚制政府的主要目的。在这些因素的作用下，政府理所当然地以行政效率为主要责任，这也是很多政府领导追求政绩的行为逻辑。

从行动逻辑看，由于国家的属性发生了改变，主权的属性发生了改变，主权者对行政行为的判断标准也随之发生改变。在主权者对行政行为的判断标准中，政治判断标准逐渐式微，在政党轮流执政的纷争中，以提高效率为目的的管理标准成为行政行为判断中的主导性标准，而以维护秩序为目的的政治标准和为实现社会公平为目的的道德标准，在政治和行政两分的思维中慢慢变得次要，公共行政行为的行动逻辑发生了根本的改变。

不可否认，“管理行政理所当然地承袭了统治行政的秩序意识，但管理行政不满足于仅仅担当维持秩序的角色，它要求在确保秩序的前提下去对社会生活的公共部分进行管理，以求使之优化”［10］301。但是，人民是一个虚有的主权者，相应地成为行政行为判断中抽象的主体。由于主权者抽象、模糊，政府将主权者和主权行使者的角色完美地结合起来，行政功能逾越了自己的界限，把行政效率凸显出来了。

（三） 服务行政：走向以公平为主导的行政责任结构

后工业化过程中，时代性质改变使主权呈现出维护公共利益的属性；主权行使者也转换为多元的治理主体，在行政行为的判断标准上，道德判断成为主导性的判断标准，在行政行为的行动逻辑中，以公平为主导的行政责任结构得以形成：

第一，时代性质的合作走向与合作共同体的出现。胡锦涛在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，“和平、发展、合作成为时代潮流……”，合作治理成为我们所處时代的主要的治理模式。从社会结构发展看，20世纪80年代以来，全球化、欧盟的变迁、新市民社会运动等预示着后工业社会的组织结构中有形成合作共同体的迹象，这是社会变革中的重要现象。如果把国家治理视为合作共同体的群体行为，那么，治理主体的多元化决定了治理主体之间的合作关系。

第二，合作共同体主权性质和主权者的改变。由于主权性质的回归，后工业社会主权的性质和主权者都将发生重大的变化。“公共利益的相关者”替代人民成为主权者是主权发展和主权本质实现的自然结果。这样一来，主权者既脱离了国家主体的支配性地位又回到了行政学的视野，不再是一个虚位的主体，而成为主权本质的实现者。由于公共利益的相关者是一个与公共产品相关的在量上可以变化同时与多元利益主体相关的概念，这也恰恰改变了人民作为一个抽象的主权者的现状，从想象的主体成为了实质主体。

第三，道德标准成为行政判断的主导性标准。亚里士多德在《尼各马可伦理学》中指出，友爱、公平与共同体是不可分离的。“在每一种共同体中，都有某种公平，也有某种友爱”［11］245。对于合作共同体中的行政行为而言，一方面要促使多元治理主体的合作，更为关键的是要维护合作共同体的行为的公平性。这就要求主权者对行政行为的判断标准做出相应的改变。管理行政时期，由于价值和事实的分离，行政行为的道德判断基本上是缺失的。由于合作共同体和合作治理的要求，服务行政时期，公共利益的相关者要对参与合作治理的所有主体，包括对政府的服务行政行为进行道德判断。因此，道德标准得到了进一步的彰显，成为主导性标准。

亚里士多德认为，“政治共同体最初的设立与维系也是为了利益。而且，这也是立法者所要实现的目标。他们把共同利益就称为公平”［11］246。由于主权者把公平作为评价标准，从行政责任的角度看，多元治理主体都负有实现公共利益的责任，从而，多元合作主体在政策制定时是否考虑到了公共利益，在政策执行时是否维护了公共利益，在实施行政自由裁量权时是否对公共利益进行了充分的衡量，这些都是十分必要的。基于这样的逻辑，服务行政与公共利益、公平成为了一组共生的价值体，服务行政的使命既明确又有目标，那就是既要纠正农业社会对秩序责任的偏重，又要纠正工业社会对效率责任的依赖，形成一个以实现社会公平为主导的行政责任结构，通过实现公共利益来维护社会公平的责任是服务行政行为行动逻辑中的主导责任。

参考文献：

[1] 约翰·霍夫曼.主权［M］.陆 彬，译.长春：吉林人民出版社，2005.

［2］ 让·博丹.主权论［M］.李卫海，译.北京：北京大学出版社，2008.

［3］ 小查尔斯·爱德华·梅里亚姆.卢梭以来的主权学说史［M］.毕洪海，译.北京：法律出版社，2006.

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［5］ 安德鲁·海伍德.政治学核心概念［M］.吴 勇，译.天津：天津人民出版社，2008.

［6］ 边 沁.政府片论［M］.沈叔平，译.北京：商务印书馆，1997.

［7］ 霍布斯·利维坦［M］.黎思复，译.北京：商务印书馆，1997.

［8］ 卢 梭.社会契约论［M］.何兆武，译.北京：商务印书馆，1997.

［9］ 张康之.论行政发展的历史脉络［J］.四川大学学报:哲学与社会科学版，2006（2）：31-35.

［10］ 张康之.公共行政的哲学与伦理［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［11］ 亚里士多德.尼各马可伦理学［M］.廖申白，译注.北京：商务印书馆，2005.

（责任编辑 徐 丹）