对新形势下审计工作的探讨

卢耐水

笔者根据所学的有关审计专业知识及二十多年来的财政和审计工作经验，就审计管理体制和布局、审计计划制定和落实及审计队伍建设阐述一些设想和看法，以示抛砖引玉。

一、创新体制，突破现行审计体制和布局，为审计监督提供组织机构保证。现行的审计体制是中央、省、市、县一级政府一级审计，直接归总理、省长、市长和县长管。现有的审计布局是中央、省、市、县都有一个审计机关。此外，审计署在省（市）划片设立了特派办。审计监督基本上是哪级财政拨付的资金由哪级审计实施监督。但自实施分税制财政体制近20年来，中央集权集中了大部分财力，近年来中央通过立项拨付到地方的项目资金越来越多，资金数额越来越大，现行的审计体制和现有的审计布局与分税制财政体制不匹配，审计作为经济监督的重要的手段越来越不适应经济发展的需要。审计署及其特派办对中央财政拨付的资金使用监督存在着一种鞭长莫及之势，而省、市、县审计的监督又隐现一种力不从心的感觉，究其因素是：（1）审计署及其特派办布点较少，力量不足，难以年年实施监督，项项逐年审计。（2）省、市、县审计机关直接隶属于省长、市长、县长管理，从严格意义上来说，实属于一种政府内部审计，而这些中央财政拨来的资金大多数是省长、市长、县长出面到中央财政争取来的，基层审计机关不便和不利于实施审计监督，即使审计了也难以监督到位。至于审计管理体制，以前有许多审计前辈和学者，站在有利于实施经济监督和反腐倡廉的角度出发，主要有以下三种提法：第一种是隶属于当地人大管理，第二种是隶属于当地纪委管理，第三种是给基层审计逐级高配半格。从上述三种提法来看，也适应不了经济发展和反腐倡廉工作的需要，也实属是种内部审计，即当地党委管理下的一种内部审计。从当前经济发展和反腐倡廉工作的需求，笔者认为，以下二种设置较为科学合理，第一种是维持现有的省、市、县审计机关的管理体制和设立模式，增设审计署审计特派办，每个省设一个审计特派办（下设几个办事处），负责几个地市中央财政拨付资金使用的审计监督；第二种是对地方审计机关实行垂直管理，实施人员、编制及经费与地方脱钩。

二、结合实际，科学制定审计计划，为创造性开展审计监督指明方向。审计计划是审计工作开展成与败，荣与辱的先导，是审计工作取得成果的第一步。作为基层审计部门的审计计划的制定，应以中央、省、市审计工作会议精神为指导，以上级审计机关审计工作计划为依托，以当地党委和政府经济发展规划为主题，以当地财政预算执行和资金安排为基点，以重点部门、重点资金为格调来制定审计工作计划。科学合理的工作计划是：（1）着力搞好基础性的审计工作。即认真细致开展财政同级审及部门预算执行审计工作。搞好财政同级审工作主要是摸清预算编制的科学性、合理性和公正性。收入计划的制定，是否符合当地国民经济发展的要求，收入计划的落实是否到位，是否有水分，搞卯吃寅粮，列收列支。是否存在制定超预算标准或搞人情预算，分清资金的归位点，是否落实到当地党委、政府经济发展的具体项目和重点工程上，是否存在着超预留和安排不到位的现象。搞好部门预算执行审计，主要是跟踪资金使用效果，看资金是否使用到项目上，主管部门是否存在着截留和挪用项目资金的情况。部门对同级财政预算执行是否科学合理，公务接待费、小车费、差旅费、会议费是否做到励行节约，是否存在损失浪费的现象。（2）全力抓好下级政府财政决算审计工作。对下级政府决算审计，主要着力点应放在审计决算的真实性，是否存在着人为调剂情况，决算是否按照中央、省、市有关事宜办理。当年收入、补助收入、本年支出及上解支出是否真实完整。税收收入的完成是否符合上级政府的要求，有没有完成上级政府下达的税收收入任务，规费收入是否征收到位，是否存在着为任务而完成任务的现象，有没有存在着财政体外循环、截留应缴上级收入的现象。补助收入合计数与指标账的总计是否一致，转移支付是否符合有关政策要求等。审计本年支出的真实性，主要看支出基数是否按有关人员编制、事权等事宜确定，超收分成是否真实等。上解支出是否严格执行有关政策等。此外，经费使用也是下级财政决算审计不可忽视的一面，支出是否切实有效，是否是做到保机关、部门运转、有没有存在损失浪费现象。（3）大力提升经济责任审计工作质量。开展经济责任审计工作全面提高经济责任审计工作质量，做到客观评价干部与防患审计风险两不误，为领导正确提拔和使用干部提供力求科学合理的依据。提高经济责任审计工作质量，也就是要求我们审计干部科学界定和干部的政策执行力和决策的判断力。政策的执行力主要是看政策执行是否到位，在政策的执行过程中是否与中央省、市保持一致。决策的判断力主要是看政策的制定是否按照上级的要求，是否切合本地实际，是否符合当地经济发展的要求，是否情系本地干部群众的根本利益。在实施经济责任审计过程中要切实抓好三个环节，即看、走、访。看干部任职期间制定的经济发展规划纲要，科学评价纲要的切实有效程度，助推当地经济发展程度，当地干部和群众的满意程度。看干部任职期间改善当地经济发展环境和人文环境的有关文件和资料等，论证有关资料的可用度、可信度和可操作度。看干部任职期间资金使用的账本、凭证和报表，有关各项经济指标的完成情况是否真实，是否存在弄虚作假掺杂水分等情况。在经费使用上是否做到节约效益，是否存在着大手大脚铺张浪费的现象。走即到干部任职期间治理经济发展环境和人文环境的现场，看看有关的亮点和特色，招商引资办厂情况、集镇改造、新农村建设、学校、医院、敬老院建设等贴切民生工程等如何？是否存在举债建设，搞形象和政绩工程，债务规模有多大，招商引资是否真实，办厂是否绿色环保，能带来多少税收，提供了多少就业岗位等等。访主要是访干部任职期间当地群众，干部能否做到心系群众，帮助群众办好事、办实事，亲和力、公信力和凝聚力有多大。（4）重力部署专项审计工作。搞好专项审计工作是提升审计形象，发现审计作用最重要的一环。同时搞好专项审计工作也是情系群众、密切党群、干部关系和防止政府性资金使用浪费的切实有效手段，专项审计应选在有关涉农补贴、大额民生工程资金的使用及重点行业重大工程的资金安排使用上。经过认真细致的审计和调查，算算账看看国家实施的涉农惠民政策，一年来老百姓究竟能得到多少实惠。新建和改建及实施的民生工程给我们群众提供了多大的便利，重大工程项目资金的使用是否有利于改善投资环境和人文环境，是否有利于当地经济的发展，对税源增长和财政增收有多大。此外，在工程项目资金的使用上要重点审计，做到节约政府行政成本，提高资金的使用效益，严防资金使用损失浪费。具体环节上要做到审准工程量，选准工程定额，用准工程取费等。（5）用力抓准财务收支审计工作。财务收支审计应选在贴近百姓热点和难点、税源和财政增长点上，如：学校、医院和相关企业。通过审计，看看学校是否按照国家政策的有关规定收费，是否存在乱收费现象，是否存在着收取择校费、低龄费、补课费的情况。医院收费是否实施国家的统一标准，是否实施了基本药物零差价制度，是否存在着搭车收费和提高标准收费的情况。企业税费的征缴是否实现了应征尽征，是否存在着减征、少征、收人情税的情况。企业成本核算是否符合有关制度的规定，是否存在着乱挤乱摊成本而侵占企业所得税税基的情况。

三、登高望远，狠抓审计队伍建设，为审计监督提供人才和技术支撑。现行基层审计现状不符合科学发展观的要求，特别是市、县级审计机关的现状显得尤为突出，主要表现在：人员编制少、年龄老化、经费不足、结构不合理，领导职数与工作人员对等或多于工作人员，专业水平不高等，上述现状与审计监督任务不对等。笔者从基层审计机关建设提出如下建议：（1）严把基层审计机关人员进入关。对于年轻的审计工作人员进入必须是通过国家公务员考试，且具有相关的会计、审计专业等才能选入。其他工作人员的进入，必须是全日制财经院校毕业，且具有中级以上会计师、审计师、工程造价师以上职称。此外，基层审计机关除后勤人员和局长外必须懂业务，也要求具有相关学历和职称。（2）重新核定基层审计机关编制数。审计机关编制数应按省、市、县区域范围、人口总数及经济发展程度等多因素核定。现在基层审计机关严重缺编，特别是县级审计机关干部，在岗编制数十一、二个，严重满足不了审计工作任务开展的要求，就连内部股室设置都较困难，不好设置。设定了股室，有了股长，没有股员，只好分审计小组，分组多、组员少，每个小组1名领导、1～2名审计人员。加之有些领导还不懂审计业务，审计力量非常薄弱，工作开展起来举步维艰。为此，建议增加县级审计机关一些编制，便于审计经济监督职能的发挥。（3）适度从宽安排基层审计机关公务经费。设立基层审计机关专项审计业务费，对于财政同级审按地方财政收入规模的一定比例设定，对下级政府决算审计按下级政府个数和一定标准设定，对经济责任审计按部门、单位和下级政府及企业事业单位总数及一定标准设定，以确保基层审计机关的运转。此外，还应适当提高审计人员的审计津贴，同级财政应按审计机关人员编制数及标准预算足够的业务培训费，以确保审计人员对新业务、新知识、新政策的及时学习和掌握的需求。（4）强化对审计机关的内部管理和审计机关人员的监督。对审计机关工作人员的监督，主要是执法监督、严格实行审计署规定的“八不准”要求，防止审计人员利用工作上的便利，实行以权谋私，进行“索、拿、卡、要”。对审计机关的内部监督主要是执法程序上的监督和财务开支管理的监督。对审计机关执法程序上的监督，主要是确保审计程序到位，提高审计质量，防止审计风险的需要，审计机关实施审计监督必须按照审计署6号令的有关要求执行。对审计机关的财务监督，要求同级财政、监察及上级审计机关每年组成联合审计组，对有关经费使用情况实施审计，出具审计报告，并报告于同级政府和上级审计机关，且抄报于同级财政。这样才能做到正人先正己，监人先其律己，防止审计机关内部产生腐败，净化执法人的一片净土。

（作者单位：渝水区审计局）