借鉴美国公共政策审计评估的经验 推动我国国家审计的科学发展

徐震 李飞

公共政策评估是政府管理的有效工具，在美国，GAO（美国审计总署）作为独立监督部门，关注一切影响国家政治、经济、社会发展的重大事项，以独立、客观、专业的视角评估政府的职责履行以及政策的目标实现，逐渐在国会和联邦事务中发挥着日益重要的作用。在我国，国家审计不断实践和探索，逐渐突破了传统的侧重事后、侧重真实合规性的瓶颈，通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。兼收并蓄，借鉴美国公共政策审计评估的经验，将有利于国家审计科学发展，推动实现国家良好治理。

一、借鉴美国绩效管理制度的设计与运行，推进改革，筑牢我国国家审计发展的制度基础

（1）美国绩效管理制度的建立奠定了公共政策评估发展的基础。

随着新公共管理运动的兴起以及对政府绩效和责任的高度关注，美国政府逐步改革公共预算管理制度，实现了预算管理模式从“投入导向型”、“过程导向型”、“方案导向型”至“结果导向型”的制度变迁，推动了公共行政的价值取向由内向外的转变，即由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和效益。结果导向型预算管理模式奠定了政策评估理论和实践的基础，为公共政策评估创造了良好的政治环境和管理环境。尤其是1993年参众两院通过的《政府绩效与成果法案》，成为美国政府绩效管理的基本法律以及推行政府绩效评估的纲领性文件。法案以法律形式，强调所有部门都必须制定战略规划、年度绩效计划和绩效与责任报告，并将绩效与预算编制结合起来，逐步推行绩效预算制度，从而确立了联邦政府部门绩效管理的战略框架和制度体系，为公共政策评估在美国的开展提供了法律保障。

（2）我国绩效管理制度改革将推动国家审计建设性作用的发挥。

从我国实践看，目前财政预算体系尚不完整统一，绩效管理体系尚未建立，全面推进公共政策审计评估的根基尚不牢固。因此，现阶段应全面推进财政预算管理制度的改革，建立公共财政体系；推动绩效管理制度改革，建立绩效评价机制，进而推动建立覆盖全部政府性资金和财政运行全过程的审计监督机制，充分发挥公共政策审计评估在国家治理中的建设性作用。

首先，建立完整统一的财政预算体系。目前我国的政府预算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府预算外收支和体制外融资的渠道也缺乏统一的规范，建立完整统一的财政预算体系，一是要着眼于凡是国家应该管的钱都是国家财政，按照统一性原则促进预算完整，清理各类预算外资金以及地方政府债务等，建立统一完整的国家财政；二是要着眼于事权与财权相匹配，理顺中央和地方的财政关系，促进国家财政管理规范有序，推进深化财政体制改革；三是着眼于规范财政资金分配渠道，促使中央部门清理整合各类专款，推动预算管理公开透明，还权于财政、还权于政府、还权于人大。

其次，建立科学有效的绩效评价机制。推动政府绩效管理改革，推进绩效评价机制的建立健全，一是要加快推进绩效管理立法工作，为政府绩效管理奠定统一的制度框架和完善的法制基础；二是推进绩效导向的预算管理制度，将部门绩效水平与预算审批直接关联，清晰表明每项职责履行的成本和效益；三是推进部门内部管理变革，根据部门使命、战略规划和客观条件，系统梳理部门职责和工作重心，制定可测量、切实可行的年度绩效计划和绩效目标。树立结果导向的管理理念，科学确定绩效评估的维度和绩效指标体系。建立健全部门职责履行的信息化管理系统，将绩效管理融入到日常管理工作中。

二、借鉴GAO的战略思维，谋篇布局，指引我国国家审计发展的方向

（1）战略思维及宏观意识在GAO履责过程中的体现。

立法型国家审计模式赋予了GAO实时切入国家公共政策制定执行的天然优势，将近百年的发展过程中，GAO一直将支持国会达到宪法赋予的职责并帮助联邦政府提高绩效、确保其履行为美国人民谋利益的责任作为使命；将国家安全、社会保障、灾害事务、国防事务、战争与反恐、重大经济事务、全球一体化、政府管理绩效，乃至人口老龄化等一切关系国家与人民的利益的领域作为范围。通过独立的公共政策审计评估，GAO充分发挥着在国家治理中举足轻重的作用。例如，GAO制定了包括战略规划、战略目标以及具体措施等在内的战略规划体系，其中2010～2015年战略规划即强调美国正面临着自大萧条以来最严重的经济危机，将经济复苏、恢复就业增长、应对债务挑战、保持财政可持续性作为规划期重要主题，充分体现了GAO维护国家经济安全、金融安全的审计目标。

（2）我国国家审计在项目计划管理中谋篇布局、把握时机的方向。

首先，谋篇布局，谋而后劲。所谓谋，就是要在大势下谋，在全局中谋。

当前的大势和全局就是“十二五”规划的顺利实施，因此，国家审计应紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪案件，更加注重从体制、机制、制度层面，揭示问题、分析原因和提出建议，充分发挥审计的“免疫系统”功能。目前，在“十二五”规划纲要的指引下，审计署已经明确了“十二五”期间审计工作的重点，提出了以真实合规性审计为基础，全面推进绩效审计，并锁定了12个领域的公共政策。围绕12个重点领域，国家审计应从促进经济社会科学发展的高度谋划审计工作，坚持重要性、可行性以及适时性原则，科学确定审计项目，更好地履行监督职责，融入经济社会发展大局。

其次，未雨绸缪，把握时机。明确了方向，确定审计项目还应具有一定的前瞻性。良好的国家治理，就是要使国家这个系统健康运行，作为国家治理内生“免疫系统”的国家审计，更应未雨绸缪，把握时机，关口前移，充分发挥其“上工”作用，“治未病，治其未生，治其未成，治其未发，治其未传，治其未复”，切实履行国家审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的预防、揭露、抵御的功能。

三、借鉴GAO的技术方法，开拓创新，拓展我国国家审计发展的路径

（1）GAO灵活运用组织方式、科学选择技术方法。

公共政策的制定、执行与完善是一个各方参与、互动反馈、螺旋式上升的过程，因此GAO灵活采取跟踪审计的组织方式，通过对政策的及时跟进、持续跟踪，提出建议，推动政策执行的纠偏，从而实现政策目标。其中，对于时效性较强的公共政策，强调跟踪审计的及时性，如每二个月对各州和地区使用ARRA、TARP资金情况的跟踪评价；对于周期较长的公共政策，强调跟踪审计的连续性，如连续10年对NCLB法案的连续跟踪；对于呈现阶段性特点的公共政策，强调跟踪审计的适时性，如密切跟踪立法进程对SBIR计划的审计评估。同时，GAO在对公共政策的审计评估过程中，充分运用政策执行部门的数据信息系统，更多的采用了实证主义评估方法，广泛使用CBA和CEA，坚持定性与定量相结合，以事实和数据来支撑评估结论的权威性和可靠性，从而减小审计人员主观判读失误导致审计失败的风险。

（2）我国国家审计应适应政策目标、创新技术方法，拓展发展路径。

首先，改进组织方式，实现跟踪常态化。在审计组织方式上，将跟踪审计常态化，不仅跟踪政策的执行效果，同时跟踪审计建议的采纳以及被审计单位的改进。审计署早在2008至2012年审计工作发展规划中就明确指出“积极探索跟踪审计”，随着扩内需投资、抗震救灾、京沪高铁等审计项目的开展，跟踪审计逐渐成为国家审计的重要组织方式。“十二五”期间，我国国家审计应继续加强对政府重大投资项目、灾后重建等重特大公共事件、宏观经济政策贯彻落实情况的跟踪审计，并将全过程跟踪的思路贯彻于资源环境、“三农”建设、民生和社会事业、结构调整等领域，加大跟踪整改力度，进而推动公共政策在“设计——执行——反馈——改进”的循环中不断完善。

其次，创新技术方法，推进审计信息化。在审计技术方法上，细化审计评价内容，统一审计评价标准，将实证主义的评估方法与价值规范的论证方法相结合，采用统计抽样、分析性复核、成本效益分析等定量分析法广泛收集数据，采用问卷调查法、内容分析法、结构化访谈法等定性分析方法深入剖析现象，最终运用数据模型和调查事实为支撑，形成客观可靠的审计结论。同时，应坚持用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新。目前在投资审计领域开始搭建的行业数据规划（例如铁路数据规划），即是对“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”数字化审计方式的有益探索，将有效推动审计信息化水平的进一步提高。

四、借鉴GAO的成果管理，提升质量，推动我国国家审计建设性作用的发挥

（1）GAO强调审计评估结果效用最大化。

GAO高度关注评估过程及结果的公开透明、审计建议的采纳与实施以及审计评估对立法进程的推进。其中，审计建议的采纳是政策审计评估效用的直接体现，GAO突出了审计建议采纳比例、参加议会听证次数以及建议带来的财务利益和其他改进等定量指标，及时跟踪被审计单位的整改情况，定期公布“绩效和责任公告”，最大程度实现政策执行的纠偏；而对立法进程的推动则是政策审计评估价值的突出表现。GAO通过独立的审计评估，及时向政策制定者反馈，促进政策的完善，积极推动相关政策的立法进程。如前述SBIR，每一次国会重新授权计划展期均采纳了GAO长期跟踪审计评估的建议，促使计划在目标管理、过程管理等方面不断完善，有效实现了推动小企业发挥在技术创新和就业创造等方面积极作用的政策目标。

（2）我国国家审计应加强审计成果管理，推动建设性作用的发挥。

首先，提升成果质量。努力提升审计成果质量，必须突破“初级产品多、高端产品少、就事论事多、分析挖掘少、反映个性问题多、综合共性情况少”的“三多三少”瓶颈。一是要增强审计成果的针对性和时效性，不拘一格，在按照规定体例及格式撰写审计报告之外，采用专题报告、值班简报、重要审计情况等其他形式提炼审计成果，有效推动政策制定者实时完善制度。二是要增强审计成果的宏观性和前瞻性，加大审计实施、成果提炼、政策研究、理论探讨的结合力度，从宏观、全局的角度汇总分析近年来的审计成果，为政策制定执行部门提供建设性意见建议。

其次，提升监督效果。提升审计监督效果，需加大督促整改和对外公开的力度。一是进一步加大整改和问责力度，建立整改报告和责任追究制度，将审计监督与组织监督有效结合，注重构建长效机制，促进责任政府的建设；二是进一步扩大审计成果公开程度，深入推行审计结果公告制度，将审计监督与社会监督有效结合，促进民众对审计成果的关注和运用。旨在提升审计监督效果，国家审计应继续构建以审计工作报告制度为主体，单项审计结果公告作配套的审计报告体系，在内容更加完整、层次得到提升的基础上，加大公开程度和监督力度，进而推进改革和制度建设，服务国家安全。

（作者单位：国家审计署

驻深圳特派员办事处）