关于构建涉及民族因素突发性事件的社区预防体系研究

李永政 张明善 姚珣

［摘要］当前我国城市社区民族工作出现了一些新特点，表现为进入城市社区的少数民族人口数量快速增长；大分散、小集中的居住格局更加明显；社区中的生活习俗与民族文化更加多样；有关物质经济因素的矛盾纠纷更加普遍；涉及民族因素事件的应对措施更加复杂。生活习俗差异、法制意识淡薄、经济纠纷频发、权益保障不够等是导致上述情况出现的主要因素。因此，应通过发挥社区功能，建立运行管理机制、组织宣传机制、信息沟通机制、走访帮扶机制、权益保障机制、纠纷化解机制、应急处理机制，积极应对和妥善处理城市社区民族工作面临的新问题。

［关键词］城市；民族因素；突发性事件；社区预防体系

中图分类号：C957文献标识码：A文章编号：1674-9391（2012）04-0063-06

基金项目：本文系2011年度国家社科基金项目《涉及民族因素群体性突发事件的应急体系建设与管理研究》（项目编号：11XGL009）、2010年教育部人文社会科学研究规划基金项目《城市化进程中少数民族群体性突发事件的应急机制及对策研究》(项目编号:10YJA630207)阶段性成果之一。

作者简介：李永政，西南民族大学民族高等教育研究所讲师，研究方向：公共管理；张明善，西南民族大学管理科学与工程研究所教授、硕士生导师；姚珣，西南民族大学管理科学与工程研究所讲师。四川 成都 610041

民族问题是我国社会问题中具有特殊性的重大问题之一。随着工业化、信息化、城镇化和市场化的快速发展，人口流动日益频繁，少数民族群众大量涌入城市，导致城市民族格局出现了一些新变化、新情况、新特点,呈现出多样化状态。城市已成为民族关系特别是涉及民族因素的突发性事件的主要引发区，城市民族工作面临着许多不同以往的问题和挑战。在此背景下，城镇中的突发事件已进入高发阶段。加强城镇化进程中的涉及民族因素的群体性突发事件管理，特别是涉及少数民族群体突发性事件的应急管理已经迫在眉睫。

当群体性突发事件发生后，容易使不明真相的群众对少数民族产生抵触情绪。这些心理反应不仅存在于受事件直接影响的群众中，它还能通过媒介以网络舆情的方式间接影响到周围的群体，并把这种不良心理反应进行放大、扩散，从而导致舆情的变化，引起更大的危机，对社会安定团结造成严重冲击。因此，对于城镇化进程中涉及民族因素的群体性事件的预防与控制不仅党和政府给予了高度的重视，学术界也在进行积极的研究。如，金炳镐（2004，2009）对中国改革开放20年来的民族概念、民族结构、民族属性以及民族意识等进行了系统的研究。石路（2004）、杨安华（2005）等对民族地区突发事件与危机管理进行了初步的探索。王建伟（2009）对当前民族地区预防和控制群体性事件进行了探讨。王来华、温淑春（2007）从舆情的角度，讨论了群体性突发事件的变化特征。史云贵（2010）基于公共理性的视角，对中国社会群体性突发事件的有效治理途径进行了研究。胡百精、高小平、薛澜、王郅强、刘铁民等学者也对突发事件的特征分析、管理创新等方面进行了深入研究。这些理论研究推动了学界对涉及群体性突发事件的认识，对于政府科学制定相关政策提供了有力的智力支持。但总体而言，目前相关研究还比较泛化，没有对群体性突发事件的类型和影响进行分门别类的系统研究，特别是对城市化进程中涉及民族因素的群体性突发事件的预防和控制研究不够深入。

作为城市最基本的组成部分，社区已经成为人民群众生活的聚集地，是多元化、多层次的组合，在满足居民的物质文化生活需求、保持社会和谐稳定、促进各族群众的交流融合中发挥着更加重要的积极作用。因而，切实做好城市社区民族工作，积极预防涉及民族因素的群体性突发事件既有利于城市自身的经济发展、社会稳定和文化繁荣，也有利于各个民族的相互交流和共同发展，具有积极的意义。就当前而言，如何发挥社区在预防涉及民族因素的突发性事件的基础性作用是地方政府亟待解决的问题。基于此，课题组一行先后深入到新疆乌鲁木齐市、四川省成都市、重庆市、吉林省长春市的部分社区就当前城市社区民族工作的新特点、涉及民族因素的突发性事件的预防和控制进行了调研。

一、当前我国城市社区民族工作的新特点

（一）进入城市社区的少数民族人口数量快速增长

根据第六次人口普查结果，全国各少数民族人口为113792211人，占8.49%。同2000年第五次全国人口普查相比，各少数民族人口增加7362627人，增长6.92%。[1]与此同时，人口流动速度加快，城市化不断提高，居住在城镇的人口超过6亿人，占总人口比重49.68％，城镇人口比重比2000年普查时上升13个百分点。[2]因而，在这种大的发展背景和趋势下，进入城市生活的少数民族群众也会急剧增加。以成都市为例，据第六次全国人口普查结果，2010年该市少数民族人口12.69万人，比2000年增加5.97万人，增长88.7%。少数民族人口占该市总人口比重达到0.9%，比2000年提高0.3个百分点。[3]

（二）大分散、小集中的居住格局更加明显

一方面由于市场经济等方面的因素，社区中各个民族杂居的情况更为普遍，城市中很难找到单一民族居住的社区。另一方面，很多少数民族群众基于文化习俗等方面的因素而聚居在一起，就业就学就医等相对集中。如成都市郫县安德镇成为省内民族地区和西藏、甘肃、青海等省区商品物资集散地；武侯区的浆洗街社区、洗面桥社区、蜀汉社区等成为本市藏族民众往来频繁、聚居较多的地区；青白江区弥牟镇成为成都市最大的回民聚居区。[4]再以长春市为例，少数民族人口居住相对集中，净月、朝阳、宽城、高新、绿园、南关等区流动人口数量较多，外县（市）相对较少。[5]这样，各个民族在城市中生活学习工作，你中有我，我中有你，形成了典型的大分散、小集中的居住格局。

（三）社区中的生活习俗与民族文化更加多样

人类文化的多样性是在不同自然和社会环境的基础上创造与发展起来的。没有一个民族各地区的文化是完全相同的，同一民族不同地区或不同系统的文化均有所不同。[6]（P.9）一方面，不同民族的群众生活在同一个城市社区，不同特色的生活习俗、民族文化在这个城市中汇集，相互交融，交相呼应，绚烂多姿，既繁荣了城市文明，弘扬了各民族的习俗文化，促进了社区文化的多样性。另一方面，从调研中深深感受到，由于各种习俗文化有其自身的特点，在语言、宗教、饮食、习俗、节日等方面存在着明显的差异，而复杂且多元的城市生活使得各民族在生活习俗和文化礼仪上都存在着一定程度的不相容性。如果处理不好，会严重影响到社区各民族群众间的交往和社区和谐。

（四）有关物质经济因素的矛盾纠纷更加普遍

城市是以市场经济为主导的生产生活方式，其主要特征就是竞争性与开放性。在市场经济环境下，各民族同胞在同一个城市间直接交往的频率逐渐增多，既存在交流和合作，也不可避免地存在竞争和分化。而且，竞争不仅体现在不同民族同胞之间的竞争，也体现在各个民族整体之间的竞争之上。这就会大大增加各民族在各种经济利益问题上直接摩擦的概率。由于民族意识的存在，一些民族群众基于共同的感情、文化、信仰、宗教等因素，更加关注本民族的利益，迫切要求加快本民族的经济发展，甚至通过一些违法行为而获得或维护某种利益。这种民族意识的增强，在一定程度上能够促进本民族的发展进步，但若引导不当就会出现过分强调民族特点、民族利益、忽视或损失其他民族和全局利益的狭隘民族主义倾向，影响民族关系的正常发展。[7]（P.171）我们在调研中发现，这种现象在少数民族群众开设小旅馆、营业纳税、车损处理、医疗纠纷等方面非常突出，一些行为影响到正常的市场经济秩序。

（五）涉及民族因素事件的应对措施更加复杂

平等、团结、互助、和谐是社会主义民族关系的本质特征，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展也是民族工作的时代主题。长期以来，党和国家为促进少数民族事业加快发展，帮助少数民族群众过上幸福生活，采取了一些极为优厚的特殊政策措施，对民族群众在政治、经济、文化等方面给予了大力支持。经过多年的努力，尊重少数民族生活习俗、保护少数民族的合法利益已成为城市各类组织和社区居民的自觉行动。但在调研中发现，由于一些民族群众还习惯于以民族习惯来处理关系和纠纷，而一些行政司法机关在执法过程中基于民族政策的考虑，对这些现象失之于宽，甚至牺牲了部分普通群众的利益，造成一定范围的不良社会影响。如果长此以往，会影响到社区民族关系的健康发展。

二、城市社区涉及民族因素的突发性事件的主要影响因素

社区是做好城市管理服务工作的最基层的单位。社区的地位、特质决定了其在做好民族工作中发挥着基础性作用，已成为我国民族问题发展的基本单元。当前，我国城市民族工作呈现出一些新特点，在工作思路、方法与措施方面应与时俱进，适时创新。社区作为一个基层单位，涉及民族因素的突发性事件的各种影响因素应该说非常具体。笔者在实地调研的基础上，结合当前城市民族工作的新特点，分析社区涉及民族因素的突发性事件构成因素主要有以下四个方面：

（一）生活习俗差异

每个民族都有自己的生活习俗，这些生活习俗体现了本民族的经济发展、历史文化和民族情感，也是本民族区别于其他民族的重要标志。对于历史上形成的民族习俗，本民族和其他民族都应该予以尊重。但在城市化的进程中，一些少数民族群众虽然进入了城市，在那里工作学习生活，但依然保留着传统的民族生活习俗，与现代城市文明还不相适应。如一些民族群众经常半夜酒后载歌载舞，严重影响其他居民休息；还有一些民族同胞不讲究卫生，容易给其他居民留下脏乱差的印象。而原来的社区居民缺乏对少数民族生活习俗、文化信仰、法律法规的认识和了解，在日常生活中很容易发生摩擦冲突。当这些问题上升为群体认识的时候，生活习俗就可能引发群体性民族矛盾。

（二）法制意识淡薄

在城市生活的一些少数民族群众由于不了解城市生活节奏和社区管理规章，法制观念淡漠，有些民族风俗习惯与当地通行的法律法规、规章制度相冲突。如有些民族有随身佩戴刀具的习惯，在面临纠纷的时候经常拿到出来给对方施加压力。还有部分群众文化程度低，流动性又大。如随意占道经营、堵塞交通、不照章纳税等等，这些给社区管理工作带来很大的难度。前面已经讲到，地方政府和有关行政部门在处理此类问题时往往基于民族政策的考虑，对一些少数民族群众的违纪行为经常是大事化小，小事化了的态度，甚至某些时候要牺牲汉族群众的利益。在执法上不能做到人人平等，使得社区居民容易自我进行群体划分，面对纠纷时，不是以理服人，而是寻求背后群体力量的帮助和支持，很容易激化矛盾，引发事端。

（三）经济纠纷频发

近年来，随着市场经济的发展，各族群众间的经济贸易往来越来越频繁。与此同时，经济纠纷问题也更加突出，成为城市中容易引发民族问题的导火索。如一些少数民族群众承租其他居民的房屋或商铺后再转租出去，房东很难及时得到出租费用，而且不允许涨价。还有一些医疗纠纷、购车纠纷等突出问题，在这些问题发生后，他们通常不寻求法律途径，而是采取聚众围攻，索要高额经济赔偿的方式解决问题。由于相关单位为防止事态扩大，采取花钱买平安的简单做法解决问题，从而滋长了此风，个别不法分子也借机闹事、混水摸鱼“吃诈钱”，导致初始矛盾无法得到有效调解，在一定条件下很容易引发群体性聚众事件。[8]

（四）权益保障不够

很多少数民族同胞尽管进入了城市,但很多人还属于流动人口。他们不但要适应从民族地区到城市社区的改变，还要适应城市中一些不同于本民族文化的价值观念和生活节奏，使得他们在短时间内难适应城市生活，因而他们权益保障问题越来越成为城市的突出问题。尽管我们国家已经制定了《城市民族工作条例》，但还存在一些救助制度上的漏洞和盲区，譬如相关部门对他们的经济、文化、社会地位状况的改变缺乏长远计划，社会福利缺乏，住房条件较差，医疗救助薄弱，对少数民族流动人口子女的受教育、就业问题关注不够等等。由于这些问题没有从根本上、制度上得到解决，很多人只能寄宿于条件差的“小旅馆”，很容易滋生违法乱纪的事情。做好城市民族工作，预防群体性事件的发生，必须关注城市少数民族群众的权益保护问题。当然，保护的一定是合法权益，对其不合理诉求不能纵容。特别是在行政执法过程中，对少数民族和汉族应该一视同仁。

三、发挥社区功能，积极构建涉及民族因素的突发性事件的预防体系

（一）建立运行管理机制

建立健全日常管理机制是城市社区做好民族工作的前提。如成都市武侯区自1998年起，在全省范围内率先建立起了民族团结协调小组，经过多年试点、推广，逐步形成和完善了“区民族工作领导小组——各街道民族团结协调小组——社区（村）委会民族团结协调小组”的三级工作网络体系。各级民族工作有专门部门和工作人员负责，且有少数民族同胞参与具体工作。各级政府在民族团结协调小组中发挥总揽全局的主导作用。本着工作重心下移、阵地前靠的原则，突出强化社区在做好民族工作中的作用，建立健全了学习宣传、联络、走访、协调、信息报送、服务、档案收集七项基层民族工作制度，以及计划本、走访登记本、活动记录本、典型经验本、工作资料收集本“五簿制”。社区又在此基础上，建立了社区民族工作联络站、驻区单位（院校、小区）联络点二级民族工作网络。不断优化具体问题的管理机制，积极探索出租房主管理责任化、外来流动人员数据管理网络化、出租户管理“旅店式”挂牌化、服务内容星级化、法制宣传活动经常化的具体做法。这样就完善了社区民族工作的运行管理机制，推动了社区民族工作向纵深发展。

（二）建立组织宣传机制

各级党委、政府要对城市社区民族工作高度重视，加强领导，健全组织，并给予必要的物质和经费保障。城市各社区特别是民族人口集中的社区要定期研究社区民族工作，确定社区民族工作的目标、计划、任务和措施。同时加大宣传力度，通过多种宣传媒介、召开民族工作骨干会、开展有特色的联谊联欢活动广泛宣传党和政府的民族宗教政策、法律法规，让社区居民了解少数民族的风俗习惯、宗教信仰和生活习俗，逐步形成尊重少数民族风俗习惯的良好氛围。同时向少数民族群众宣传城市文明及融入城市后应享受的住房、医疗、就业、入学等各项惠民政策。让社区中的各族群众都了解彼此的风俗习惯，从情感上相互认同，消除民族间的隔阂，共建共享文明社区的各项成果。

（三）建立信息沟通机制

由于现代城市居民散居在社区的各个楼房里，彼此间联系少，缺乏沟通联系的渠道，这给社区民族工作带来了一定的难度。在少数民族单位较多、居住较集中的社区应为少数民族居民搭建一个信息沟通的平台。各社区要以不同形式成立联络组或联谊会，要分层次、分对象与少数民族结对子、交朋友，定期交流、谈心，要特别重视发挥社区内民族影响力大的单位和居民的作用，增进社区居民间的相互了解，通过直达驻区单位和院落的“民情专递”渠道，及时了解少数民族同胞的工作、学习、生活等情况，随时掌握他们的思想动态，一旦发现区内带倾向性、政策性、权威性、突发性的民族工作新动向、新问题，必须及时上报。[9]同时加大与民族地区的沟通联系，输出地政府要加大对外出打工的少数民族群众的培训力度，使其了解城市文明，树立法制观念，共同做好民族工作。

（四）建立走访帮扶机制

做好少数民族群众的服务工作，切实为它们办实事、做好事、解难事是社区民族工作的出发点和落脚点。虽然随着经济的快速发展，社会保障水平的不断提高，进入城市的少数民族群众生活会有相当的改善，但总有一部分群众在物质、文化、精神等方面会存在这样或那样的问题，因而，紧紧抓住少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益需求，有针对性地开展工作是社区工作的重点。社区工作者要做到“四个必访”，即重大节日必访、生病住院必访、发生纠纷必访、遇有困难必访。[10]通过经常走访驻区单位、居民院落，全面掌握社区少数民族弱势群体的基本情况和所思所想。社区要认真学习民族政策、法规，从讲政治的角度，依据社区资源，积极配合协助有关部门采取有力措施为少数民族购房户、商家和流动人口提供就业、就医、居住、子女入学、办理各种证照等方面的工作。为少数民族群众多办实事，分忧解难，提供优惠、优质服务是保持社区和谐稳定的润滑剂。

（五）建立权益保障机制

随着城市化进程的加快和大量少数民族群众的涌入，城市民族工作重点应该实现两个转移，即从过去重在管理向重在服务转移，从过去为本地少数民族服务向主要以外来少数民族群众为服务对象转移，并在实际工作中更加重视少数民族群众的权益保障机制建设。目前，很多城市已经针对本市的实际制定了《少数民族权益保障条例》，从少数民族的平等权利、经济、文化、教育、风俗习惯、宗教信仰以及奖励、处罚等方面做了明确规定。条件成熟的社区应该成立少数民族群众服务中心，为少数民族同胞提供就业指导、技能培训、法律援助和就医看病等便利，帮助少数民族群众增强致富本领。同时司法机关要严肃处理损害少数民族合法权益的行为。

（六）建立纠纷化解机制

社区要认真做好少数民族群众的来信来访，将他们反映的情况，尤其是实际困难情况记录在册，并及时协调，配合有关部门妥善处理，对因各种原因暂时不能解决的，要及时说明情况，做好解释工作，取得谅解。充分发挥社区法律服务联络站在司法调解中的积极作用，及时为社区居民（包括少数民族群众）提供法律咨询和法律援助。司法机关一定要把握好法律面前人人平等的原则，既要保护好少数民族群众的合法权益，又不能让汉族群众的利益遭受不法侵害。通过建立社区党组织、院落民情代表议事会和自治管理小组在调节邻里纠纷、调顺民心中的作用，重视民族骨干分子的作用，及时收集和调处在社会转轨、经济转型中发生的各种矛盾。在加强外来流动人口服务管理的同时，着力抓好对少数民族流动人口的服务管理工作。

（七）建立应急处理机制

对涉及民族因素的突发性事件必须建立应急管理机制特别是防控预案，要严格区分和正确处理两类不同性质的矛盾，明确工作原则，健全组织体系，完善预警机制，确保把问题解决在基层、解决在萌芽状态。当群体性事件发生后，能够及时、客观、全面、准确地获取、报送信息，要以事实为依据，以法律为准绳，坚持法律面前人人平等，坚持依法处理，做到严格执法、公正执法。做好善后处理工作，及时对事件进行调查，总结经验和教训。根据事件暴露出的问题，不断修改和完善防范措施和应急处置预案。

参考文献：

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收稿日期：2012-04-11 责任编辑：许瑶丽