政府对网络舆情引导与管控机制研究

刘丽丽　陈晨　兰月新

[摘要]当今社会，网络舆情所具有的广泛影响力，已成为网络安全领域新的研究热点，受到了政府部门与学术界的普遍关注。本文将蝴蝶效应、信息不对称以及危机管理意识与网络舆情演进过程相结合，力图通过多元角度探索、构建有效的网络舆情引导与管控机制，使政府相关部门在第一时间获取处置网络突发性事件的主导权，为政府相关部门及时、有效、科学化解网络舆情危机提供有益的参考。

[关键词]网络舆情；引导管控；机制研究

DOI：10.3969/i.issn.1008—0821.2012.05.005

[中图分类号]C912.6

[文献标识码]A

[文章编号]1008—0821（2012）05—0021—05

舆情，是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的执政者及其所持有的政治取向产生和特有的社会政治态度。所谓网络舆情是依托现代信息技术，以网络为平台，在一定的社会空间内，围绕某一社会现象或社会事件的发生、发展和变化，网民对公共问题、社会管理者、事件当事人产生和持有的自我意识表现、社会政治态度和价值观。网络舆情已经成为虚拟空间下的民众舆论聚焦点，其发展态势与社会现实问题的解决有着十分密切的联系，它形同一把“双刃剑”，可以成为政府进行社会管理的推动力量，通过网络建立民众与政府之间的良好关系，为实施社会管理行为奠定稳固的群众基础；相反，如果政府对网络舆情的形成发展不够重视或在管理引导中出现决策失误，激发了网络舆情的负面效应，会直接导致现实事件的恶化甚至为政府的社会管理工作带来很大的阻力。

加强网络舆情信息工作，建立网络舆情的引导机制，充分利用好网络平台，掌握社情民意，促进政府决策能力提高，同时对网络舆情进行有效的管理和控制，使之更好地为社会经济建设服务是当下政府针对网络舆情工作的重点所在。目前，国内已有一些学者针对博弈思想与网络舆情、传媒信息的相互联系和作用进行研究。韩立新等（2008）指出了“蝴蝶效应”与网络舆情生成之间的关系，强调在网络舆情控制过程中，重视民众知情权和表达权，疏通民意表达渠道，减少引起蝴蝶效应的诱发因素；匡文波（2009）以“蝴蝶效应”为例进一步阐释博弈思想在新媒体中的传播及其作用；魏丽萍（2010）将博弈思想与网络舆情管控机制结合，指出博弈思想对政府管理行为的启示；徐晓林等（2010），提出政府把握网络舆情主导权问题对处理政府与网民关系的重要应用；兰月新（2011）对舆情发展的整个过程进行了梳理，构建舆情演进规律模型，将其大致分为潜伏、发展、高潮、消退4个环节，明确政府管控工作的关键所在；高原等（2011）明确政府网络舆情的引导机制，使政府的管理行为与网民的社会关注度形成良好的协调关系；王国华等（2012）对舆情事件的衍生效应进行分析，提出突发舆情危机处理的完整性、科学性思想。

本文基于网络舆情开放性、多样性、冲突性、情绪性的特点及其潜伏、发展、高潮和消退的过程，指出在网络舆情发展的初始阶段，以“蝴蝶效应”为例，明确舆情“信息过滤”的重要性，在社会热点尚未形成阶段对其进行监控，有效弱化其负面的发展趋势；在前期舆情信息管控的基础上，政府应积极营造良性的舆论条件，在“信息不对称”的客观环境下寻求民众知情权与政府主导权的平衡，避免舆情在发展高潮期间“焦灼化”，从而引发大规模、难以控制的舆情负面效应；随着舆情发展周期的变化，在网络舆情影响力弱化的消退期，政府部门应树立危机意识，强化对衍生舆情的预警机制，防止次生舆情的负面效应再次激起网络热点。

1 “蝴蝶效应”启示下的网络舆情监控机制

“蝴蝶效应”是指一只蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯洲的一场龙卷风。作为一种混沌现象而言，是指在一个动力系统中，初始条件下的微小变化能带动整个系统长期的、巨大的连锁反应，甚至会导致不可预料的事情发生。在传统的舆论监督体系中，新闻媒体作为民众反应问题的主渠道，由于受到各种条件的限制，整个舆情的传递渠道并不畅通，在部分“把关人”的影响下，舆情的影响力也大大减弱。互联网技术的广泛传播与应用改变了原有的舆情传播模式，依靠其虚拟、隐蔽、匿名的特性，使得原本区域化的舆情传播范围迅速扩张，形成一个便捷、随意的整体性话语空间，类似于“蝴蝶效应”中的动力系统。网络这样一个互联互通、快速即时、匿名隐身、跨地域、无国界的环境中，需要各个组成元素的协调、统一，任何一个微小因素的变化都可能引发结构的失衡，从而导致整个系统的瘫痪。如同蝴蝶振动翅膀一般，任何一个网民，无论其身份、职业、政治背景、信仰或党派团体，无论何时何地，都可以不受限制地发表意见、观点，自由表达利益诉求甚至宣泄自己的不正常的心态，或表达见解偏颇，以至出现网络暴力。网络上的见解通常以“版主”等这样的“意见领袖”来形成集合意见的，可以把社会每个角落的相同意见者聚集起来，这中间也能产生一小部分人的非理性的舆论。这就等同于是在网络舆情初始条件不确定的情况下，进行意见表达时所形成的不规则混沌现象。当这种意见表达的初始条件（初始舆论）发生极小的、微妙的偏差时即小部分的非理性舆论，就可能会引起不可预料的舆论效果。

透过“蝴蝶效应”分析政府在应对网络群体性事件的过程中，应进一步加强网络舆情初始阶段（潜伏期）的信息监控力度，对网络舆情信息进行系统的过滤，筑牢网络舆情“防火墙”。任何事物都有其两面性，互联网的开放性、隐蔽性，既为我们引导舆论提供了广阔的空间，也增加了舆情方向的不确定性，使得人们对于处在萌芽阶段的信息异化存在麻痹心理，对网络舆情的初始阶段即社会事件的不确定因素发生细微变化的潜伏期重视程度不够，管控力度相对较弱，为后期网络舆情大规模蔓延，控制难度增大埋下了隐患。如图1所示，网络舆情的发生往往是由某个社会中介性事件引起的，初始阶段参与的人数较少、关注度也较小，在这一阶段通过相应措施，实现政府对网络舆情初期演变进程的有效管控，使得相关舆情信息弱化在初始萌芽状态，可大大降低突发事件网络舆情对社会的影响程度，即由实线到虚线的发展过程。相反，如果在网络舆情高潮期来临之前，政府没有采取积极的引导、管控措施，造成网络信息的大规模聚集，影响范围难以控制，产生网络舆情的负面影响力，即实线的发展过程。

所以，在网络舆情形成的初期阶段，政府就应有计划地进行信息的过滤、管控。一要加强网络信息监控技术，开发利用专业软件，提升对网络信息的识别、过滤、监控功能，对负面信息内容进行拦截、屏蔽、删除，将舆情演变的不确定因素控制在最小范围内。二要着力加强立法规范，对民众公开发表的言论信息进行监管控制要有健全的法制后盾，保障公民言论自由的同时从根源上消除人为恶意制造的虚假信息。三要建立网络舆情综合监控系统，整合网络监控力量，加强不同网络监管部门的联系，搞好分工与协助，实现舆情挖掘数据的交流与共享。完善网络舆情监控机制，可使政府在舆情发展早期介入，对网络舆情进行日常性和持续性的跟踪与搜集，积极引导网络舆情的发展方向，趋利避害，可在很大程度上减弱网络舆情的负面影响力，促进网民与政府之间和谐舆论环境的形成。

2 “信息不对称”下的网络舆情主导权

面对网络舆情问题，政府和网民的关系类似于博弈中的双方参与者，“信息不对称”成为影响两者平衡关系的关键影响因素。“信息不对称”是经济学领域的常用名词，指交易中的每个人的信息资源占有量存在差异，信息占有量的多少直接影响到参与者在交易中的地位。这一理论的应用范围较为广泛，其视角和观点也可用来解释由信息不对称引起的各种社会现象。

政府与民众之间的信息不对称问题是影响网络舆情的重要因素。网络环境下信息的传播速度空前加快，民众对社会管理的参与意识也在不断加强，这使得传统媒体环境下政府与民众之间的信息不对称的矛盾激化。利用网络平台的匿名性、虚拟性，网民对尚未明确的事件加以夸大，更有甚者编造虚假信息扰乱视听，导致网络舆情的失控，引发网络群体性事件直接影响到政府履行社会管理职能。此类事件屡见不鲜，其原因主要在于政府信息公开、舆情引导机制的缺失。我国目前正处于社会转型时期，新的利益格局尚不稳定，各种社会矛盾凸显，这使得民众的社会敏感度不断增强，对政府行为的监督意识也在逐步提升，加之现代网络技术为民众信息的大规模聚集提供了一个方便、快捷、范围广、影响力大的平台，政府对信息管控的稍有不慎就可能会激起网络舆情热点，造成舆论环境的混乱。要想解决这一问题，充分把握网络舆情的主导权，政府应对“信息不对称”有更加全面、深入的了解，将其融入信息机制的建设中，作为制定决策，实施管理的辅助理论。

信息不对称即包括信息的匮乏，也包括信息的过剩。基于这一认识，政府在对社会信息进行管控的过程中，要做到权衡利弊、有所为有所不为，既不能以“捂”、“压”的方式对民众隐瞒信息，也不能不加斟酌地盲目公开。具体而言可以总结为：

2.1及时发布信息，抢占先机

现代信息科技环境下，社会事件的发生与网络舆情的形成几乎可实现向步进行。因此，政府决策要果断，信息发布速度要快，抢占社会舆论的主导权。这样做既能及时有效的防止各种谣言、猜测扰乱舆论环境、误导网民，又能充分展现政府“为民服务”的理念，赢得民众的舆论支持。

2.2关注舆情发展的全过程，持续发布信息

网络舆情的发展要经历一个过程，针对每个阶段的不同特点，政府对信息引导、管控要有所侧重。如图2所示，网络舆情的形成、发展大致分为4个阶段：潜伏期、发展期、高潮期和消退期。在网络舆情的潜伏和发展期，关注某社会中介性事项的人数较少，舆情的规模较小、影响力较弱，政府应把握住时机及时做好信息的预测和监控工作，将负面影响减小到最低。由于网络传播速度快、范围广，少数人对社会事件的看法和意见很快就会形成大规模的网络舆情聚集，影响力骤然增大，这就进入了网络舆情的高潮期。在这一时期，政府应高度关注舆情的发展态势，持续地、不间断地发布信息，积极回应民众的质疑，尤其是在不同阶段转变的关键点上，更应持续发布信息，确立舆论的主导权，避免网络舆情负面影响的大规模扩张。在网络舆情发展的高潮期要注重信息发布的选择性和针对性，这一时期是民众关注度最为集中的阶段，政府信息公开的程度和性质直接影响着矛盾是被平稳解决还是激化成网络群体性事件。

2.3准确科学地发布信息

针对社会事件的信息发布，各部门要进行及时的沟通，既要真实、准确又要科学、有效。既不能用虚假信息掩盖事实真相，欺骗大众，引发新一轮的舆情关注，损害政府形象，导致政府公信力的下降；又不能盲目轻率，引起民众的恐慌和猜疑，与平息社会舆论，安抚民众情绪的目标背道而驰。通过完善信息的公开、引导机制，使得政府在网络舆情的各个阶段都能及时有效的发挥主导作用，如图2中虚线所示，舆情的影响规模和程度较政府不作为或措施不当即图中实线所示的舆情影响力有较为明显的减弱。

我们应该看到信息不对称在诱发网络舆情的同时，也为政府有效预防和处置网络舆情开拓了思路。网民与政府之间信息的互通和平衡对弱化网络舆情负面影响发挥了重要作用。与传统媒体相比，网络具有明显的优势，使民众的话语权得到充分体现，对政府的社会管理行为形成有力的监督。政府要客观分析网络舆情的利弊，积极应对来自网民的质疑，同时要主动转变自身角色，参与到与民众的网络互动中，充分利用网络的交互功能，确立政府在网络舆情中的主导权。如图3所示，以网络舆情为平台，通过政府的引导、管控，实现政府行为与网民监督的良性关系，实现网络舆情环境下政府与网民的利益平衡。

3 衍生舆情的危机管理

衍生舆情的产生是在原有舆情消退之后，由于事件解决不圆满或出现新的激化因素，使得民众的舆论焦点再次聚集，形成与前一事件相关的网络舆情。研究表明，突发舆情危机事件衍生效应是由网民、媒体、社会问题和网络特征等多种因素而促成，随着各种网络载体的及时化、无缝化，各种事件、信息可在极短时间通过各种方式传播到各个角落；当舆情发展进入消退期后，有些网民或媒体会借助舆情热点，爆出更多类似问题，导致一系列衍生舆情的产生。衍生舆情的出现会推动真相揭露、问题解决和治理转型，但也会导致社会压力增加、社会情绪累积和社会秩序混乱等问题。因此，笔者要指出的是网络舆情从产生到消退的过程并不是绝对化的单一过程，所以政府对网络舆情的引导和管控并不能以舆情的消退作为终点。分析网络舆情消退的原因，一方面是基于政府的积极响应，措施到位；另一方面，是由于网络舆情本身有一定的生命周期，随着时间的延长，其影响力在不断减弱。但不排除，政府在事件的后期处理上有所懈怠和疏忽，导致产生新的舆情焦点。如图4中的虚线部分所示，网络舆情的演变进程出现新的起伏点，形成新一轮的网络舆情衍生。针对衍生舆情的作用，相关政府部门应作出全面、科学的分析预测。通过网民、媒体的深度挖掘，原有事件的次生事件增加，有助于民众对事件本身有更全面的了解，有利于相关部门及时妥善解决问题，将舆论压力有效转化为提高政府工作效率和质量的推动力；与此同时，衍生舆情的揭露、放大、施压等功能也会带来许多的负面作用，误导民众的社会认知判断，损害政府的社会公信力，造成社会舆论环境的混乱，影响社会的和谐稳定。

以7·23甬温线特别重大铁路事故所引发的网络舆情影响为例，依据中国传媒大学网络舆情（口碑）研究所（简称IRI）基于I—Catch全网动态分析和网络舆情100个典型网站样本分析监测的数据，以“动车追尾”、“铁道部”、“高铁”为关键词，从微博的角度显示动车追尾事故的舆情变化，绘制7·23甬温线特别重大铁路事故的关键词搜索量变化图如图5所示，分析得出从7月23日晚事故发生开始，整体舆情指数迅速升高，形成社会热点事件，这一期间由于官方信息公开程度不够，舆情的引导、管控工作不够到位，致使民心揣测不安，流言四起，以至舆情沸腾，进入舆情高潮。随着事件逐步得到妥善解决，相关政府部门的积极行动，以及7月28日温家宝总理抵达温州安抚民心，相当程度上安抚、镇静了民情，令舆情迅速降温，进入消退期。但这种舆情的消退并不是成直线下降，网民针对动车追尾事故本身的关注度下降的同时，涉及高铁建设、铁道部债务、官员腐败等话题的不断深挖报道，令事故余热仍炙手，短期内仍然受到大量关注。相关信息被大量媒体转载播发，公众的普遍质疑、嘲讽再掀起大的舆论风潮，形成8月1日、8月4日的两个舆情小高峰，使得事件的后续影响不断扩散。

针对甬温线特大铁路事故网络舆情的引导、管控，政府的工作重点主要集中在舆情的高潮期，而对于消退过程中的衍生舆情重视程度不够，使得热点事件的负面影响进一步扩散：严重影响了政府相关部门的形象。以此为鉴，政府必须要树立危机管理意识，将“防微杜渐”的思想融入到网络舆情引导监控之中。同时还应强调，政府对网络舆情的预警机制不仅仅局限于网络舆情发展的前期，不能因为消退期的出现而放松了信息监控力度，使得舆情发展“拉锯化”。强化危机管理意识的意义在于巩固前期的工作成果，保持网络舆情消退的平稳态势，敏锐地发现可能再次激化矛盾的苗头，从而将其彻底地消除。对待可能出现的衍生舆情，政府要高度重视、认真处置，以免使网络舆情复杂化，增加政府主导工作的难度，影响民众与政府之间的和谐对话关系。

互联网为我们提供了一个可充分利用的平台，一方面，它可以为各种力量所用，它不会因为某个因素而重新建立价值体系，它是最为忠实的舆论媒介，客观地展现舆情参与者的想法、言论；另一方面，它不是一个失控的空间，虽然社会环境影响下的各种矛盾在这里交织汇集，但对网络舆情的引导和控制是可行的。本文旨在将蝴蝶效应、信息不对称、危机管理意识融入政府的管理行为中，形成政府在网络舆情发展前期的引导、监控，高潮时期的信息均衡以及后期的危机管理机制，切实树立政府在网络舆情引导、管控过程中的主导地位，进一步提高网民的社会满意度，使得网民与政府管理者之间的沟通渠道越来越畅通，社会信息公开化、民主化的程度越来越高，网络舆情的积极影响越来越明显，使其在更大程度上促进社会的稳定发展。