代际公共品供给视角下的环境规制研究

孙海婧

摘要：从代际维度看，环境规制的成本主要发生在当代，其影响却超出了一代以上人的范围，因此，环境规制不仅是一种一般性公共品的供给，也是一种代际公共品的供给。由于环境规制的成本与收益在代际间的不对称，通常具有正的代际外部性，因而在现实中往往出现供给不足的趋势。

关键词：代际公共品；环境规制；代际外部性

中图分类号：F062.6文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）05-0017-04

一、问题的提出

环境保护不仅是直接关系到当代人的生存与发展的代内问题，也是涉及到后代人生存权利与切身利益的代际问题。我们不是大自然的最后一代子孙，“我们不只是继承了父辈的地球，而且是借用了儿孙的地球。”因此，我们应当尽可能地降低人类社会经济发展的资源成本和环境代价，以保证我们自身及后代的生存和可持续发展。

环境规制是一个复杂的现实问题，有效的环境规制的实现需要政府、企业和公众等多方面的合作。从代际维度看，环境规制的成本（包括政策制定成本和执行成本）主要发生在当代，由当代社会的政府、排污企业和其他公众负担，而环境规制的影响却超出了一代以上人的范围。因此，环境规制绝不仅仅是一种一般性公共品的供给，它也是一种代际公共品的供给，当代的政府、企业和其他公众都是环境规制这一代际公共品的供给主体。

严格意义上说，代际公共品发生效用的“时滞”较长，是一个持续性的过程，将很难清楚地界定时间上的代际关系。但是，在具体意义的研究过程中，我们可以人为地以等量的时间划分作为代际划分的依据，可以将“代”定义为n年，在本文对环境规制问题的研究中，以人口学意义上的“代”作为衡量时间的单位，即每10年成为一个代际关系。

二、代际公共品供给理论的发展

Todd Sandler（1976）和Kerry Smith（1978，1982）等人首先提出代际公共品的概念，即代际公共品是在代际间分享的公共品，例如国家公园、高速公路等[1]。William R. Lowry（1997）认为，代际公共品是为未来代人生产的物品或提供的服务，例如在一定的自然条件下，为后代人存留并保护的一部分土地、社会保障、退休养老金、为循环使用或者开发可更新使用能源者设置的税收激励、长期坚持的空间（太空）探索[2]。Antonio Rangel（2003）指出，任何社会都会运用一系列非市场机构来决定向未来代人投资的数量。一个显著的例子就是政府对投资多少代际公共品（例如环境保护和纯科学）的决定。这些项目使未来代人继承了一种财富的转移，因为对当代人的课税负担了后代人获益的经费，且公共品的效用是长期存在的。假设代理人存在于三个时期：幼年、中年和老年。每个时期成年代理人面临两个决定：（1）决定惠及未来代而非当代人的“向前的代际公共品”的投资量，例如教育投资。（2）决定“向后的代际公共品”供给量，例如，政府通过社会保障体系向老年人提供转移支付[3]。

通过上述比较我们可以看出，现有典型的代际公共品文献对代际公共品的定义虽然各有不同，但都基本暗含了下列三个因素：（1）时间性，即无论是代际公共品跨期的投资与收益问题，还是代际公共品的使用寿命和效用问题，都与时间性相关。（2）稳定性，即代际公共品供给行为如何矫正、保持和延续。（3）代际“非排他性与非竞争性”，即公共产品对于一代以上的消费者的非排他性和非竞争性问题。

现有关于代际公共品供给的理论，仅仅局限于对完善“代际公共品”这一理论概念的讨论，鲜有文献以某一具体问题为例，运用代际公共品理论进行充分分析和反复论证。本文在对现有代际公共品供给的相关理论进行系统梳理的基础上，分析了环境规制在一般意义上的公共品属性之外所具有的代际公共品属性，继而讨论了代际公共品供给视角下环境规制供给的有效途径，对于验证代际公共品供给理论对于解释理论问题和现实问题的价值所在具有一定作用。

三、环境规制的代际公共品属性

（一）环境规制的一般性公共品属性

环境规制是指国家和政府通过制定法律制度和行政政策来限制和纠正环境污染行为和改善环境质量的过程，主要指政府环境规制机构为了维护公众的环境权，对企业环境污染行为的管理和监督。它是社会性规制的一种，因此具有一般性公共品的属性，可以从以下三个方面理解：

1. 环境规制可以理解为为抵消或减少环境污染这种“公共劣品”而提供的“公共益品”。现实中，环境问题的产生常源于微观经济活动的负外部性，即经济主体以污染的方式对社会大量地施加外在成本，在没有“价格”为污染行为的消减提供恰当激励时，必然对环境容量形成过度需求（鲍莫尔等，2003）。环境企业的排污行为是Hardin（1968）著名的“公地悲剧”理论的真实写照。每个企业的收益取决于它所生产的产品数量，并且过度排污所造成的损失由社会上所有公众共同承担，在这种情况下，一个企业增加一个单位的排污生产，将废物排到公共环境中，它所得到的全部直接利益实际上要减去由于公共环境负担多一单位的污染所造成的社会公共利益的损失。但是作为单个企业并不会感到这种损失，因为这一项负担被社会上的每一个经济个体分担了。由此企业将受到增加排污的鼓励，若社会上的所有企业都这样做，自然环境就会由于过度排污、缺乏保护等原因而遭到毁灭性的破坏，“公地悲剧”不可避免。“公地悲剧”理论的本意在于说明由于对环境这种公共资源的使用通常具有明显的非排他性和非竞争性，在没有制度的规范和约束下，有限的公共资源与无限的个人欲望之间的冲突必然会造成资源滥用和环境破坏问题。同时，我们也可以从另一个侧面看出，环境的可持续利用需要规范的制度约束，就是政府要对企业的过度排污行为提供相应的制度约束，环境规制的有效供给可以通过控制企业的逐利行为而控制环境污染的源头，以保障经济社会的可持续发展。

2. 公众对环境规制的“消费”具有非排他性和非竞争性特征。环境规制是一种社会性规制。环境规制有效实行的收益范围是公共的，环境质量的维护和提升所产生的效益是社会性的。威廉姆森认为，当对制度的需求增加，制度供给的收益能够抵消制度供给的成本时，制度就可能产生。可见，制度虽然是对个人行为的一定的约束，但是制度正是为了避免人的有限理性作出对大家不利的行为，制度的建立可以有效地抑制这种集体悲剧的出现。制度的这种作用结果是可以非排他地为每一个人所利用的。具体到环境规制领域，有效的环境规制供给可以防止企业对环境资源恶性竞争和过度排污的“公地悲剧”发生，其作用结果也同样是排他地为每一个人所享用。

3. 环境规制的供给具有强制性约束力。环境规制出现的根本原因在于每个经济人生而有之的与追求自我利益必然伴随的机会主义倾向，这使得经济个体在面临不确定的环境时，经济主体之间的合作难以进行。

为了降低这种不确定性，政府有必要提供具有强制性约束力的环境规制。通常政府实施环境规制的政策手段大致可以分为两类：命令—控制型的环境规制政策和环境—经济政策手段。前者是指政府通过法律或行政命令来规定企业的排污标准和技术，以达到直接控制污染的目的。如政府对达不到排污标准的企业强行关闭或拆迁，这种政策对控制污染、保护环境质量起到了一定作用，但是，它对不同的污染源实施统一的排污标准，企业只能被动地遵守政府制定的标准，否则就要接受行政上和法律上的惩罚。较为常见的直接控制手段有环境影响评价、排污许可证、总量控制等。后者主要是指基于市场的激励性环境规制政策，它主要依靠市场机制，运用价格、税收、收费、信贷等市场信号来引导企业的环境行为，从而达到对环境资源的有效管理。常见的环境经济政策手段有排污收费、环境税、排污权交易等。

（二）环境规制的代际公共品属性

环境规制的领域一般包括大气污染、水污染（河流污染、饮用水安全）、有毒物质的使用（如杀虫剂）、有害废物处理、噪声污染等对人类健康和生态系统有不利影响的领域。在这些具体领域中，除了噪声污染时即时产生的环境问题，其他所有领域的环境污染都涉及到了污染物或有毒物质的累积问题，这些环境问题的产生，不仅对当代人所赖以生存的环境产生了恶劣影响，而且随着时间的推移，也会对未来代人的生存环境和利益产生负面影响。巴里·菲尔德和玛莎·菲尔德指出，根据环境污染物被排放以后，随时间推移，是不断累积还是很快就分解，可以将环境污染物分为非累积性污染物（noncumulative pollutant）和累积性污染物（cumulative pollutant）。前者如噪音污染，它随污染行为的停止而消失；后者如放射性废弃物、像铅和镉那样的金属，还有PCBs（多氯化联（二）苯）和DDT（二氯二苯三氯乙烷）等人造物质，它们的衰变和降解速度极其缓慢，一旦进入环境，便不会消失[4]。

不考虑规制俘获等导致政府环境规制过程扭曲的情况，环境规制政策的制定和执行是符合公众利益的。从代际维度看，有效的环境规制的供给不仅作为一般性的公共品对当代人产生正的环境效益和社会效益，而且也作为一种具有正外部性的代际公共品，其受益者的范围同样覆盖到未来若干代人。

环境规制的代际公共品属性主要体现在它所产生的正的代际外部性。在经济学中，外部性理论是用来解释环境问题成因的基本理论。以马歇尔和庇古为代表的福利经济学派认为，外部性产生的原因在于私人成本与社会成本的背离，成本与收益的不对称是外部性问题的根本。环境规制问题在很大程度上应该被理解为一个相当广泛的收益（对于一般社会公众来说）和一个相当集中的成本（对于污染者来讲）（Lee，1991）[5]。从时间维度看，有效的环境规制一旦被提供，环境质量的改善对于当代人和后代人都是非排他性和非竞争性的，其收益范围涉及到一代以上的社会公众，对于一些治理“时滞性”明显的环境污染问题的控制，后代人的收益甚至超过了当代人的收益水平，而环境规制成本的负担却仍然集中于当代的政府和污染企业，正所谓“功在当代，利在千秋”——环境规制的成本与收益是跨时期的，它反映了代际间的私人成本与社会成本的背离。

从收益方面看，环境规制的收益是代际范围的。假设当代人的效用水平取决于两个向量：对社会物品包括产品和服务的消费，也包括对自然环境的消费。用Ut表示当代人的效用函数。Ut=U（Ct，Qt，iQt-1）其中，t表示时间，Ct表示当代人的产品和服务的消费水平，i表示折旧率或贬值率，向量Q为当代人对环境质量的消费水平，Qt表示当代人对环境质量的消费，iQt-1表示前一代人对环境的使用和保护行为对环境质量的影响，Qt-1可能为正值也可能为负值，依据前一代人对环境采取保护的力度而定。如果前一代的企业无视环境的保护和未来代人的利益而过度排污，造成环境的严重损害，那么Qt-1为负；如果前一代的政府对企业实施了有效的环境规制，规范和约束了企业的盲目排污行为，对环境质量起到了维护和提升的作用，那么Qt-1为正。这一关系又一次体现了环境规制这种“公共益品”对于环境污染这种“公共劣品”的抵消作用。在这个表达式中，时间性变量的引入体现了当代人环境规制供给水平的选择对未来代人效用水平的影响。

从成本方面看，环境规制的成本主要集中在当代的社会成员（包括政府、企业和居民），尤其是当代的企业。上式中的前一代环境供给质量为Qt-1，它的供给函数为Qt-1=Q（qt-1，gt-1，Wt-1），其中，qt-1表示当期企业遵守环境规制的服从成本，gt-1表示当期政府制定和实行环境的执行成本；Wt-1表示当期公众对于企业遵守环境规制、政府执行环境规制的监督成本。因此，从代际维度看，环境规制的供给成本主要在当代的政府、企业和公众之间被分担。

从成本—收益的角度看，环境规制与环境污染之间有着明显的区分边界。环境规制的成本主要由当代人负担，收益范围在当代也在后代，尤其对于大型环境规制项目的投入，其受益者主要是后代；而环境污染恰好相反，它的主要成本由当代人转移到后代人承担，当代人提前消费了后代人的利益。由此可知，环境规制的当代私人成本高于环境污染的私人成本，当代的私人收益小于环境污染所取得的私人收益。

由此可见，由于环境规制的成本与收益在代际间的不对称，环境规制的正代际外部性的产生不可避免。已有的关于公共品供给的理论指出，具有正外部性的产品会出现供给不足，而负外部性的产品会出现供给过剩。因此，对于环境规制而言，由于私人收益低于社会收益，也很难对理性的当代经济人（包括政府部门、企业和公众）产生供给激励，往往出现供给不足的趋势。

四、代际公共品供给视角下环境规制的有效途径

从代际维度看，后代人尚未出生或尚不具备社会经济发展的话语权，在代际间缺乏有效的市场，在这种客观限制条件下，后代人对当代供给主体的投资成本的补偿和回报具有不确定性。要克服这一困境，须从可持续发展的角度出发，健全和完善环境规制的代内供给机制。

1. 通过立法保护后代人平等使用自然资源的权利。代际公平的实现必须建立在承认未来各代人与当代人享有平等的资源使用权利的基础上。由当代人制定的法律法规体系更多地关注于对代内经济主体的利益保障，并没有充分考虑未来各代的利益。在这种法律约束条件下形成的地方政府行为，也不可避免地忽视了未来各代的利益，产生了一种不可持续发展的经济绩效。因此，要实现可持续发展的目标，必须有明确的法律制度，一方面充分肯定未来代人所具有的平等的资源使用和支配的权利；另一方面有限任期的地方政府应使法律约束具有稳定性和连续性，可以产生有效的跨时期的约束效力，对地方环境规制中的短期行为可以进行有力的约束。

2. 促进民间环保组织的发展。考虑到环境规制问题的复杂性和社会性，需要广泛的公众参与和社会合作。民间环保组织的发展有三方面的意义：第一，可以形成社会群体与地方政府在利益表达和利益协调方面的渠道，民间环保组织对环境保护知识的专业性可以对地方环境规制具体政策的出台和落实提供补充，实现地方环境保护与经济可持续发展的双赢。第二，可以对地方政府环境规制中的短期行为进行有效的监督，各利益相关群体共同参与，形成正式环境规制和非正式环境规制的有机结合，更能顺应“小政府、大社会”的改革思路，适应公民社会的发展，充分发挥非政府组织在地方环境规制中的作用，以弥补转型期地方政府在环境规制中的不足。第三，由于代际市场的缺失，客观上造成地方环境规制中代际责任追溯机制和代际补偿机制的缺失，除了要构建相应的法律机制约束外，我们也需要当代非政府力量的支持，建立关注未来各代利益的机构，保证未来各代人的权利被认可和尊重。

3. 构建地方环境规制利益兼容的激励机制。在涉及到多代人利益的地方环境规制供给过程中，要实现代际公平，激励相容表现得尤为特殊和重要。代际间利益的协调是保证社会健康稳定发展的关键，在现实中，代际不公平问题往往会成为社会可持续发展的瓶颈制约。要保证环境规制的代际公平，必须尽可能协调好中央政府、地方政府与社会成员的利益关系，协调好当代人与后代人的利益，站在历史的高度和社会可持续发展的高度制定地方环境规制的各项决策。另外，还可以通过资源技术研发投入的增加，探寻合适的人口再生产规模，研究资源替代技术，以实现对未来代人利益的有效维护和补偿。

参考文献：

[1]Todd Sandler. Intergenerational Public Goods： Transnational Considerations[J]. Scottish Journal of Political Economy，2009，（3）：353-370.

[2]Reyer Gerlagh，& Michiel A. Keyzer.Sustainability and the intergenerational distribution of natural resource entitlements[Ｊ].Journal of Public Economics，2001，（７９）：315-341.

[3]Antonio Rangel.Forward and Backward Intergenerational Goods： Why Is Social Security Good for the Environment?[Ｊ]. The American Economic Review，2003，（3）：813-834.

[4]李项峰．地方政府行为外部性研究[D]．广州：暨南大学博士学位论文，2007：56.

[5]巴里?菲尔德，玛莎?菲尔德著.环境经济学[M].北京：中国财政经济出版社，2006：30.

责任编辑、校对：关 华