中国农村环境污染规制研究

王洪坡

[摘要]中国要美，农村必须美，建设美丽农村意义重大。但是农村经济飞速发展的同时，农村环境污染日益加剧。因此，农村环境污染问题的解决刻不容缓，加强农村环境规制势在必行。政府要认清规制缺陷，进行农村环境规制改革，争取尽快实现经济增长和环境保护协调发展的新局面。

[关键词]农村环境污染；规制缺陷；环境规制

1我国农村面临的环境污染现状

随着农村现代化和城镇化建设的步伐逐渐加快，生存环境遭到严重破坏，环境问题亦日益突出。目前，我国农村环境污染主要包括以下四个来源：现代化农业生产所产生的污染、农村居民生活所产生的污染、城市向农村转移的污染和乡镇企业所产生的污染。

1.1现代化农业生产所产生的污染

随着化肥、农药的普及，农作物产量的确有了很大提高，但是，大多数农民普遍缺乏农作物种植的科学知识，认为“多总比少好”，这就造成了农药、化肥的使用量超标。化肥中未被利的氮、磷、钾等成为水体富营养化的主要污染源，导致河湖中鱼、虾大量死亡，水生生物种类急剧减少，同时地下水也受到污染，居民生命健康安全堪忧。

1.2农村居民日常生活产生的污染

农村的基础设施尚不完善，农民爱护环境的意识较差，加之农村环境管理体系不健全，这些原因导致了农村环境“脏、乱、差”现象。农村居民在日常生活中产生的污染主要包括：生活污水、生活垃圾、废气等。

1.3城市向农村转移的污染

农村居民环保意识淡薄，他们往往忽略招商引资和经济发展中的环境成本，这就给了高污染企业可乘之机，他们将企业从排污成本比较高的城市转向经济、文化落后的农村地区。其次，城市生活垃圾和工业垃圾锐增，垃圾处理成本逐渐膨胀，某些地区利用郊区环保监管空白的便当，将垃圾堆放在郊区，占用了大量农田，污染了郊区环境。

1.4乡镇企业的污染

随着城镇化和工业化的推广，乡镇企业迅猛发展，缓解了目前农民严峻的就业压力，为农村的经济发展做出了功不可没的贡献。但是，乡镇企业大多为资源密集型和劳动密集型产业，它的生产主要是以环境污染和资源消耗为代价的粗犷型生产方式，并且生产设备、治污设施和技术落后，对农村环境的破坏日益加剧，乡镇企业已成为中国环境污染的重要来源。

2农村环境污染引致政府规制的经济学理论

2.1农村环境污染的“外部性”特征

市场失灵的表现形式之一“外部性”，是指在生产者之间、消费者之间或生产者与消费者之间产生的，并不直接体现在市场中的生产和消费活动中的影响。外部性分为正外部性和负外部性，而农村环境污染正是外部性的典型体现。有关外部性的理论，成为了探讨农村环境污染问题的重要基础，同时，外部性的理论也为整治农村环境污染，改善农村生活环境提供了新的方法。

2.2农村环境污染的“公共物品”特性

公共物品是与私人物品相对的一种概念，它是指既具有排他性又具有竞用性的物品。排他性是指只有付费后才能使用的物品，竞用性是指一个人的使用会影响其他人的使用。由于环境资源属于公共物品，私人一般不会提供，这项工作只能由政府负责提供了。

2.3基于农村环境污染者的“有限理性”假设

农村环境污染者的“有限理性”假设是指行为主体的认知水平是有限的，他们往往会根据个人的生活经验做出符合个人利益最大化的行为。但是行为主体往往更倾向于关注“眼前利益”，即短期利益，而不能着眼于整体利益，进而导致决策失误，加剧农村的环境污染。

3我国农村环境污染的规制缺陷及其原因

3.1农村环境污染法规体系不健全

目前我国虽已出台众多环境保护法，体系繁多，分类复杂，但针对主体主要是城市环境污染，农村环境污染法律法规尚不健全。且现行的农村环境保护法不明确、不具体、可执行性不强，给农村环境污染留下了规避管制的空间。

3.2政府的“逆向选择”行为

我国政府官员绩效考核主要是“以GDP论英雄”。面对着财政税收、经济增长压力，地方政府因利益驱使而规制动力不足，一方面，放宽对污染企业的准入条件，另一方面，以牺牲环境为代价追求经济增长，对企业污染行为“睁一只眼，闭一只眼”，因为企业收入增加，政府财政收入才能随之增加。

3.3农村环保专项资金投入不足

根据发达国家的经验，不难发现，一国在经济增长时期，环保投入要占到GDP的1%～1.5%，才能有效地控制住污染，达到GDP的3.0%才能使环境质量得到明显改善。长期以来，我国环境保护的重心一直放在城市和工业污染中，农村环境问题没能得到足够重视。同时，乡镇政府受到经济条件限制，环保教育和环保设施建设较为落后，环保目标很难企及。

4中国农村环境污染规制改革的建议

4.1建立健全农村环境规制的法律法规

目前，我国已出台了多部环境保护法律法规，但是农村环保法律制度尚不健全，很多领域的法律法规体系还处于空白状态。这就造成了农村环境污染“无法可依”的尴尬局面，政府应尽快研究和制定相关法规、政策，以遏制环境污染的悲剧。第一，建立严格的环境排污标准，完善环境监管机制，以束缚污染之手。第二，划分各级政府环保职责，以避免不同职能机构相互扯皮推诿的现象。第三，地区经济发展具有特殊性，因而法规制定也要“量体裁衣”。

4.2加强农村环境规制产品的有效供给

农村环境规制产品属于“公共物品”，因此其供应者主要是政府部门。长期以来政府对农村环境污染规制的“人力、物力、财力”投入较低，导致农村环境治理设施不完备，减弱了农村居民进行环境保护的积极性，环境污染形势日益严峻。因而，加强农村环境规制产品的有效供给势在必行。第一，建设农村污水排放管道和污水集中处理设施。水是生命之源，因此政府必须防治水污染，保护居民的饮水安全。第二，加大科技投入，将沼气等清洁能源引进居民的生活，以遏制空气污染和温室气体的排放。第三，加强农民种植技术培训，使他们科学种植，比如，适量施肥以防土地污染。

4.3实施市场激励型环境规制措施

市场激励性环境规制措施不具有法律的强制性，它是基于信息不对称条件下道德风险和逆向选择的一种经济性规制措施，使农村居民和生产企业自觉遵守环保法规以实现政府规制目的。第一，对秸秆粉碎还田和农药、化肥的科学施用给予政府补贴。第二，取消对稀缺农村环境污染的价格补贴，并对稀缺资源实行价格管制。第三，完善排污权许可制度，借助政府力量，使企业排污成本内部化。

4.4加强农村环境污染规制政策的执行力度

第一，要明确农村环境保护的规制主体，理顺农村环保的规制体制。划清政府各部门职责，使不同部门的职责分工能够有效衔接。第二，加大环境污染监管、惩治力度，做到“有法必依，执法必严”。第三，建立环境污染投诉机制，让政府和公众共同形成环境保护的合力。第四，以“绿色GDP”作为政府新的考核机制，使政府放下“担子”投入到农村的环保事业中。

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