高校内部控制体系的构建

黄梦滢 黄彤

一、高校整体控制环境的塑造

1.高校文化的建设

高校文化代表着整个学校的精神面貌、行为作风、办学理念等，是作为一个高等学府实力和竞争力的象征，高校文化可以分为制度文化、精神文化和物质文化。

首先，精神文化需要有严谨的教学方法、科学的育人方式、和谐的生活氛围，塑造一种积极向上的高校精神文化，可以产生巨大的凝聚力和指引作用，使在校的所有人员自觉融于学校内部的控制管理，遵守内部控制制度，推动内部控制措施的实施和改进。物质文化，主要表现在整洁有序的校园环境、配套齐全的设施设备、各种有形和无形的科研成果等，物质文化是精神与制度文化的反映，也是实施内部控制的基础资源，为高校有效运转提供良好条件。而制度文化，要求各院、系、下属子单位、行政部门、校办产业等都要有相应的制度规章作为保障和依据，凡事按制度来做，有理有据，运作井然有序。高校文化是内部控制环境的灵魂，围绕高校发展目标，形成良好的高校文化环境氛围，实现自我控制与管理，这是推动高校内部控制落实的重要力量。

2.高校治理结构的构建

第一，建立高校监事会制度。监事会成员可以由政府、上级主管部门、教育厅及相关部门派出，实施对高校的监管，督促管理和控制的运行。第二，将高校行政权与学术权分离，建立学术委员会。学术委员会专门负责所有和学术有关的事务，包括与招生有关的事宜、学位的授予、教职工职称的评定、科研项目的审批、学术成果的管理等等，均由学术委员会专职负责。第三，建立并充分发挥教职工代表大会的职能。要本着公平、民主、公正的原则选取代表人选，合理充分地采纳职工代表的意见。第四，设立总会计师。总会计师主要负责编制高校年度预算、决算、资产和资金管理政策、财务规章制度、全面分析经济管理环境、协助校长作出重大相关决策。第五，设立内部审计机构。发挥内部审计部门在高校风险管理、内部控制贯彻落实和整体治理中的重大作用。

3.人力资源政策实务

严格职业准入，把好用人关。学校教职工的职业技能和综合素质的高低影响到教学质量和学校各方面发展的好坏，高校建设需要人才，无论是行政人员、部门后勤还是教职工等都需要有良好的职业道德素养、品质作风和职业专业技能，学校要根据不同岗位职责制定相应的用人标准，在招聘过程中做到公正、公平、公开，认真核实雇员情况，精心组织面试，对应聘者要有较深入的了解。

引入竞争机制，激励与惩戒制相结合。现代社会是竞争的社会，无论何种情况，若是没有了竞争，就失去了前进的动力，对于高校任何一个岗位也是一样，如果没有竞争的意识，会逐渐失去挑战和积极向前的精神，可能在本职工作中出现消极、怠慢的现象，因此要合理引入竞争机制，尤其是要激励和促进教师本人能力的不断升华提高。激励政策的一个重要措施是实行绩效考评制度，从德、能、勤、绩四个大方面进行考评，同时与薪酬制度、奖励基金制度、职位晋升制度相结合；推行的激励政策，还可以用宣传和培训的方法，建立高校职业化培训体系，不断改进培训方法，优化培训内容和形式。而惩戒措施要制定得易于理解，让所有教职工了解一旦违反了特定规则，将会面临不同程度的惩戒，从而对他们进行有效的行为约束。

二、高校内部控制实务活动

1.建立风险管理框架

高校面临诸多来自内部和外部风险，建立风险管理框架有助于控制风险，降低风险可能导致的损失。首先对风险要进行总体的评价，即识别、分析相关风险，这是风险管理的基础。为更好地建设发展高校，筹资模式向多元化方向发展，如贷款建设学校使得负责风险加剧；而由于管理不善等原因也会造成资产流失、资金使用效益低下等内部管理风险；同时许多高校投资办实体，发展校办企业，也增加了投资风险以及其它来自外部的风险。因此在对风险进行识别、分析的基础上高校应确立一套机制来应对这些变化带来的风险，确立整套关于风险的真实性、风险可能造成的损失、防范风险采取的有效措施、这些措施可能产生的效果和风险发生后将产生的内外部影响的风险管理框架。高校可以成立风险管理小组，对高校涉及的相关活动、事项进行事前调查、分析，编制风险分析报告和行动计划方案，在实施过程中进行跟踪考察，视具体情况对报告方案进行修正，作出是否继续实行或停止实施活动的建议。

2.全面预算及财务活动控制

高校的全面预算要分清层次，做好校级综合预算、校级预算编制下的各类预算包括重点项目预算、校办产业预算等、院系级收支预算及其以下等各类预算的编制和规划，要进行预算跟踪和分析评价，对于各类项目、重点部门要做到零基预算，努力细化各项预算。财务活动方面要实行严格的授权审批制度，对不相容职务要做到分离控制，根据工作需要制定岗位责任制，严格审核财务人员的上岗资格，对校财务处以及各财务部门岗位人员严格考核，同时制定财务公开制度，增强校财务收支和各类财务经济活动的透明度，规范各种财务活动。

3.科研经费内部控制

对于科研经费的控制，科研、财务、资产等部门要制定相应的指导性规章制度和操作流程，在科研项目立项后，科研管理部门要做好项目备案工作，并交由审计部门对科研项目合同进行审计，将审计后的结果报予财务部门进行专门的科研经费账目的入账。在项目确立后科研经费的使用过程中，一方面审计部门要对第三方合作协议进行审计，另一方面资产管理部门或基建部门要负责仪器设备、材料、工程等的管理。在科研项目完成后，要再一次进行结题审计，确定经费明细和使用情况。

4.资产管理控制

高校所有的财产物资实行归口管理，由专人分别履行对资产的采购、验收、保管和处理职责。对于重大物资的采购要实行招标管理制，制定招标流程，并充分发挥监察、审计人员职能，参与招标信息发布、招标文件制作、合同签订验收等招投标全过程，重视采购合同的合法性、规范性和效益性问题。对各类资产的领用、报废或处置，资产管理部门、实际使用部门或人员要同财务部门相衔接，同步对资产目前状况进行更新处理。与财务部门随时核对资产总账和明细账，并定期或不定期由专人进行资产清查，维护资产安全，提高资产使用效益，保持资产的保值增值。

5.校办产业及高校基建项目控制

发展校办产业、从事基建工程项目是扩大高校规模、提高教学水平和高校综合实力的重要措施，高校必须建立健全有关内部控制措施，加强对相关产业和工程项目的管理控制。对于校办产业，主要做好对其领导与负责人的责任考评以及对外投资、筹资活动的评估和控制，预防校外风险向校内转移。在高校基建项目控制过程中，首先要进行科学决策控制，指定专门部门或委托有足够资质的单位负责编报计划，进行经济、技术分析论证，做好相关预算工作；其次做好职务分离控制，对建议、决策、项目执行、竣工验收等有效分离，并派专人进行监督复核；第三，做好招投标与合同控制，确保公正、公平，并运用法律手段保证项目的质量、安全和整个运行过程；第四，验收与决算控制，校财务部门要及时对财产物资进行清理核实，做到账证、账表、账账相符，校审计部门应会同有关单位对项目资料的真实性、完整性进行检查，对验收、决算进行全过程的跟踪审查。

6.信息和沟通控制

高校内部控制涉及各个环节和各个方面，为了获得有关内部控制充分准确的信息，为了使控制措施得到充分响应和有效配合，同时为了使高校风险可以得到更客观公正的评价，广泛的信息来源和相关人员之间的沟通与理解是高校内部控制中十分重要的环节。高校应确保建立畅通的渠道使所有的教职工都清楚地了解学校各项政策、措施等信息，理解自身应当承担的控制责任，并且有向上传递重要信息的途径，建立完整畅通的教师、管理者、职工、同事、学生沟通路径，搭建信息交流平台。

三、高校内部审计控制实务

内部审计是高校内部控制的重要组成部分，对高校各项活动进行审计监督、评价和服务，根据高校发展现状，内部审计部门在内部控制职责履行中主要应向以下两个方面倾斜：

一是对领导干部经济责任审计。经济责任审计对防止高校腐败、促进廉政建设、进行权力的制约和监督有着重要的作用。最重要的一点是对经济责任要有较为明确的界定标准，一项责任的基本构成要件有主体、行为、心理状态、损害事实、因果关系。关于“主体”，责任主体就是被审计的领导干部，因此要区分前任责任和现任责任，内部审计人员要通过查实文件、会议记录、与被审计单位相关人员的交流，阐述清楚事情的来龙去脉，区分哪些是前任领导遗留下来的问题，哪些是本届领导无法处理但存有隐患的问题。关于“行为”，首先根据法律法规和单位制度的有关规定，区分领导的“作为”或“不作为”责任，二者的性质程度不一样，承担的责任也就有轻重之分。关于“心理状态”，区分主观原因和客观因素，如果主观上故意无视规章制度、玩忽职守，则必须承担主要责任，如果是善意的或者由于不可抗力等客观因素造成的损失，则应视情况从轻判定责任，实事求是地界定责任。关于“损害事实”和“因果关系”，领导干部行为与损害事实要存在必然的联系。另外，学校内部审计部门在对领导干部进行经济责任审计时，要注意将任前审计、任中审计和离任审计相结合，关注被审计对象的综合素质和岗位质量要求，使领导干部提高警惕性，更加重视自己所在职位的责任，也为高校人才建设把好一道用人关。

二是以风险导向审计为原则，关注效益审计。内部审计部门要在真实性、合法性审计基础上，着重关注效益审计，查明资金短缺、浪费的根源，提升对资金的使用管理效益，实现高校活动运行的经济性、效率性和效果性。由于风险贯穿于经济活动事项的全过程，因此内部审计人员要分析过程中所有风险点和重点关注点，从单纯的事后监督向事前预防、事中控制和事后监督结合转变，提高资金效益和审计效果，从而强化高校内部控制，确保内部控制的有效实行。

（作者单位：南昌大学）