深化国库集中支付制度改革的思考

张志军

近几年来，笔者参与了我省部分市、县财政国库集中支付制度改革的审计，从审计发现的情况看，各地财政系统按照改革要求，结合地方实际，制定并实施了不同运作模式的改革方案，取得了显著的成效，但仍存在进展不平衡以及一些过渡性措施有待规范和完善等问题，需要通过深化改革予以解决。

一、国库集中支付制度改革取得的初步成效

1.增强了财政资金调控能力，提高财政资金的使用效率。首先，国库集中支付制度建立的国库单一账户，使各支出部门的财政资金都集中于国库单一账户中，财政部门可以对国库现金流量进行预测，利用资金收支的时间差，灵活调度库款，从而提高政府资金的整体利用效率。其次，国库集中支付制度增加了国库库款存量，有利于财政部门对各项支出的资金安排，减少资金对项目的制约，有利于提高支出部门的办事效率，也增加了财政部门支出的均衡性。再次，实行国库集中支付制度，财政部门能掌握各预算支出部门每一笔用途，即购买的是哪一种商品和劳务、付款的时间、付款的对象等，可以杜绝不合理的支出，提高财政资金的使用效率。

2.规范了支出管理，强化了预算的执行。随着部门预算的不断细化和财政预算收支科目改革，预算单位的支出项目更加明晰，有利于财政部门规范预算单位的支出。改革后，对工资性支出、转拨支出和大多数财政专项资金采用了财政直接支付的方式，使得财政资金必须按照预算项目和工程进度直接支付给供货商或最终用款人，杜绝财政资金被挪用和挤占的机会。财政支出更真实的体现了财政资金的实际支出和流向，有利于提高预算执行的分析水平，也为来年的部门预算的编制提供了真实数据。

3.促进预算编制水平的提高。国库集中支付的每笔支出都必须纳入部门预算，必须经过预算管理部门审核批准的预算作为依据，因此国库集中支付对预算编制提出了更高的要求，强化了对财政资金的监督管理，从机制上杜绝了无指标拨款，部门预算的明细化管理，从而约束了预算单位自行调节项目资金，维护了预算的严肃性，因此国库集中支付的实行促进了预算单位重视和加强了预算编制工作，提高了预算编制的准确性和有效性。

二、国库集中支付制度改革中存在的问题

1.部门预算难以完全满足改革的需要。

部门预算是国库集中支付的“龙头”和前提。当前部门预算的编制和管理存在的问题有：一是预算编制还比较粗糙。虽然基本支出已相对细化，但项目支出预算仍然较为粗放，大部分都没有细化到具体项目，难以满足国库集中支付管理的要求。二是部门预算年初的到位率较低，年度执行中仍有追加、追减调整预算。三是部门预算涵盖的资金范围有限。相当一部分资金不包括在部门预算之中，仍然是通过专户直接拨付或层层转拨。一些大额专项资金仍在国库单一账户体系外运行。

2.单一账户体系运行尚不规范。

国库单一账户是指将所有的政府资金集中于中央银行的账户，同时所有的财政支出均能通过这一账户进行。各部门、各单位发生的支出，直接从国库单一账户支付给个人或商品供应商及劳务提供者。由于人民银行实时清算尚不能实现等原因，各项支出均从清算备用金中以实拨资金方式进行支付，即由国库单一账户→清算备用金账户→供应商、劳务提供者等收款人，没有发挥财政零余额账户的作用，清算备用金每日都有财政资金余额，财政零余额户不为零，财政资金没有完全集中于国库单一账户中。

3.账务处理中对年终结余额度的处理不科学。

根据《国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》的规定，财政国库支付执行机构对批准下达各预算单位零余额账户用款额度，不作正式会计处理，改革后，各预算单位“年终结余资金额度”实行额度结余完全结转使用的办法，在财政总预算先列支作预算暂存处理，预算单位也相应进行列支及作预算暂存处理，其实质也是将额度结余全部留归单位继续使用，但控制不好可能会带来虚列支出等问题，事实上不少预算单位年终列支的用途与第二年实际支出并不一致，一定程度上规避了财政的监管。推行财政国库集中收付制度，就是要通过日常支付审核，剔除支出“水分”，达到节减财政支出的目的。如果不分结余资金额度类别而全部留归单位使用，虽然预算单位没有意见，但却背离了改革初衷。

4.在支付方式的使用过程中授权支付较多。

由于财政直接支付和授权支付的范围划分不明确，不细化，导致支付方式的选择不够优化。在实际操作中，预算单位为便于用款，往往只是对工资统发、管理严格的政府采购支出项目报直接支付，其他支出项目均报授权支出，导致授权支付项目较多，额度偏大。过多的财政资金通过授权支付到预算单位后，脱离了财政部门的监督。同时少数预算单位在办理授权支付业务中，经常性经费与项目经费混用现象，专项经费没有专款专用的现象还不能有效遏制在事前和事中，预算单位的现金使用量也难于得到有效控制。限额以上应使用转账支付的款项，一些预算单位图省事，大多采用现金结算。

三、深化国库集中支付制度改革的建议

1.要进一步深化部门预算改革，细化预算编制。一方面要把部门预算改革作为国库集中支付改革的先决条件来推进。在预算编制环节，狠抓细化预算基础工作，提高预算编制质量和水平，做到编准、编实。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途。专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化的单位预算和年初预算到位及时的情况下，单位用款计划才能编制准确，才能保证单位工作的正常运转。国库集中支付改革目标才能得到顺利的实现。另一方面，要把国库集中支付改革作为巩固部门预算改革成果的保障机制来实施，通过实行国库集中支付，对预算指标和用款计划的严格控制，来保证部门预算的严肃性，强化财政支出的刚性约束。

2.要规范单一账户体系的运作。考虑到现行银行清算系统不能够实现即时清算，可于每工作日开始，先由国库向代理银行划拨一笔周转资金，并分配到零余额账户，每日终了，各账户资金余额由代理银行集中退回国库，各代理账户余额为零。这样既可以保证资金及时支付，又可以消除形成“第二国库”的弊端。

3.要妥善处理结余资金额度。对于预算单位年底的结余资金，应该区分额度的类型，把应该收回的资金收回预算，把应该留给单位使用的资金，通过指标结转在新的年度下达给单位使用，从而事实求是分配预算额度结余。要从紧安排预算，从源头上挤压额度结余。预算安排要科学，进一步细化项目预算，做到该花的一分不少，不该花的一分不花。从源头上挤压产生额度结余的空间。

4.要进一步规范支付方式，尽量减少现金使用。进一步规范财政直接支付和授权支付方式，采用定性与定量相结合的方式，明确财政直接支付与授权支付范围，优化支付方式。从资金性质上进行细化分类，对工资发放、政府采购等支出项目及社保、教育、农业等专项资金，全部采用财政直接支付的方式；零星小额的日常支出，采取授权支付的方式；从资金额度上规定授权支付范围，凡超出授权支付范围的支出，全部采用财政直接支付的方式，进而实现以财政直接支付为主授权支付为辅的改革目标。

5.要进一步完善内部控制制度，确保财政资金安全。内部控制制度的制订，应涵盖国库集中支付的各个环节，任何环节的失控，都有可能导致风险的发生。第一，完善国库集中支付执行分析机制。要充分利用财政支出信息集中的优势，在完善国库集中支付动态数据的基础上，通过建立包括指标体系、数据模型、评价体系等在内的分析系统，对国库集中支付的财政支出信息和运行情况进行科学分析。第二，完善国库集中支付动态监控机制。要把动态监控机制形成规范化制度，加大对预算执行中如大额套现、逃避政府采购监督、上下级单位违规划转资金、不按规定使用专项资金等问题的监控力度，强化动态监控信息的综合分析，健全核查处理结果制度，准确反映预算制度和管理中的薄弱环节。全面提升国库集中支付动态监控的效果。第三，完善国库集中支付风险控制机制。要构建有效的国库集中支付风险控制体系，以防范财政资金风险，规范财政资金支付、使用和清算，保证财政资金运行安全。

（作者单位：江西省审计厅）