城市公共自行车系统建设模式研究

2012-04-29蒋天文刁胜欢曾润喜

经济与管理 2012年6期

蒋天文刁胜欢曾润喜

摘要：城市公共自行车系统的建设模式主要有民营企业建设模式、传统政府采购模式、PPP模式等三种。不同的建设模式会产生不同的实施效果。通过比较研究显示，在建设公共自行车系统的三种主要模式中，PPP模式具有很大优势，它有利于降低企业经营风险，减轻政府负担，保证项目实施效率，促进民营企业的发展。

关键词：公共自行车系统；PPP模式；政府采购；优势分析

中图分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）06-0088-05

一、引言

近年来，为节约道路资源、减少环境污染、缓解“市民出行难”、有效衔接轨道交通，国内许多中大型城市正在实施公共自行车系统计划，如北京、杭州、上海、广州、武汉、重庆、成都等。这些城市的实践表明，公共自行车已融入到城市居民的日常生活中，成为越来越多人所使用的便捷交通工具。城市管理者也开始重新审视自行车交通对城市所带来的利好，并开始大力发展公共自行车交通系统。然而，公共自行车系统的建设并没有一个特定的发展模式，在实践中各个城市的建设模式有所差异，不同的建设模式会产生不同的实施效果，有必要对现有公共自行车系统建设的现状进行分析和比对，寻找出更有利于系统发展的建设模式，为今后公共自行车系统的建设提供有益的参考。

二、公共自行车系统的定义及其优势

（一）公共自行车系统的定义

公共自行车——Public Bicycle[1]，国外称之为自行车共享（Bike Sharing）、免费自行车（Free Bicycle），定义为个人、企业或者组织在社区、商圈、公交站点、旅游胜地等人流量集中的地方设立的自行车租赁点，为不同人群提供自行车服务，并根据骑行时间的长短收取一定费用（或是免费），以此服务体系和相应的自行车设施、道路为承载的客体，并形成一种新型的城市交通[2]。

（二）公共自行车系统的产品属性

产品属性决定其潜在的提供方式，现有文献没有明确公共自行车的产品属性，只是含糊的冠其“公共”二字，从而无法明确其具体社会提供方式。故本文从公共物品理论和项目分类理论入手，逐步引导出公共自行车的性质归属。

首先按照公共物品理论，对于使用者来说，只有通过办理诚信卡或者缴纳押金才能使用该项服务，排斥了那些非会员的进入。由此供给成本有了一定程度上的补偿，而且不同的服务具有不同的价格，形成了一种价格排他的公共物品，所以PBS具有排他性；其次，就受益范围之内的使用者而言，在没有出现拥挤现象之前，大家享用的效用相同，即公共自行车服务具有非竞争性，增加一个使用者并不会影响他人对该服务的消费数量。综上所述PBS是具有非竞争性但具有排他性的可收费物品，即准公共物品。

更进一步来看，现今还没有理论将公共自行车归入到城市公共交通系统的范畴当中，但是按其趋势，未来城市公共交通系统主体结构为常规公交系统、轻轨系统、地铁系统以及与之进行无缝衔接的城市公共自行车系统，四大城市公共交通系统的整合才能使交通畅通无阻。所以从项目分类理论出发[3]，公共自行车系统可以归属为城市基础设施项目中的准经营性项目，因为它具有收费机制和资金流入的潜在利润。初期通过政府资金补贴维持营运，待其机制逐步到位及条件成熟时即可转变成纯经营性项目。

（三）公共自行车系统的建设意义

城市交通中，公共自行车系统（PBS）的功能主要体现在[4]：

1. 服务于短距离出行。城市居民的短距离出行方式主要包括步行、自行车、公交车、小汽车[5]。自行车交通本身具有价格便宜、机动灵活、自主性大、可达性高、节能减排、节约道路资源的特点。因此，自行车交通相对步行和公共交通而言，拥有时间、空间上的优势[6]，而公共交通无法抵达的城市角落自行车交通可以实现，因此在城市交通的短距离出行中，自行车交通的这些特点更加容易受到青睐。

2. 衔接常规公共交通。研究显示，通勤者从出发点到换乘地点的步行距离都有一个阀值，若采取“步行+公共交通方式出行，一般换乘距离最多500m；若采取步行+轨道交通出行，则不宜超过600m[7]”。目前城市公共以及轨道交通所覆盖的面积仍然不可能覆盖到城市的每一个角落[8]。PBS将租赁点布设在居民住宅区、主要交通枢纽点，居民可以选择先骑行到各公交站点然后再实现自行车+公共交通或轨道交通的换乘[9]，从而更有效的提高了公共交通工具的使用效率。

3. 服务于大型景区和大学校园。在城市附件的大型景区内，游客主要以慢行交通为主要交通方式，交通工具包括步行、自行车、观光电瓶车。对于市内的景区，游客可以选择自备自行车前往，而对于市外的景区，游客可以选择坐车或者驾车前往景区，但自备自行车游览景区则会显得不现实。可以在景区内部设置公共自行车站点，向游客收取押金或者办理临时卡，并提供不同车型（情侣车、山地车等）满足不同年龄人群的需求，则能够方便游客的游玩。据了解杭州东湖、北京胡同游、汉口江滩、武汉东湖景区等旅游胜地均有类似服务。

高校校园占地越来越大，师生出行的复杂性也随之增大，造成了高校内部交通管理的困难，建设高校公共自行车系统可以方便在校教师和大学生，进行校内外短距离学术、生活交流。租赁点一般设置在食堂、教学楼、宿舍、图书馆等人流量集中的区域，租赁点的管理工作设置为勤工俭学岗位，由学生值班，高校公共自行车系统一方面提供了出行的便利，另一方面也优化校内交通的管理。

三、国内公共自行车系统建设与发展模式

国内首先建成公共自行车系统是杭州市，随后北京、上海、武汉、重庆等地也开始尝试建设，并已获得了一定的实施效果。至今已有27个城市已经完成了公共自行车系统的建设，其他一些城市也在积极地筹划中。国内公共自行车系统建设呈现出以下特点：政府扶持力度大；各个城市发展轨迹趋同；投资规模大且建设速度快；自行车功能较为简单（与国外相比），品牌形象单一。目前国内城市公共自行车系统综合利用率最高是杭州市。

目前国内公共自行车系统建设模式有以下几种基本形式：民营企业建设模式、政府传统采购模式以及PPP模式（public-private-partnerships的缩写，即公私合作关系）。

（一）民营企业建设模式——北京、广州

在该模式下，民营企业对公共自行车系统的投资、建设、运营、管理工作自行负责，项目产生的收益由民营企业所有，政府不提供任何的补贴，民营企业为了维持经营一般采用收取租金和高额押金、出售网点车棚广告的方式运营。典型案例有北京和广州地铁站的自行车系统。2007年起，北京共有4家主要的自行车租赁公司，分别为甲乙木、贝科蓝图、方舟以及永久，每个公司都有自己所划分的经营范围，前三者以盈利为目的，由于北京城区对广告的限制，公司收入主要来源于租金，而永久公司则以推广公司形象为目的，免费提供自行车租赁服务，由于资金短缺和缺少政府支持，至今北京的私营租赁自行车系统大多数已撤出市场。在广州中心城市内，沿地铁站口展开布点的广州公共单车由与市环保局合作的一家民营公司经营，政府对它并没有提供财政补贴，自主经营，自负盈亏。

（二）政府传统采购模式——佛山、杭州

由于此类公用事业项目的投资期较长，价格具有公益性，私人部门不愿意参与经营，导致市场失灵时，政府就会将公用事业项目交给其直属事业单位或者建立国有企业经营。政府为主要的投资者、决策者和风险承担者。

公共自行车系统被当成政府所提供的公共服务，政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他方式采购。在这种模式下存在三种不同的方式：（1）政府投资，由政府行政机构直接经营管理。例如佛山市专门成立了禅城区公共自行车管理办公室对自行车项目进行管理和运营；2007年北京在宣武区部分社区内建成了一批“便民自行车”服务点，街道和区政府出资购买自行车，为全区108个社区配置了自行车，并分发到各个街道和社区，由居委会负责管理。（2）政府投资，设立国有独资企业进行经营管理，。杭州是这种模式的典型案例。2008年杭州市公共自行车交通服务发展有限公司（杭州公交集团旗下的子公司，属于国有资产独资公司）在市政府的引导下，开始建设PBS，公共自行车租赁系统的硬件设备、软件开发等先期投资均由政府财政启动，政府一次性提供投入1.8亿元资金支持、贴息贷款达到2.7亿元，采用“四结合、一公示”的方式为公司提供了用地、自行车路权等多方面的保障。同时技术支持方面，企业也与浙江大学组成了技术研究小组，专门负责研究与PBS有关所有技术问题。（3）政府部门出资，经过招标程序将项目委托于专业自行车公司建设并且经营，方式为签订租赁或是特许合同。广州大学城内的公共自行车由广州大学城管委会通过招投标形式委托一卡通公司经营。

（三）PPP模式建设——上海

PPP模式下，首先由政府发起项目，对项目的预期目标、质量标准、责任分配等有完整的政策框架，对参与各方进行指导和约束；在此基础上政府对项目进行招标，一般情况下，民营企业以特许经营的方式与政府合作，进行项目的计划、融资、基础设施采购与建设，并承担项目的运营管理，准公共项目所带来的收费归民营企业所有。在这个过程中，会有相应的行业协会对项目的整个过程进行监督，而政府根据项目运营的情况可提供财政补贴[10]。PPP模式下，企业承担了更大的风险，而政府只起到了引导、支持和监督的作用，但是与民营企业单独建设的风险不同，在PPP模式下，政府和企业签订的合作协议会合理安排双方的风险。

上海市轨道交通和上海永久集团的PBS合作项目就是这方面的典型案例[11]。上海永久集团分别与上海市张江高科技园区管理委员会和闵行区政府合作，在地铁沿线建设公共自行车项目，该项目采用“政府部门牵头、民营企业运营”的方式，即政企合作模式，其中政策和土地支持由上海市地方政府提供，系统的建设和运营管理由上海永久集团负责，政府和企业共同分担运营中的风险。

四、公共自行车系统建设模式比较

上文提到，国内公共自行车系统主要有三种建设模式，分别为民营企业运营模式、政府传统采购模式、PPP模式，而实践中现在越来越多的城市在建设公共自行车系统时运用的是PPP模式，因为PPP模式建设在投资资金到位、项目运营、政府支持、风险分担上最具优势[12]，而前两种模式有其明显的缺陷，原因如下：

1．民营企业提供模式呈现的问题。由于公共自行车系统本身投资大、建设规模广、收益慢、经营成本较高，民营企业承担建设会出现以下问题：首先，民营企业的投资出发点是利润，如果公共自行车系统项目不能为其带来足够的利润回报，民营企业很可能会退出市场。北京市4家民营企业的失败案例就能证明这一点。（但是在小规模建设区域化的自行车租赁项目是能够成功的，例如杭州市西湖景区早在2005年左右就在景区设置了自行车租赁，方便游人使用，实施效果较好）。其次，公共自行车运营企业通过提高价格获取利润的市场行为，会在一定程度上丧失该项目的公益性，例如北京私人公共自行车的收费为5元/次，相对其他城市的自行车租赁价格稍高，而且也高于普通的公交费用，这种定价方式自然不会受到市民的青睐。再次，民营企业在土地审批上存在困难。

2．传统政府采购模式呈现的问题。作为准公共物品，政府传统采购模式是较为普遍的提供方式。在政府政策和财政的依托之下，项目的各项流程如可行性论证、资金到位、土地审批、部门协调等方面会较为快捷、简便，政府良好的信用程度是项目顺利开展的关键。

政府采购会存在以下缺点：首先涉及到政府的角色问题，在项目实施中，政府既是经营者又是监督者；其次政府无法解决由市场造成了各种失灵，从而产生效率低下；再次近几年城市基础设施的财政拨款较少，公共自行车系统后期的运营费用较高，会造成地方政府财政压力较大。所以长期来看，由政府传统采购模式提供准公共物品的方式会逐渐减少，尤其是公共自行车系统与公共交通的运营相类似，后者在民营化的改革进程已经渐渐地脱离政府采购方式，完全市场化。

3．应用PPP模式建设公共自行车系统的优势。在实践中，PPP模式的运行具有三个重要特征：目标一致的伙伴关系、利益共享和风险分担[13]。首先与其他关系相比，该模式的独特之处在于项目目标一致，在政府和企业建立合作的基础上，双方力求以最少的资源实现更多的公共产品或服务；其次是强调利益共享，需要明确的是由于PPP项目都是公益性质的，不以利润最大化为目的，政府并不是与企业分享利润，而是监督民营企业在项目实施中获取超额利润；第三是利益和风险是共存的，在政府传统采购模式中，政府通过向企业招标购买公共物品或者服务，其过程也存在二者合作的情况，但是当企业将物品递交给政府时，其就不再存在风险，但是PPP模式却使政府承担更大的风险，民营企业风险较小，这样能激活民营资本，使公益项目合理的运转起来。

（1）公共自行车系统的产品属性决定了PPP模式的适用性。PPP模式是效率与公平的结合，公共自行车系统提供的服务是准公共品，兼有纯供给品和纯私人品的部分特征，因此决定了其不可能完全通过市场来提供；如由政府来提供，供给效率较低，而PPP模式——政府主导，企业运营模式，既能保证了公共品提供的公平又改善了供给的效率。

（2）规避民营企业建设公共自行车系统的风险。PPP模式的核心原则之一，是以最低的成本获得最佳的风险配置，通过最大可能的风险转移，确保最大价值的实现。从现有的国内外公共自行车系统建设来看，运营维护风险所占的比重最大，而这部分风险大多由负责具体运营的民营企业来承担，其担负的成本较大。但是在PPP模式下，政府和企业所签订的合同将明确规定双方的责任和义务，并合理安排了二者的风险负担比重。

（3）减轻地方政府的财政负担，提高项目实施效率。政企合作模式能够保证资金来源的多元化，搞活民营企业的市场氛围，在政府和市场的双重监督下，运营企业会采取更多样化的经营策略，实现盈利并减少对当地政府财政的依赖。民营企业与政府合作的投资目标还是以盈利为目的，它一方面享受自行车租赁所带来的收入，另一方面获得政府特许的广告窗口广告收入，在此目的的驱动下企业将会尽量降低成本、提高效率。同时在PPP模式下，政府给予私人投资者税收、贷款等相应的政策扶持，也会激励投资者，提高其建设和运营的积极性。

五、完善城市公共自行车系统的对策

应用PPP模式建设准公共物品具有一定的优势，但在实践中，PPP模式的应用并不是一成不变的，需要根据具体项目来决定其结构和实施过程。实践中，PPP模式应用于公共自行车系统的建设也存在着许多问题，例如在系统建设期存在土地征用难、审批难的问题；运营管理期会出现责任不明、运营成本高、管理松懈以及监督不力等问题。我国在公共自行车系统的建设和管理中可以适度引进PPP模式,采取比较科学的具体形式,有效提高公共自行车系统的供给。主要对策和建议如下：

1．明确政府部门的引导和协调作用。政府应明确自身在PBS服务提供中承担引导和协调的作用，首先，政府的引导作用在于通过制定有效政策及具体措施,促进公私合作关系，形成风险共担、利益共享的模式，政府应变成项目的组织者和促进者,而非全部资金的供应者和经营管理者。其次，政府的协调作用在于，公共自行车项目具有公益性、网络性、覆盖区域大的特点，因此需要与不同地区、不同公共部门开展合作，建立公共部门内部的协调机制，这样才能够避免一些自行车租赁点征地难、审批难等问题，以保证项目的顺利实施。

2．建立相关法律法规合理分担风险。PPP模式的运作需要在法律层面上对政府和民营企业在公共自行车系统建设中承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在国外，PPP模式已建立了相对完善的法律体系，如英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等针对PPP模式建立了适合本国的法律法规。而在我国PPP模式起步不久，在立法方面存在许多的问题，目前的法律法规不能完全适应PPP模式的发展，对于民营企业介入公共自行车行业发展缺乏相关的法律法规。相关部门应加紧这方面的立法，充分调动起我国民营企业投资城市公共自行车行业的积极性。

3．建立服务监管与资源配置联动机制。针对企业在运营过程中管理松懈、运营不当、补贴一刀切等问题。应该及时建立服务监管与资源配置挂钩的联动机制，有利于政府对企业进行监督、激励和指导。首先政府主管部门应该建立公共自行车运营、服务的标准体系，例如运营时间的设定、自行车质量、服务态度等，从而对企业的运营有参照作用；其次政府通过对企业运作的各项标准进行对比和考察，制定相关的补贴，例如，政府部门可以定期地进行公共自行车满意度调查来获取市民对企业服务的满意程度，从而制定相关的激励或者惩罚措施；再次因为公共自行车技术和服务在不断改进，所以其联动机制应该是动态的，需要不断优化，动态监督。

4．大力宣传推广公共自行车项目，倡导市民低碳绿色出行。目前低碳、绿色的交通理念还没有深入人心，许多人认为公共自行车项目可能只是政府的政绩工程，不能达到预期的环保效果；企业在推出服务的过程中不注重实际效果的展开，宣传环保的力度不够，造成许多市民并不知道该项服务的存在和作用。笔者认为，首先运营企业应该加强对服务的推广，措施包括：（1）应努力把所提供的服务有形化，如加强公共自行车服务设施的建设，通过图示或录像对服务过程进行展示等；（2）设立服务的具体标准，便于使用者对服务质量的评估，如服务时间、次数、服务的人数等；（3）公布消费者满意指标及满意率，如对节能效果、服务环境、服务态度等的满意情况；（4）鼓励消费者亲自参与，如消费者之间互相帮助指导等；（5）开展联合服务，如与学校或社区联合等[14]。

六、结语

低碳城市是未来城市发展的主要方向，在这一理念指导下，城市公共自行车系统将有很大的发展空间，它可以改善人们的出行条件，对小汽车的过度使用起到一定的抑制作用，从而降低能耗和污染，为城市居民创造良好的生活环境。在发展公共自行车系统的过程中，选择合适的模式很重要，研究认为，运用PPP模式建设公共自行车系统在风险分担、利益共享和运行效率上优于其他建设方式。但利用PPP模式建设公共自行车系统的同时，政府要适时转变角色，加大监督和宣传力度，才能使PPP模式在系统建设中产生很好的应用效果。

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