公共租赁房:我国保障性住房供应体系的核心

郭江华 彭海红 王海波

摘要：选择合适的住房保障模式是制度得以成功实施的关键。我国目前基本形成了以廉租房、公共租赁房、经济适用房为主的多层次保障性住房供应体系，虽然有一定的合理性，但也存在许多弊端，如制度内部分割形成“夹心层”、保障水平与收入水平倒置、加大地方政府管理难度等。借鉴国际经验，结合国内现实的分析结果显示公共租赁房成为我国保障性住房供应体系的核心是一种理性选择。

关键词：住房保障制度；公共租赁房；住房管理机构；住房金融

中图分类号：F293．3文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）06-0022-04

为解决中低收入家庭住房困难，我国推出了廉租住房、安居房、经济适用住房、公共租赁房等多种保障性住房，虽然取得了一定的成效，但总体而言效果不佳。究其原因固然种种，但保障模式不合理是一个重要原因。本文从国际住房保障模式演变入手，借鉴国际经验，再结合国内现实，探讨适应我国国情的住房保障模式。

一、国际住房保障模式演变及其启示

（一）国际住房保障模式演变

1． 公共住房。这种住房保障模式起初由政府以直接介入住房市场的方式建造大量的公共住房，然后以低租金的方式供应给低收入家庭，从而达到解决其住房问题的目的。这种方式的理论依据在于政府可以凭借强制力集中各种资源，起到短期内迅速增加住房供给总量的作用。二战之后，欧洲各国出现了普遍性的“房荒”问题，为了迅速增加住房的供给，欧洲大多数国家如英国、法国、德国、瑞典、荷兰等均采取了该种模式，成效十分明显。

然而，由政府直接建造公共住房也出现了许多问题：一是政府承受较大的财政压力；二是对商品房造成一定的冲击；三是导致寻租、腐败等不良后果的发生。为此，西方发达的市场经济国家后来也比较注重发挥非营利组织的作用，借助非营利组织的力量间接为低收入家庭建造低租金或低价格的住房。如瑞典政府通过给予住房合作社税收、信贷、土地等多方面优惠，建造了占战后国内总建房量2/3的住房，使瑞典成为世界上解决住房问题最成功的国家之一。[1]

2. 住房生产者补贴。不管政府是直接还是间接提供住房，均属于数量调节而非价格调节方式。这种方式不仅具有浓厚的管制色彩，而且容易导致经济效率损失，另外，政府为了提供公共住房必须大量征用土地，巨额款项也给财政造成很大的压力。因此，有些国家在“房慌”问题得到基本解决后，住房保障模式开始转向对房地产营利企业的补贴，即住房生产者补贴，我国俗称“补砖头”。具体做法是对房地产营利企业给予信贷、税收等方面的优惠和支持，以建造符合大众需求的住房。这种做法曾经在二战后的西德较为盛行，对缓解当时西德的住房压力起了重要作用。[2]

3. 住房消费者补贴。对地产营利企业进行补贴的实践中也出现了一个普遍性的问题，即政府补贴往往在各个环节流失，而政府为了堵住漏洞，又不得不花费巨额监督成本。因此，20世纪70年代，发达国家房地产市场主要矛盾不再是住房短缺，而是贫困者的住房消费能力不足，西方发达国家纷纷采用住房消费者补贴模式，我国俗称“补人头”，将货币或住房消费券直接补给低收入人群用于购房或租房。

住房消费者补贴模式不仅体现了对不同收入者的区别对待，利于社会公平和提高公共财政的使用效率，而且能够避免政府对住房市场的直接干预以及提高补贴对象的选择范围等。因此，被学者认为是住房保障的高级模式。然而值得注意的是，20世纪80年代发达国家用住房消费者补贴替代住房生产者补贴后，城市住房问题又有所抬头。如邓肯·麦克伦南与肯尼斯·吉布、Yamada、Bun ting和moore等人在对英国、日本、加拿大等国住房问题研究时发现，无家可归的人数增多了、中低收入家庭住房消费比例过大、住房支付能力不断恶化等问题。究其原因，在于市场机制不能克服土地市场的垄断性导致的房价上涨。因此，他们认为，仅靠对消费者发放住房补贴是不能有效而彻底地解决城市住房问题的。[3]

（二）国际住房保障模式演变之启示

1. 住房保障模式的选择要随着住房市场变化而变化。从国外经验来看，政府非常注重住房保障模式的选择，如二战后住房供给极其短缺时，采用政府直接或间接提供公共住房的方式起到了迅速增加住房供给量的作用；当“房慌”问题得到缓解后，住房市场的主要矛盾变为住房供给相对短缺，此时发达国家转向采取住房生产者补贴模式，达到了减轻政府财政负担和增加住房供给量的双重效用；到20世纪七八十年代，住房市场的主要问题变成贫困者的住房消费能力不足，以住房消费者补贴模式替代住房生产者补贴模式，制度的效果又更加凸显了。[4]

2. 需要多种住房保障模式同时并存，但更要突出主要模式。从国外经验来看，任何时候任何国家都不能靠单一模式解决中低收入家庭住房问题，而是需要多种住房保障模式共同发挥作用，如二战之后的英国，除了政府直接提供公共住房外，还十分重视社会团体、专门的非营利组织等机构间接提供公共住房；而德国除以住房生产者补贴模式激励房产企业建设保障房之外，还比较注重住房储蓄对解决居民住房问题的作用。而相反，有些国家取消住房生产者补贴，单一采用住房消费者补贴却使城市问题又有所抬头。

二、我国住房保障主要模式的理性选择：公共租赁房

（一）我国住房保障模式现状及其评价

为了解决中低收入家庭住房问题，我国政府推出了经济适用房、安居工程、公共租赁房、廉租住房等多种保障性住房。就住房保障模式而言，经济适用房、安居工程属于住房生产者补贴模式，公共租赁房、廉租住房实物配租类似于西方二战之后的公共住房，廉租住房货币补贴则属于西方的住房消费者补贴范畴。可见，我国目前是多种住房保障模式同时并存的格局，但是主要住房保障模式尚未明确形成。

多种住房保障模式同时并存，有一定的合理性：首先，我国是一个区域经济、社会发展不平衡的国家，各地根据本地区经济社会发展水平选择相应的住房保障模式，符合因地制宜原则；其次，有利满足不同收入层次居民不同的住房需求，实现住房梯度消费。

但是，缺乏主要模式的多种住房保障模式同时并存格局存在着诸多弊端：第一，造成制度内部相互割裂，互不隶属，从而形成“夹心层”；第二，保障水平与收入水平倒置，如经济适用房保障水平要高于廉租住租房、公共租赁房，但其保障对象收入却高于后者；第三，加大地方政府管理难度，地方政府需要为每一种保障性住房制定申请、审核、分配和退出规则，否则很容易引发骗购、骗租、套利等行为发生；第四，不利中央政府统一规划。

总之，多层次的住房保障模式制度设计初衷是好的，但由于制度环境的不成熟，特别是尚未明确主要模式，既不兼顾公平，也难体现效率，改革势在必行。

（二）改革方向：公共租赁房成为保障性住房供应体系的核心

公共租赁房是近年来住房保障建设过程产生的新生事物，目前虽然尚无定论，但发展非常迅速，北京、天津、常州、青岛、厦门、广州等市都出台了公共租赁房建设方案与管理办法，而重庆、深圳则要将其打造成保障性住房供应体系的核心。公共租赁房发展之所以如此迅速且呈一统天下之趋势，就目前我国现实而言有其合理之处：

1. 有利于提高住房保障制度的可操作性。完善的个人征信体系是保障性住房得以公平分配的前提，但是因各种原因我国尚未建立完善的个人征信体系，即我国住房保障制度先天就不足。在这种制度环境下，设计住房保障制度理应尽量减少对居民收入划分、统计、核实的依赖，然而，我国现有的多层次保障性住房供应体系恰恰要将保障对象划分为三六九等。试想连一条保障线都难以准确界定，又怎么能界定清多条住房保障线？而换一种思路将多种保障性住房融合成一种，即公共住房租赁住房，只需界定一条保障线，则难度大大减少，从而提高了制度的准确性、合理性和可操作性。

2. 有利于保障性住房公平分配。我国目前多层次的保障性住房供应体系设计初衷是为不同收入人群提供不同层次的住房，从而实现住房梯度消费，但是人们收入层次的划分不等同于住房层次的划分，人们的收入变化也不等同于住房价格的变化，因此，无论将保障性住房划分得多么细，都无法解决“夹心层”问题，因“夹心层”中还有“夹心层”。相反，将廉租房、经济适用住房等多种保障性住房融合成公共租赁房，将所有保障人群全都纳入该制度范围，则“夹心层”问题自然解决。如果能进一步完善制度，按收入高低实施反向梯度补贴，则可以解决现有制度中保障水平与收入水平倒置的不公平问题，如果规定“以租为主”或“先租后售”，则可以减少甚至避免经济适用住房套利、寻租等问题的再现。

3. 只要设计合理也可实现住房梯度消费，防止“贫民窟”再现。如选好公共租赁房地址，配好学校、医院、商场、公交等基础设置，户型建成50平方左右、70平方左右和90平方左右等不同大小的住房，并按面积收租金、物管费等各种合理费用，可满足不同收入阶层不同的住房需求，将公共租赁房保障范围覆盖教师、工人、毕业不久的大学生、农民工等多群体，则可防止“贫民窟”再现。

三、以公共租赁房为核心亟待解决的几个问题

（一）明确中央和地方政府的责任

目前，我国政府在住房保障制度中扮演主要角色已日益达成共识，但就中央政府和地方政府在提供保障性住房的责任方面还没有做出具体、明确的划分：第一，中央层面还没有制定《住房保障法》就保障性住房保障对象、保障水平、制度的实施机构、资金的来源、管理办法等众多全局性问题做出明确的规定，只能放任地方政府根据地方实际情况自由决定。第二，地方政府在土地财政的约束下，面临着提供行政、教育、医疗卫生、文化、住房等一揽子地方公共物品的抉择问题，而结果往往是保障性住房落实方面不尽人意。

可见，当前明确中央和地方政府的责任非常紧迫。就中央而言：第一，要完善个人征信体系，提高制度的可操作性，确保申请、审核、分配直至退出各环节有据可查；第二，明确以收入而非身份、职业为主界定保障对象，实现制度的公平性；第三，改革中央与地方之间的财政关系，摆脱地方政府对土地财政依赖，从而提高地方政府供应保障性住房的能力；第四，要做好规划和加大监管，确保制度得以落实。地方政府主要责任在于具体实施。

（二）形成以政府为主导，市场参与的投资融资体系

住房是一种高昂的必需品，需要金融政策给予支持，否则住房问题难以得到妥善解决。为此，发达国家在推出各种住房保障模式的同时，十分重视住房金融制度的建设作为配套，许多成功经验值得我们借鉴，如德国住房储蓄制度、美国住房抵押贷款、新加坡住房公积金计划等。

从2011年始，我国政府在未来5年计划建设城镇保障性安居住房3 600万套，仅静态估计，建造3 600万套保障房至少需要融集资金7万亿元。显然，如何解决保障性住房融资问题是目前必须研究的课题。就中央层面而言，继提出“依靠地方财政预算、土地出让金净收益、住房公积金增值净收益、公积金贷款”等多方面筹集保障性住房资金后，又发文“支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业，通过发行企业债券进行保障性住房项目的融资。”地方政府层面，有些在积极实践市场化的融资渠道，如广州推出REITS。理论界也提出了保险资金、企业年金等长期性资金参与保障性住房建设的建议。[5]

无疑，上述政策、实践与建设对缓解保障性住房建设资金具有重要作用。然而，笔者认为，要彻底解决保障性住房资金问题，关键是要形成合理的融资体系，为制度的可持续发展提供强有力的资金支撑。笔者比较赞成学术界提出的以政府为主导、市场参与的融资体系。[6]其理由在于：保障性住房是准公物物品，根据相关理论知政府付费理所当然；保障性住房建设耗资巨大，就我国政府和住房困难家庭现有财力而言均无法承担，还需社会资金介入，但保障性住房投资收益较低，如何解决其动力不足的问题，需要政府给予政策优惠，建立风险分担机制等。

（三）建立和完善住房保障管理机构

从国际经验来看，发达国家都比较注重住房保障管理机构的建立，专门负责保障性住房各项事宜，如美国成立联邦住房和城市发展部，德国在州、市级乡镇都设有住房保障管理机构，而新加坡的房屋发展局更是全球瞩目，其“职能涉及制定建屋计划、征用土地、设计住宅区以及负责公共住房的出租、出售和管理等各项相关工作”[7]。

随着我国保障性住房大规模建设并投入使用，我国的住房保障也将迈入“建管并重”的攻坚阶段，住房保障管理任务更加繁重。但是由于种种原因，我国保障性住房管理渠道目前处于十分分散的状态，“多人管理”却又“无人管理”。

为解决保障性住房管理问题，有学者建议组建国务院基本住房保障委员会或者国家基本住房保障局，研究、制定、实施住房保障制度和政策，整合建设、民政、国土、财政、税收、金融等相关部门掌握的涉及保障性住房的信息，统筹保障性住房的规划、建设、供应、分配、管理和流通等各方面工作。[8]

参考文献：

［1］李正全.发达国家干预房地产市场的政策、演变趋势及其借鉴意义［J］.世界经济研究，2005，（5）.

［2］卓菁.浅析中外政府在房地产市场中的干预政策［J］.商业时代，2006，（3）.

［3］尼古拉斯·巴尔，大卫·怀恩斯.福利经济学前沿问题［M］.北京：中国税务出版社，2000.

［4］郭江华.经济适用住房政策［D］.江西财经大学硕士论文，2006.

［5］［6］陈杰.我国保障性住房的供给与融资：回顾与展望［J］.现代城市研究，2010，（9）.

［7］黄安永，朱新贵.我国保障性住房管理机制的研究与分析［J］.现代城市研究，2010，（10）.

［8］王重润，李晶晶.小产权房现状及政策研究——基于制度经济学的分析［J］.经济与管理，2011，（12）.

［9］郭士征，张腾.“三元到四维”：住房保障体系的构建［J］.探索与争鸣，2010，（8）.

［10］梁绍连，杜德斌.我国住房保障政策公平性的缺失［J］. 城市问题，2007，（11）.

［11］尚宇梅.经济适用房建设中地方政府与中央政府的博弈分析［J］.商业研究，2007，（10）.

［12］王英，胡梦阳，顾湘.快速城市化下的重庆公租房制度研究［J］.软科学，2011，（9）.

［13］从静，梅琳.英国公共住房政策对我国住房改革的启示［J］.科技创业月刊，2005，（3）.

责任编辑、校对：关华