南南合作评价体系：基于学习和分享的框架

武晋

【摘要】 随着南南合作在国际发展合作中地位的不断提升，对其进行科学合理的评估也逐渐被提上日程。不同于南北合作的评估，对南南合作的评估应将重点放在学习性评估上，在此基础上提出了政治、经济、社会环境、学习和分享四个维度的评估框架，这四个维度中的具体指标与南南合作的原则、内容高度相符。对南南合作的评估应当是双向的评估，因此可由提供国和伙伴国共同组成评估小组，以定量和参与式的评估为主逐步建立数据库。最后，由于南南合作内容的广泛性与复杂性，想要实现评估的科学性与规范性就仍需在南南合作再定义、构建系统的合作框架、数据和资料收集系统等方面进一步完善。

【关键词】南南合作 评估框架 学习性评估 双向评估

【中图分类号】 D815 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.007

南南合作、南北合作、三邊合作是国际发展合作中的三种主要方式。南北合作是指发达国家与发展中国家的发展合作。这种合作方式从上世纪50年代以来一直主导着国际发展合作的议程。南南合作一般包含广义的南南合作和狭义的南南合作，前者主要是指南方国家内容广泛的合作，后者主要是指南方国家之间的发展合作。

近年来，南南合作在国际发展合作中占据着越来越重要的地位，到本世纪初，随着经济实力的迅速提升，新兴国家尤其是中国和印度，通过南南合作提供的发展资源急剧增加。以中国为例，2008年，中国对外援助的支出为125.59亿元，到2012年，中国的对外援助的支出已经达到192.17亿元，5年增幅达到了52.01%；2014年中国对外投资净额为1231.1986亿美元，第二年同比增长18.3%，对外投资1456.6715亿美元。[1]南南合作在国际发展合作中地位上升的主要原因，一方面在于南方国家之间的发展合作所提供的发展资源总量的提升：在过去10多年中，南方国家之间的进口额占全球进口额从2000年的28%增加到2014年的43%；同期，出口额从22%增加到38%，南南合作已经成为全球对外直接投资的重要组成部分[2]；另一方面则主要是南南合作正在更多地采用南方国家，特别是新兴发展国家的发展经验。值得注意的是，虽然南南合作从上个世纪万隆会议前后就已展开，但由于很长一段时间南南合作比较关注道义和政治层面的交流以及比较有限的物化的技术合作，其规模和范围无法和南北合作相比，加上南方国家缺乏足够的经验、技术与人力资源，因此，南南合作的制度化和系统化的发展都很落后，有关南南合作效果的评估一直没有得到系统的发展。

随着南南合作总量的不断增长，越来越多的南方国家意识到自身的发展合作需要更具说服力的数据来弥补南南合作的话语缺失，同时国际社会以及南南合作的提供国和伙伴国也急需通过了解南南合作的运行机制、南南合作的绩效等诸如此类的问题来进一步完善自身工作。同时，南南合作正在逐渐进入全球公众视野，如中国公众对于对外援助的关切度在不断上升[3]，这些需求在客观上推动了南南合作评估的进行。本文将首先就南南合作的演化和性质进行简要的讨论，其次就南南合作的评估框架提出建议，最后就南南合作评估存在问题及前景展开简要讨论。

从南北合作到南南合作

南北发展合作起源于上个世纪50年代发达国家向发展中国家提供的对外援助。尽管主要的发达国家在殖民时期都已经在殖民地展开了比较大规模的建设工作，且为了完善对殖民地的管理，英法均在其殖民地雇佣了大量的专业人员从事规划和评估，但需要注意的是，这类工作是殖民政府本身的工作，并不是公共资源由一个主权国家向另一个主权国家的转移。因此，这些工作并没有产生对评估工作更大的需求。

去殖民化之后，殖民者面对的原殖民地都已成为新兴的独立民族国家，向这些国家提供发展援助就涉及到了主权国家间的财政转移问题。对于经合组织发展援助委员会的成员国而言，他们的政治体制是竞争性的选举型政治，预算体制属于公共财政体制，对外援助的预算需要经过议会的讨论。[4]由于议会的多党派特点，对外援助往往是高度政治化的议题，同时议会的党派也很容易就对外援助的使用情况通过公众向政府责难，这就在客观上产生了对对外援助进行科学评估的需求。西方对外援助工作在一开始也并没有系统的科学评估，但是随着对外援助提供国家的增加，以及对外援助金额的不断上升，援助在客观上就造成了所谓的“援助紊乱”。为了更好地协调对外援助工作，减少不必要的竞争和混乱，西方国家纷纷通过立法和建立相应的专门机构来确保对外援助工作的专业化和标准化。美国于1961年成立了美国国际发展署，英国于1997年成立了英国国际发展部，日本于2003年成立了日本国际协力机构，同时，发达国家在经合组织的框架下于1961年成立了发展援助委员会，该委员会为成员国制定援助的理念、规范和一系列的援助实施的标准（李小云，2017）。这一系列制度性的安排为其后形成的南北发展合作的评估体系奠定了基础。

南北发展合作的评估主要服务于两个目标：第一是服务于以公共政治为基础的问责目标。由于对外援助使用的是公共财政，公共财政的来源是纳税人的税金，代表不同公众利益的不同党派都把对外援助资金的使用作为对政府进行监督的重要指标，所以经合组织发展援助委员会成员国在集体层面和各成员国个体层面间所展开的一系列评估，如同行评估、独立评估、项目评估、方案评估等，均服务于公共问责的目的。公共问责的性质使得对外援助的评估必须是透明的、独立的、科学的和基于事实的，因此就发育出了比较系统的评估方法。第二是出于在微观上改进项目效果的学习目标。南北发展合作实质上是一个发展干预的过程，援助提供方根据援助国的实际问题形成一套解决问题的方案，援助的过程就是在受援国实施这个方案的过程，这个过程中涉及到财力、物力和人力的投入问题，及时了解这些投入是否有效，如果没有效果那症结何在，这对于制定相应的改善措施，同时也会对其他类似的干预提供有价值的参考。这就是所谓的发展合作的学习性需要。问责性需要和学习性需要，是发展合作评估的性质相同的两个方面，前者更服务于政治目标，后者更服务于技术性目标。

二战后，去殖民化运动使许多殖民地国家纷纷走向民族独立的道路，新的民族国家开始形成，南方国家的概念由此出现。由于南方国家与北方国家存在着巨大的发展差距，南方国家迫切需要与之发展水平相近的经验和技术。同时，南北之间存在结构性的政治矛盾，这都客观上促进了南方国家寻求通过相互间的交流来获得平行的发展经验，南南合作由此开始逐步出现。

现代意义上的南南合作最早可以追溯到1946年。1946年印度独立前的过渡政府专门为中国和印度尼西亚学生设立了奖学金[5]。而普遍认为正式的南南合作起源于万隆会议。万隆会议提出的以中立主义和不干涉内政为核心的10项原则中，除了第9项提到促进相互的利益与合作以外，主要关注的还是以主权独立和领土完整为内容的政治性的合作，这当然也出于新独立的民族国家的政治安全诉求。由于南方国家刚刚取得独立，还缺乏相应的经验和经济实力，因此，南南合作在开始阶段的影响力并不明显。初期的南南合作主要是亚非国家共同推动的，万隆会议之后，亚非国家大多陷入了政局的动荡之中，而相比之下，拉美国家由于独立的时间长，积累了比较丰富的发展经验，同时拉美国家与北方国家长期存在着依附性的经济关系，拉美国家之间对于打破这种依附性的剥削关系有着很强的政治共识，这在很大程度上促进了拉美国家之间在经济和贸易领域内展开合作。20世纪60年代中美洲五国形成的中美共同市场以及其后成立的联合国贸发会议，都是在拉美国家积极推动下在区域层面和全球层面将南南合作制度化的重要标志。这一阶段的南南合作在拉美国家的推动下，从以万隆会议的政治合作诉求为主，逐渐拓展为以经济、技术、贸易合作为主，同时积极推动全球经济新秩序的建立。从某种意义上说，南方国家的成长并逐步成为推动全球经济秩序的重要力量，得益于60到70年代拉丁美洲国家的不懈努力。进入90年代以后，全球发展的目标开始转向消灭贫困和饥饿，这就使得北方发达国家的发展资源开始从传统意义经济发展，转向以社会发展为主的消除贫困。同时，时隔50年后，亚非国家在万隆再次聚首，发布了《亚非新型战略伙伴宣言》，宣言明确提出了亚非大陆之間在贸易、工业化、投资、金融、旅游、信息等领域的全方位合作。2004年，联合国大会正式将发展中国家技术合作部门更名为南南合作办公室。联合国对南南合作做出了明确的定义：“南南合作是南方国家中国家之间政治、经济、社会、文化、环境和技术领域广泛合作的框架，它涉及两个或多个发展中国家，也可以以双边的、区域的、次区域的或跨区域为基础。”[6]

21世纪后，南南合作迈入了一个新的阶段，新阶段的主要标志是南南合作具备了属于自己的发展经验、发展资源和发展制度。南方国家之间开始展开系统的南南合作，其主要标志是由中国、印度、巴西、俄罗斯和南非共同发起成立的金砖银行，以及由中国等发起的亚洲基础设施投资银行。中国发起的“一带一路”倡议，也标志着南南合作的范围已经正在超越南南国家之间，开始吸纳传统的北方国家。在过去20多年中，南方国家的兴起，特别是新兴国家的快速成长，彻底地改变了传统的南北格局和传统的南南合作，南南合作无论从内容上还是意义上已经远远超越了一般性的经济、技术和经验的交流分享。

南南合作的主要特点是：从政治上强调不干涉内政，不论南南合作的提供国是什么样的政治社会制度，在这一点上均坚持一致的原则。南北合作中的发展援助提供国虽然也倡导不干涉内政，但是由于其特定的国内政治生态的制约，以及长期以来形成的以发展干预为手段的路径依赖，使得南北发展合作在实际落实方面很难做到不干涉内政。当然，南南合作也在发生变化，不干涉内政的原则或多或少也在受到挑战，但不论如何，南南合作中的资源提供国仍然以不干涉内政为基本原则。因此，在南南合作的评估中，应该把不干涉内政作为一个重要的方面加以评估。

南南合作的第二个特点是以伙伴国的需求为基础。中国、印度、巴西、南非等大南南合作资源提供国以及很多小国，如泰国、马来西亚等国家也均坚持伙伴国的需求导向的原则。需求导向的原则，一方面充分体现了南南合作中不干涉内政的政治取向，也体现了南南合作伙伴间的平等关系。南北合作中的评估强调共同问责的原则，但这种共同问责的原则是在权力不平等的情况下发生的，因此其真实性无法得到保证，而南南合作则是伙伴国提出需求而展开的合作，因此，问责的主体应该是南南合作中的伙伴国，这意味着，在评估的框架中应依靠伙伴国作为主体展开评估。

南南合作的第三个特点是互惠互利。互惠互利的原则是南南合作区别于南北合作的重要特点。南北合作长期以来都是以利他性为基础的，大量的无偿资源从富国转移到穷国，这种看似慷慨的利他性援助在实施的过程中往往产生不对等的权力关系，甚至导致某种程度的援助性依赖。南南合作的资源提供国和伙伴国的发展差异，即使存在也不是很大，因此，南南合作的资源提供国很难像西方发达国家那样为合作伙伴国提供大量无偿的资源转移，只能按照力所能及的资源提供能力通过互惠互利的形式展开合作。互惠互利的南南合作虽然不能给伙伴国提供巨额的财政资源，但是通过以贷款为主的财政合作，增强了伙伴国的责任感，极大地减少了对无偿援助的依赖。[7]中国和印度在过去十多年中通过优惠贷款和商业贷款在其他发展中国家展开的投资和援助性的合作，已经成为推动发展中国家发展的巨大动力。中印在非洲和亚洲地区的以商业性为主的投资，就是南南合作成功的案例。

南南合作的第四个特点是发展经验的分享与技术合作。如印度在南亚和非洲展开了大量的能力建设和技术转移的项目，从发展梯度上看，印度的发展知识和技术更加接近于南亚和非洲国家的实际。中国能力建设技术合作同样是中国南南合作战略的重要组成部分，中国在非洲展开的农业技术合作、职业技术合作以及劳动密集型产业的转移都产生了极为显著的经济和社会效益。其中，中国在柬埔寨和埃塞俄比亚所展开的从投资到产业转移以及援助等各种类型的南南合作项目，极大地促进了伙伴国经济和社会的发展。

尽管南南合作越来越趋向南北合作的内容，南南发展合作的范围不断扩大，从传统的经验交流扩展到了社会发展、经济发展、基础设施以及安全合作等领域，但是，无论中国还是印度等其他南南发展合作资源的提供国，目前仍然以基础设施和社会设施的硬件建设为主，这也是南南合作评估需要考虑的要素之一。

与南北合作不同的是，南南合作是以伙伴国需求为导向的国际合作方式，而且在很大程度上都属于互惠互利型合作，与相对单一的跨国财政转移的南北合作不同，因此，对南南合作的评估在原则上需要与南北合作的评估相区别。尽管南南合作也有公共资源跨国转移的内容，具有问责性的评估需求，但是基于南南合作的性质，对南南合作的评估应将重点放在学习性评估方面。

南南合作评估的框架

南北发展合作是发展援助在提供国和受援国之间的转移，其核心资源是公共财政，而南南合作则更多是广义的南方国家之间的合作，包括贸易、投资、经验交流与分享以及类似于南北发展合作的援助性合作。因此，针对南南发展合作的评估需要超越以援助为基础的评估框架。

在南北发展援助的评估体系中，其评估框架的核心是援助的有效性。较为普及的话语是经合组织国家发展援助委员会（OECD/DAC）制定的提升援助有效性的五个原则：一是一致性（alignment），主要是指援助国和受援国政策的一致性；二是自主性（ownership），主要是指受援国是否具有对援助的拥有感；三是和谐性（harmonization），主要指援助提供国之间不同类型的援助之间的协调；四是成果为导向（management for result）；五是相互问责（mutual accountability），相互问责是单项问责的延伸，不仅需要评估援助提供国的问责性需要，而且也需要确保受援国的问责需求，这里包括是否透明，援助的数据是否可以预测等。[8]应该说，该评估框架已从起初单向视角的评估，进入了双向视角的评估，反映了发达国家对外援助体系的进步，但是，由于发达国家的援助使用的是公共财政资源，这就在客观上不可避免地需要发达国家的援助机构在提交预算之前就能对援助使用的方向作出说明。虽然为了获得公众和议会的支持，援助机构往往会与受援国一同商议，但是援助提供国公众和政党的政治文化偏好仍然会对援助的内容产生影响，很多情况下援助转移到受援国之前就已经确定了援助的使用方向和内容。

如前所述，南南合作的评估虽然也需要服务于一定的公众问责性需求，但是，由于南南合作内容的多样性和互惠性，南南合作评估的问责性需求应该是评估的次要方面，而主要的方面应该是学习性的评估，如此一方面能够更好地总结发展中国家自身的发展经验和教训，促进南方国家发展知识生产，增加发展中国家相互学习的机会；另一方面能够为南南合作提供国的公众及伙伴国提供发展合作的数据和信息，在实现援助透明化的同时，也能够为伙伴国制定进一步计划提供支持。

南南合作的评估原则应基于自20世纪60年代初提出的对外经济技术合作的八项基本原则和其后提出的五项基本政策。其中，八项基本原则为：第一，平等互利；第二，尊重受援国主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；第三，提供经济援助、尽量减少受援国负担；第四，帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；第五，投资少，收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；第六，提供自己所能生产的质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价；第七，提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；第八，派到受援国的专家同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。[9]五项基本政策为：第一，坚持帮助受援国提高自主发展能力；第二，坚持不附带任何政治条件；第三，坚持平等互利，共同发展；第四，坚持量力而行、尽力而为；第五，坚持与时俱进、改革创新。[10]

上表是笔者所在的团队提出的基于南南合作的内容和南南合作的原则的南南合作评估的框架（李小云等，2017）。从改善南南合作的质量、促进南南合作更加有效的角度出发，笔者所在的团队从政治、经济、社会环境、学习和分享四个维度展开南南合作的学习性评估工作。四个维度下的具体指标主要来源于南南合作的原则、内容，如尊重主权，不附加条件、不干预内政等的政治指标，将互惠互利、效率效果作为经济维度的指标。基于不同的指标选择相应的可以测量的变量，这些变量可以是定量的，也可以是定性的，可以通过在南南合作提供国和伙伴国双方的主管合作的部门建立相应的数据系统，并收集这些变量的数据。

由于南南合作的评估主要是服务于学习的目的，而且南南合作的提供国基本上是按照伙伴国的具体需要展开合作的，这与南北合作中发达国家针对援助对象均有详细的援助战略，每个援助战略下的援助项目事先都有严格的计划，这些计划包含的详细的指标不同，而且，南北合作中的发展援助的評估，可以在具有基线数据的条件下，甚至是对照数据的条件下展开针对产出、结果和影响的系统性评估，南南合作的评估在初期可以定量的和参与式的评估为主，逐步在建立了系统的数据的基础上展开相同的评估。由于南南合作需求导向的性质，对于南南合作的评估比较容易展开双向的共同评估，在方法上可以采用由提供国和伙伴国共同组成评估小组展开工作，可以首先以项目为单位，从项目层次围绕主要合作部门（包括基础设施、农业、发展学习和技术培训等）选择典型项目进行案例分析，随后再向部门、国家、全球等层次扩展。

南南合作评估的挑战和前景

如前所述，由于南南合作所包含的内容广泛，而且各国之间在展开南南合作时的形式也是多种多样，这在客观上造成了南南合作很难做到严格的系统性和科学的规范性。尤其是南南合作一直都处在基于合作伙伴国需求的基础上，当把伙伴国的需求作为优先考虑的时候，南南合作的资源提供国往往会把关注所提供的项目是否运转得顺利、是否可持续的任务交给伙伴国来完成，而提供国则一般来说很少关注这些项目的运转情况。

随着南南合作规模逐步扩大和合作不断深化，无论出于问责的需要，还是改善南南合作效果的需要，对南南合作进行系统的评估已经势在必行。事实上，以中国为例，关于中国与非洲国家所展开的南南发展合作的效果问题在上世纪80年代就已被反复提出。为此，中国政府开始考虑出台旨在改善合作效果的一系列政策，同时，也采取了一系列改善措施，例如引入承包经营、租赁经营等市场管理模式等。在其后几十年的实践中，中国政府先后强化了南南合作项目的规划，并逐步引入了比较严格的项目验收机制。[11]近年来，南南合作国家中的专家和学者纷纷展开有关针对南南合作的评估，其中笔者所在的团队已经提出了比较系统的南南合作评估框架，并按此框架在坦桑尼亚展开了首次评估研究。南非学者提出了相应的评估框架和方法，并选择刚果等非洲国家进行试评估。印度和巴西的专家学者也在积极开展相关研究。

从目前的情况看，对南南合作的评估工作仍然面临诸多挑战：第一，南南合作包含内容广泛，很难有一个比较统一的框架。不同于以南北合作为主体的发展合作的评估（该评估只针对发展援助这个相对单一的成分），南南合作中的很多内容都属于一般性的商業贸易和商业投资，其运行的逻辑有些时候很难按照南南合作运行的逻辑框架来衡量，从某种意义上讲，需要将南南合作重新进行定义，否则很难形成南南合作的综合评估框架。第二，长期以来，南南合作的具体进程经常随着伙伴国的需求而发生变化，并不具备系统性的合作框架和路径。在需求导向下许多合作项目都缺乏系统的规划和论证，更加缺乏相应的基线数据收集。此外，在南南合作项目的执行过程中，缺乏技术和专业人员展开相应的评估工作，因此，没有能够很好地积累经验，使得南南合作在需要展开系统评估时缺乏相应的技术人才和经验储备。第三，缺乏数据和资料收集系统，是南南合作国家面临的共同问题。与经合组织发展援助委员会成员国从委员会建立之时就已经有了系统的数据库不同，到目前为止，许多南南合作的资源提供国均缺乏有关南南合作方面的数据收集系统，这极大地影响了南南合作评估工作的开展。第四，南北合作中针对发展援助已经有了系统的、科学的评估方法，这些评估方法建立在援助的产出—成果—影响的框架中，特别是针对援助的影响评估，其方法已经相当成熟。但是，到目前为止，南南合作评估既缺乏一个科学的框架，更缺乏能够在操作上评估南南合作效果的工具。第五，南南合作是各国分别通过双边形式展开的合作形式，南南合作的提供国很少就南南合作的经验展开交流，不同国家通过合作来共同探索如何展开南南合作评估这一设想可能也无从实现。

近年来，针对南南合作评估的呼声日益增加，不仅是南南合作的资源提供国如印度、中国、巴西等均在从不同的方面探索针对南南合作的评估，南南国家的智库也自发组成了南方国家智库网络（the Network of Southern Think Tanks， NeST），旨在开展针对合作的科学评估；中国在宣布建立南南合作基金后一直在摸索南南合作基金相应的运作程序；联合国主管南南合作事务的办公室也将评估作为推动南南合作的重要手段；经合组织发展援助委员会也在积极支持针对南南合作的评估展开合作。应该说，南南合作的进一步推进将会越来越取决于对南南合作经验的总结，而这一工作离不开科学的评估。

（本文系国家社科基金重点项目“西方发展援助与中国发展援助的战略政策对比分析”的阶段性成果，批准号：16AZD017）

注释

[1]数据来源于国家统计局，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

[2]李小云、肖瑾：《新南南合作的兴起：中国作为路径》，《华中农业大学学报》（社会科学版），2017年第5期，第1～11、144页。

[3]李小云、徐进：《我国公众对援外的意向性认知分析》，《中国社会科学》（内部文稿），2016年第5期。

[4]周长鲜：《财政预算绩效监督体制：西方发达国家议会的经验与启示》，《经济社会体制比较》，2010年第5期，第148～153页。

[5]Sachin Chaturvedi， The Logic of Sharing： Indian Approach to South-South Cooperation， Cambridge University Press， 2016.

[6]联合国南南合作日，http：//www.un.org/zh/events/southcooperationday/ 。

[7]Felix Zimmermann， Kimberly Smith. New partnerships in development co-operation， 2010， pp.37-45， http：//www.oecd-ilibrary.org/economics/new-partnerships-in-development-co-operation_gen_papers-2010-5kgc6cl34322.

[8]OECD-DAC， Shaping the 21st Century： the Contribution of Development Cooperation， 1996， https：//www.oecd.org/dac/2508761.pdf.

[9]周恩来：《中国政府对外经济技术援助的八项原则》，1963年1月16日，http：//www.gov.cn/ztzl/17da/content_739467.htm。

[10]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外援助》白皮书，2011年4月。

[11]梁卫泉：《基于国内外发展实际的我国对外援助研究》，安徽大学硕士论文，2017。

责 编/马冰莹