中国综合防灾减灾的国家战略思考

郑功成

[关键词]防灾减灾；国家战略；三步走；行动方案

[摘要]中国是多灾之国，各种灾害特别是重大灾害一直是危及民生与国家正常发展的重大风险因素。在日益严重的灾害面前，应当将灾情视为重要的国情并加以认真考量，将举国减灾扩展为举国防灾减灾，并作为综合国力的重要方面提升到国家战略层面，用战略思维来指导全国的防灾减灾行动，同时明确追求灾害损失最小化的防灾减灾目标、战略步骤与关键性措施。经过30－40年的努力，使中国从多灾之国转变成富有安全感的现代化强国，并对全球灾害的治理做出应有的贡献。

[中图分类号]F069.9[文献标识码]A[文章编号]0257－2826(2012)06－0005－10

中国素有“多灾之国”之称，自然灾害一直是制约国家发展、影响人民生计的重大因素，水灾、旱灾、蝗灾曾并称为历史上的三大自然灾害，地震、台风及其他灾害亦非罕见，“三岁一饥，六岁一衰，十二岁一荒”即是对中国历史灾情的经典概括。大的自然灾害往往造成大饥荒，进而引起大规模的农民起义，甚者导致政权垮台，朝代更迭，这便是历史留给我们的重要警示。

新中国成立后，党和政府对灾害治理与救灾工作给予了高度重视，大江大河的治理与水利工程建设取得了相当的成就，但也在“大跃进”及此后的发展中出现过重大失误，人与自然的关系日益紧张，各种灾害频繁发生。改革开放后，伴随着工业化的快速发展，再加上市场经济条件下的逐利取向，各种致灾因素还在持续扩大，一些地区、企业、投资者只顾追逐经济增长与利润最大化而不顾生态环境破坏的现象亦非罕见，水灾、旱灾、风灾、地灾等各种自然灾害的周期明显缩短，发生频率显著升高，“五十年不遇”、“百年一遇”等历史上用来反映灾情重大的词汇已经司空见惯，还有难以计数的各种人为灾害事故更是经常袭击着神州大地，每年因灾造成的直接经济损失占GDP的比重至少在5％以上，因灾导致的人员非正常死亡数以万计，从而对国民经济与社会秩序造成重大的负面影响。因此，如何应对严重的灾害问题，努力防范与减轻各种灾害及其危害后果，既关系到现实生活中的民生，也关系到整个社会的安危，更关系到国家与民族的未来发展。

一、时代背景与国家防灾减灾的战略思维

经过30多年的改革开放与持续高速增长，中国已经从一个发展严重不足、共同贫穷的落后农业国转变成了一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，并继续向高收入的现代化强国迈进。中国国民经济在取得举世公认的巨大成就的同时，灾害问题也在不断恶化。如近几年间，就发生了2008年的南方冰雪灾害、汶川特大地震，2010年的玉树大地震、西南大旱、舟曲特大山洪泥石流等，这些灾难无一例外地造成了重大的损害后果。不仅如此，各种安全生产事故还处于高发期，环境灾害已经不分城乡在扩散，公共卫生事件及非传统灾害事件时有发生。所有这些，均表明我国已经进入了灾害多发期，灾情事实上成了国情中的重要构成要素，不了解灾情及其发展变化，便无法全面把握我国的国情；而不把握我国的国情，自然难以实现国家与社会的可持续发展。

尽管中国政府在灾害面前表现出了巨大的动员能力，并在抗灾救灾与灾后重建方面确实取得过许多成就，但中国灾害问题还在持续恶化，致灾因子更加复杂，灾害造成的直接及连带损害后果日益严重，而各地区的经济发展还在一定程度上以牺牲环境并增加致灾、致损因子为代价，中国政府对防灾减灾尚未引起足够的重视，公众普遍缺乏灾害风险意识与自觉防范措施，防灾减灾投入明显不足，整个防灾减灾体制仍处于部门分割与城乡分割、地区分割状态，灾害救援和灾后重建采取的仍是传统的政府包办式举国救灾机制，这种状况显然无法适应新形势下防灾减灾工作的需要，更无法满足公众对安全诉求的持续升级。因此，一个基本结论是：中国必须从战略高度来重视防灾减灾，并用战略思维来指导整个国家的防灾减灾行动。因为没有战略思维不可能应对全面爆发且日益复杂、日益恶化的灾害发展趋势，不可能更新现实中滞后的应对灾害的理念与做法，不可能自觉完善现行的防灾减灾体制和优化各种防灾减灾机制与措施，从而也就很难寻找到综合治理中国各种灾害问题的有效对策。

治理灾害问题的战略思维，要求正视灾害问题并将灾情视为重要的国情组成部分，同时树立以人为本、安全第一，和谐发展、天人合一，预防优先、综合治理的防灾减灾新理念，在打破灾种分割、条块分割的条件下开展全民动员、多方参与、标本兼治，共同面向灾害整体开展综合性的防灾减灾，使防灾减灾能力成为综合国力上升的有机构成要素，最终造就一个适合我们生存与永续发展的安全世界。而要完成这样的战略任务，就必须从战略高度来研究和思考综合防灾减灾对策，并尽快实现三个转变：一是尽快从灾害应急管理向减轻灾害损失和减少灾害风险转变。在灾害应对、管理模式上，实现从突发事件应对与危机管理式的救灾为核心，向降低灾害风险、防灾备灾为核心的综合灾害管理与减轻灾害风险为主体内容的模式的结构性转变。二是尽快从举国救灾向举国减灾转变。包括全民动员、群防群治、多方投入、社会参与等，应当充分调动社会资源与市场资源，发挥各企业组织、社会组织、社区与家庭及个人的防灾减灾积极性、主动性。三是尽快从提高防灾减灾单项能力向提高综合防灾减灾能力转变。综合防灾减灾能力的提高，是国家防灾减灾战略的核心任务，包括提高基层社区、组织的防灾减灾能力，提高防灾减灾的科技支撑能力，提高公共基础设施、建筑物的防灾减灾能力等。唯有如此，才能使整个社会的防灾减灾能力得到快速提升，进而使国家综合防灾减灾的战略目标得以实现。

二、国家防灾减灾的战略目标与核心指标

一般而言，灾害的损害后果有三种情形：一是在完全不设防或防范措施不合理的情形下，灾害的损害后果通常被放大，大到导致民穷国弱，小到造成企业破产与倾家荡产；二是在有限设防或措施部分有效的情形下，灾害的损害后果介于最大与最小之间，仍会给社会经济和企业、家庭带来较大影响；三是在充分防控且防控措施科学、合理、有效的情形下，灾害的后果是损失最小化，避免个体灾害的发展或使灾害损害得到最有效的控制，从而使灾害的冲击与破坏性降到最低限度。[1]因此，国家综合防灾减灾追求的目标无疑应当是第三种情形，即通过有效的防灾减灾，以实现灾害损害后果最小化为追求目标。

针对中国灾害问题的深刻化及其发展趋势，以及灾害问题治理的现实，中国综合防灾减灾战略的总目标宜确定为：尽快扭转灾害问题不断恶化的趋势，减少各种灾害风险的发生频率，持续减轻各种灾害特别是重大灾害造成的损害后果，不断提升综合防灾减灾能力并达到世界领先水平，使人民的灾害后顾之忧得到解除，最终建设一个安全、和谐、可持续发展的现代化强国，并对全球灾害治理做出较大的贡献。

根据上述总目标，有必要确立评估防灾减灾战略效果的核心指标。它应包括：

1.灾害文化指标。它至少包括：一是灾害宣传与教育状况，如国民教育体系中的灾情教育状况，社会防灾减灾宣传状况，基层社区与各单位的防灾减灾与安全管理状况等；二是全民灾害与风险意识指标，即对灾害与风险的认知与重视程度，以及对灾害问题的基本判断与灾害管理的价值取向；三是全民防灾减灾素质测量指标，如临灾反映与应变能力、灾时自救与互救技巧、灾害管理方式的选择，以及对商业保险、社会保险等市场化、社会化风险管理工具的利用等。灾害文化指标不仅检验着国家防灾减灾宣传教育的成果，而且构成了推进国家防灾减灾战略的重要基础。

2.防灾减灾投入指标。没有一定的投入，不可能采取有效的防灾减灾行动；没有与经济发展与灾情发展相适应的防灾减灾投入，同样不可能扭转灾害问题的恶化。因此，防灾减灾投入是实施防灾减灾战略的物质基础。在这方面，需要确立相应的指标，包括全社会防灾减灾投入占GDP之比、防灾减灾公共投入占国家财政支出之比、企业防灾减灾投入占企业生产经营成本之比、家庭防灾减灾投入占家庭消费支出之比等。这些指标可以反映出政府、企业、家庭及个人的灾害意识强弱和防灾减灾行动的力度。国家应当确保防灾减灾公共投入随着经济社会发展而持续增长，促使企业成为防灾减灾投入的重要来源。

3.灾害发生频率指标。即通过化解致灾因子的方式来减少灾害发生频率。例如，通过水利设施的建设、利用，可以减少洪涝灾害与干旱的发生频率。通过切断灾害链的方式，可以减少次生、衍生灾害的发生频率。对于人为灾害以及人为因素占据重要地位的其他类型灾害，只要严格规范、有效防治，其发生次数完全可以减少，导致重大伤亡的灾害事故更是可以避免。

4.灾害经济损失指标。防灾减灾的直接目的是要让灾害损害后果最小化，因此，应当确立两个子指标：一是直接经济损失总量指标及其占GDP之比，它衡量灾害损害后果的轻重；二是间接经济损失指标，它反映灾害损害后果的连带性与灾害链的延伸程度，同样衡量着防灾减灾的直接效果。通过上述子指标，对各种灾害的发生与发展进行有效监测，同时评估灾害导致的经济损失后果是否可控，直至减轻。此外，还要通过控制衍生灾害发生的方式来降低灾害的损害后果，因为衍生灾害的发生与动向，与防灾减灾制度安排及其实施有着密切关联。以灾后救助为例，避免因抢险救灾措施不当、灾后救助不及时、不公平导致衍生次生灾害，以及其他安全事件的发生，就非常必要。

5.灾害人员伤亡指标。在战争、瘟疫等风险下降到最低程度后的当代社会，灾害仍然是导致死亡、伤残、失踪等人员伤亡的重大风险源。“十一五”期间，中国自然灾害就造成10.3万人因灾死亡、失踪。根据世界自然灾害数据库统计，1990－1999年间，中国因自然灾害死亡人数3，5万人，占全球比重为6.6％；1999－2008年间，中国因自然灾害死亡人数占全球比重达到11.3％。2006年“桑美”台风造成483人死亡；2008年雨雪冰冻灾害造成129人死亡；2008年汶川地震造成69227人死亡、17923人失踪；2010年玉树地震造成2698人遇难、270人失踪；2010年舟曲泥石流灾害造成1765人遇难或失踪。各种灾害造成的死亡、失踪总体规模和单次灾害死亡人数，可谓触目惊心。因此，防灾减灾应将人民的生命健康安全置于首位，国家防灾减灾战略的首要目标，就是要将最大限度地减少各类灾害造成的人员伤亡作为防灾、抗灾、救灾等灾害管理、应对活动的首要原则和核心指标。包括：灾害事故造成的死亡人数、致残人数、受伤人数指标，以及抚恤、救治费用支出数额等指标，以监测、评估灾害导致的人员伤亡后果是否减轻。

6.灾害损失补偿指标。由于灾害不可绝对避免，一旦灾害发生并造成损害后果，便需要有相应的补偿机制，补偿的快慢与足够与否，取决于损失分摊机制的合理与否，同时决定着受灾区域与受灾者恢复的节奏与效果。因此，中国应当逐步建设责任共担与风险合理分摊的规则，包括各级政府的责任分担以及市场机制与社会机制的责任分担，还特别需要提升保险业在国家综合防灾减灾中的责任分担作用，这对于做好防灾减灾工作非常重要

7.防灾减灾技术标准指标。国家综合防灾减灾战略的实施，还应当有相应的技术标准指标。如房屋、建筑物抗震指标，水利设施调节旱涝功能指标，环境保护测量标准指标，安全生产管理规程，等等，均应纳入国家综合防灾减灾指标体系。

上述指标既是实施国家防灾减灾战略的基本依据，也是评估防灾减灾效果的核心指标。

三、国家防灾减灾“三步走"战略及其目标任务

根据我国的灾情及其发展趋势，结合国家中、长期发展的大战略和综合国力与财力增长、民生改善与安全诉求升级等因素，要实现中国防灾减灾的总战略目标，需要采取分步推进的策略。从现在到本世纪中叶，可以为三个阶段设定到2020年、2030年、2050年的防灾减灾具体目标，并确立相应的战略任务，经过未来30－40年努力，全面实现世界领先水平的防灾减灾战略目标。

(一)第一步(2013－2020年)：中国灾害问题持续恶化势头得到遏制，防灾减灾在局部领域有较大改善

第一步是以“十二五”、“十三五”为期(到2020年)，本阶段的目标任务是进一步加强灾害管理基础工作，理顺灾害管理体制，加大公共投入，加强全民灾害意识培养与专业防灾减灾人才培养，强力推进水利建设、建筑安全与安全生产，切实遏制灾害问题持续恶化的势头，并在局部领域有明显改善。主要任务具体如下：

1.开展灾害普查，强化灾害管理的基础工作。包括完成全国范围的自然灾害风险调查、评估工作，建立统一的灾情资讯平台，为推进国家综合防灾减灾工作奠定坚实的基础。特别是气候变化与气象灾害、地震与主要地质灾害、海洋灾害等主要自然灾害的现状及发展趋势，以及主要人为灾害的分布等，真正将灾情视为国情、省情、市情、县情中的重要组成部分，并有清晰的概念与区域分布、明确的风险意识与有效的针对性措施。

2.理顺灾害管理体制，为有效推进国家综合防灾减灾提供有力的组织保障，同时创新防灾减灾机制。一方面，需要建立权威的中枢执行机制、强有力的防灾减灾协调机制，以及防灾减灾顾问机制等，并对现行防灾减灾管理格局进行适当调整，以促进制度整合、资源整合。另一方面，还须适应市场经济体制创新防灾减灾机制，尤其是防灾减灾市场机制、社会参与机制和多维救灾机制，均在这一时期走向成熟。

3.建立防灾减灾专项预算制，在加大公共投入的同时，充分调动市场资源与社会资源，确保防灾减灾工作有相应的财力保障。这一时期可以以政府投入为主，推进防灾减灾工作，应当在各级政府预算中明确列出防灾减灾专项预算，确保防灾减灾公共支出的增长幅度高于财政支出增长幅度，在水利等工程措施与防灾减灾科技、信息、监测、宣教等方面的投入有较大幅度增长。同时，还应当建立并完善引导市场资源与社会资源投向防灾减灾领域的机制，最终形成集各方之力共同应对灾害问题并促使各种灾害得到减轻的格局。

4.强化全民灾害意识与专业防灾减灾人才培养。包括将防灾减灾知识纳入国民教育体系，普及防灾减灾科普宣传，形成并促使防灾减灾演练常态化，真正让城乡居民及各组织掌握相应的灾害知识，树立风险意识，这是全民减灾的基础，应当在“十二五”、“十三五”期间取得突破性进展。同时，必须加快构建防灾减灾专业人才的培养体系，利用高等院校、职业学校等有计划地培养专业防灾减灾人才，确保《国家综合防灾减灾十二五规划》确定的专业人才队伍建设目标得到实现，并在“十三五”期间得到巩固和提升。

5.在水利建设、建筑安全与安全生产等关键领域取得防灾减灾的实质进展。水旱灾害是中国自古以来的主要自然灾害，建筑物设防标准低是放大灾害后果特别是地震损害后果的重大因素，而安全生产事故频发、高发则构成了现阶段重大的风险源。因此，在这一阶段，国家应当将这些领域作为防灾减灾的重点领域，扩大减灾投入，提升防灾标准，加强监管，力争这些领域灾情恶化的势头得到有效遏制。

6.明确这一阶段具有约束性的防灾减灾指标。主要包括：一是灾害直接经济损失占GDP之比控制在低于3％的范围内。根据水利部的统计，自1990年以来，中国年均洪涝灾害损失占同期GDP的1.5％左右，年均干旱灾害损失超过同期GDP的1％，如果再加上其他自然灾害与人为事故造成的直接经济损失，灾害损失总量占GDP之比超过3％。因此，这一阶段应以遏制水旱灾害恶化趋势为重点，同时兼顾防治地质灾害、科学应对气象灾害、努力控制人为灾害，促使灾害损失后果相对减轻。二是减少自然灾害因灾死亡人数。尽快扭转中国自然灾害死亡人数占全球因灾死亡人数之比的上升趋势。三是人为灾害造成的死亡人数应大幅下降。近几年，中国工矿企业死亡事故10万人死亡率平均在10％上下波动。回顾历史可发现，发达国家在工业化发展过程中，也曾出现过特大事故频繁发生、死亡人数居高不下的情况。美国在20世纪40年代初，全国工伤事故年平均死亡人数超过2万人，工伤事故10万人死亡率在13％左右；日本在20世纪60年代中期，人均GDP超过1000美元时，工伤事故10万人死亡率在12％左右；英国、德国、法国等发达国家的情况也是如此。经过30年以上的努力，这些国家的工伤事故10万人死亡率降低到5％左右。因此，应切实重视安全生产管理，走新兴工业化道路，真正遏制工伤事故频率上升、工伤死亡人数激增、职业病患者高发的恶性趋势，将工伤事故10万人死亡率控制在8％以内，同时进一步采取措施，大幅度降低道路交通事故造成的死亡率。

如果在第一阶段做好了上述工作，并在局部领域取得良好的防灾减灾效果，必定为实现国家综合防灾减灾的战略目标奠定坚实的基础。

(二)第二步(2021－2030年)：中国特色的防灾减灾制度走向定型、稳定，综合防灾减灾能力达到发达国家现有水平

在这一阶段，实现科学、合理的中国特色减灾制度定型、稳定发展，灾害治理应当达到发达国家的现有水平。具体指标可分解为：

1.防灾减灾法制建设任务完成，中国特色的防灾减灾法律体系健全完备，整个防灾减灾事业行进在法制化轨道。在第一阶段持续推进防灾减灾法制建设的基础上，到“十四五”以后应当实现国家综合防灾减灾法制精细化建设的目标，让所有防灾减灾事业均能够有序运行在法制化的勒道上。

2.实现发展与减灾同步，经济发展不再以牺牲环境为代价，重大防灾减灾工程布局基本完成。通过转变经济增长方式和坚定不移地走新兴工业化道路，大力推行绿色GDP，将控制污染、保护并不断改善生态环境作为国家持续发展的优先战略，彻底扭转经济发展以牺牲环境为代价的发展路径依赖，人与自然进入日益和谐相处的阶段，初步实现天人和谐的新格局。同时，根据重大灾害的区域分布规律实现重点治理，基本完成特定区域的重大防灾减灾工程(如防洪工程、抗旱工程、防震工程、地质灾害治理工程等)的布局，为基本消除危害我国安全的重大灾害因素构建稳固的基石。

3.政府、社会、市场力量充分调动，防灾减灾投入全面正常增长。一方面，经过前一个阶段的综合治理，我国防灾减灾的公共投入应当达到一定的规模，各级政府的防灾减灾预算已经稳定化，根据防灾减灾需要和政府财力而实现正常增长。另一方面，其他各方面的防灾减灾投入如企业的防灾减灾投入、工伤保险基金的防灾投入、保险业防灾减灾投入、家庭与个人防灾减灾投入以及社会捐献等用于防灾减灾的投入，均进入规范、有序且不断增大的发展阶段，并逐步过渡到政府公共投入和市场投入并重，达到发达国家现在的市场投入比例。

4.专业化的防灾减灾队伍建设走向成熟。防灾减灾是具有科技含量的工作，在引导全民防灾减灾的同时，必须建立健全的专业化的防灾减灾队伍。经过前一个10年左右的防灾减灾专业人才培养，一支具有专业素养的综合防灾减灾队伍得以形成，但还需要规模巨大并具有专业防灾减灾及灾害救援技能的志愿者队伍。可以以中国红十字会等为依托，促进防灾减灾与环境保护类社会组织发育成长，为国家防灾减灾提供庞大、可靠的人力支撑，再辅之以城乡基层社区动员、群防群治，则中国的防灾减灾力量将迅速成长，能够满足应对任何灾害的需要。

5.多维救灾机制得到确立，保险业在国家防灾减灾体系中全面发挥作用。在这方面，主要是市场力量与社会力量得到充分利用，其中：商业保险业的发展达到发达国家现有水平，即保险业收入规模占GDP8％以上，保险损失补偿占灾害损失的30％以上，巨灾保险制度与政策性保险体系得以全面确立，整个保险业成为中国社会防灾减灾与灾害损失补偿的主力军。同时，社会组织与公众成为国家防灾减灾的重要力量，并在灾害防范与救援方面发挥着不可替代的重要作用。

6.灾害综合治理达到发达国家的现有水平。客观而论，中国的防灾减灾水平无论是防灾减灾工程等硬件设施，还是防灾减灾技术、灾害监测预警、灾情信息传导等软实力，都与发达国家现有水平存在着很大的差距，这是中国现阶段经济高速发展并未带来灾害治理水平同步提升的重要原因。因此，有必要在关键领域与先进的发达国家实行对标管理，经过10－20年的努力，争取达到发达国家对灾害治理的现有水平，这是中国在防灾减灾领域赶超发达国家的基准。

经过上述治理，中国灾害问题应当持续得到缓解，灾害损害后果应当大幅减轻。一方面，伴随着防洪抗旱减灾体系的建成与完善，一直对中国人民生命财产造成最大威胁的水旱灾害及各种主要的人为灾害得到有效控制，灾害造成的实际损失将大幅度减轻。其中，水旱灾害造成的经济损失(含直接损失、间接损失)占同期GDP比例应控制在2％以下，全国因灾直接经济损失占GDP之比应降低到现有发达国家的平均水平。另一方面，因灾死亡人数指标应大幅降低，在这一时期，自然灾害不再成为非正常死亡的重要原因，因灾年死亡人数占世界的比重应控制在5％以内。人为事故灾害造成的死亡人数特别是工伤事故、道路交通事故导致的死亡人数接近或达到发达国家的现有水平，其中，工伤事故lO万人死亡率控制在5％以内。

(三)第三步(2031－2050年)：中国的综合防灾减灾达到世界领先水平，并承担起共同应对全球灾害问题的重大责任

到本世纪中叶，防灾减灾能力作为综合国力的重要组成部分，应当得到同步提升。这一时期的主要任务，就是进一步巩固和扩大防灾减灾成果，通过不断提高灾害治理水平，实现防灾减灾综合治理的可持续发展，最终使中国的防灾减灾能力和灾害治理水平处于世界领先地位，从多灾之国变成具有安全感的发达国家，并对全球灾害治理做出重要贡献。这一阶段的主要任务可分解为如下指标：

1.持续提升中国的防灾减灾能力，尤其是防灾减灾科技能力、灾害监测与预警能力、灾害信息处理能力等处于世界领先水平，并能够做到有效协同，综合防灾减灾效益达到最大化。

2.城乡防灾减灾进入高水平设防状态。包括公共设施、基础设施、住宅等普遍达到相应的防灾抗灾标准，特别是学校、医院等应当具有更高的安全标准。

3.市场成为国家综合防灾减灾投入的主体。其中，公众保险意识浓厚，各种保险业务十分发达，保险业不仅充当着分散风险与灾害损失补偿的主力军，而且成为国家综合防灾减灾体系中的重要支柱；各类企业作为财富创造者，亦成为防灾减灾的重要力量。而政府通过购买相关服务和通过财政税收等利益导向，促使社会力量积极参与到防灾减灾领域并在其中发挥出相应的作用。

4.灾害造成的直接经济损失占GDP之比显著降低，间接损失得到有效控制。到本世纪中叶，年均因灾造成的实际经济损失(含直接损失、间接损失)占同期GDP之比达到或低于当时发达国家的平均水平，其中，水旱灾害造成的经济损失(含直接损失、间接损失)占同期GDP之比应降低到1％以下。

5.因灾造成的非正常死亡人数大幅度下降，灾害不再是危及生命的重要致因。将自然灾害致人死亡人数控制在全世界自然灾害死亡人数的3％以内，工伤事故10万人死亡率控制在3％以内，逐步实现职业伤害零死亡。

6.能够对全球防灾减灾事业做出重大贡献。包括应对气候变化并对极端性天气进行全面防范，对外输出防灾减灾技术，推动全球防灾减灾合作特别是亚洲地区的防灾减灾合作，积极参与重大灾害的国际救援等，真正承担起对整个人类社会安全发展的重要责任。

四、制度保障与关键性措施

要完成中国综合防灾减灾的战略任务，需要相应的制度保障并落实关键性措施。

第一，强化国家层级的统筹规划，实现部门之间与地区之间协同推进，对灾害问题进行综合治理。当前中国防灾减灾中的突出问题，是对灾害的治理缺乏统筹规划，灾种分割、部门分割与区域分割导致的政策分割与资源分割现象非常严重，一些防灾减灾工程缺乏合理布局，多个涉灾部门之间缺乏有效协同，地区之间更是强调经济竞争而很少在防灾减灾方面采取统一行动。目前正是实施国家防灾减灾“十二五”规划的时期，防灾减灾的任务虽然已经被分解到构成国家减灾委的30多个部门，但这一规划依然只是各部门工作的简单汇总，对推进国家综合防灾减灾工作的约束力并不强，相关部门不是依据国家“十二五”减灾规划来部署工作，而是将自己拟开展的工作纳入国家规划；更不要说地方在国家综合防灾减灾规划中做到合理定位。因此，中国的综合防灾减灾工作必须强化统筹规划，实现部门之间与地区之间协同推进，并对灾害问题进行综合治理。国家防灾减灾战略突出要求各相关部门的防灾减灾工作服从于国家综合防灾减灾总体规划，并按照总体规划来做好职责范围内的防灾减灾工作；同时应当明确要求地方发展服从国家综合防灾减灾与可持续发展规划，地方政府应当对本地区灾情恶化承担相应的责任。

第二，制定防灾减灾基本法，尽快完善中国防灾减灾法律体系，为国家综合防灾减灾战略的实施提供具体依据与法制保证。法律完善是防灾减灾制度定型、稳定的客观标志，也是建设中国防灾减灾体系并实现其战略目标的内在要求。基于国家防灾减灾战略的需要，中国应当建立一个以综合减灾立法为基石、专门立法为主体、相关法规与政策配套的健全的法律体系。在这方面，值得高度重视的包括三个方面：一是超越灾种与部门分割的格局，制定综合性的《防灾减灾法》，将其作为这一领域并能够统驭所有涉灾法律、法规的基本法。该法应当明确国家防灾减灾的宗旨、原则及一切共性问题，以及政府、组织与个人的防灾减灾义务；明确国家防灾减灾领域的综合执法主体及其运行机制，解决部门分割情形下的不协调问题等。它应当是一部全新的综合性防灾减灾法律，但可以吸收现有涉灾法律中的内容，如《防震减灾法》等等都可以为综合性的防灾减灾立法提供丰富的养分。二是有必要进一步修订《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《传染病防治法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》、《动物防疫法》、《清洁生产促进法》、《矿山安全法》、《消防法》、《食品安全法》、《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》及《保险法》等与灾害问题直接相关的法律，以及《建筑法》、《水法》、《水利法》、《水土保持法》、《药品管理法》、《森林法》、《草原法》、《农业法》等与人的生命健康安全密切相关的法律，同时还有必要制定《住宅法》、《救灾法》等法律，并对涉灾的行政法规与地方法规进行必要的修订与完善。三是制定、完善防灾减灾技术规范与标准。如各类房屋建筑物的抗震标准、消防标准，水利设施的防洪标准等，并依法赋予其强制性和约束力，以真正得到有效的贯彻实施。

第三，加快防灾减灾体制改革，为持续提升国家综合防灾减灾能力提供强有力的组织保障。由于传统思维的束缚与行政体制的僵化，不仅存在自然灾害与人为灾害甚至不同灾种之间的分割，而且同一灾害应对从准备、预防、抗救到灾后重建也存在着阶段分割，再加上长期存在的行业分割、城乡分割等，我国现行防灾减灾体制确实不能适应灾害问题的深刻化、复杂化和对灾害问题必须综合治理的时代要求。因此，构建合理、高效的防灾减灾管理体制同样是实施国家综合防灾减灾战略的至关重要的条件，国家应进一步明确政府各职能部门在灾害治理中的职责分工，同时在如下三个方面取得深化体制改革的实质成效：一是强化灾害问题综合治理的协调机制。有必要让国家减灾委在国家综合防灾减灾中扮演强有力的角色，将虚设的国家减灾委员会办公室实体化，并赋予其独立的职责和权力，这是确保其能够在平时有效协调各相关部门共同做好综合防灾减灾工作的必要条件。二是建立权威的中枢执行机构。中国以往发生重大灾害时，往往需要中国共产党和中国政府的最高领导人亲自出面指挥的现象，表明还缺乏真正权威的应对灾害问题的中枢执行机构，因此，有必要借鉴美国联邦应急管理局(FE－MA)不断强化综合防灾减灾职能和临灾指挥权的经验，在中央政府下设防灾减灾的专门执行机构——应急管理局，直属国务院总理指挥，并赋予其临机决断的充分权力，承担认定重大灾害并指定救灾参与部门之职责，全面组织协调各部门齐心协力地开展抗灾救灾工作。三是有必要借鉴日本经验，同时采用2008年汶川地震时重视专家作用的有效做法，设置国家防灾减灾顾问机制，以集中各方面专家、技术官员的经验和智慧，在平时提供各种避防灾害的咨询建议，在重大灾害发生时提供抢险救灾的咨询建议和灾后重建的咨询建议，等等。如果能够对现行灾害管理体制做上述改革，则国家综合防灾减灾的实施便有了相应的组织保障。

第四，加大公共投入，充分调动市场资源与社会资源，同时尽快优化投入结构，促使防灾减灾效果明显提升。防灾减灾投入多寡与投入结构优劣和综合防灾减灾效果存在着直接关系，总量适宜、结构优化的防灾减灾投入可以取得综合效能最高的效果，而总量不足、结构不良的防灾减灾投入则可能处于低效甚至无效状态。基于改革开放30多年水利建设等防灾减灾投入历史欠账严重而导致水旱灾害日益恶化的教训，持续加大防灾减灾投入并不断优化投入结构，无疑是中国治理并减轻灾害问题的必要举措。一方面，各级政府应当设立防灾减灾专项预算，并在相对固定比例的条件下确保这一预算能够随着国民经济的发展与政府财力的增长而同步增长。政府的防灾减灾专项预算应该包括：防灾减灾宣传教育支出；防灾减灾设施(如减灾中心、救灾储备仓库等等)支出；加固校舍、公共设施的预算支出；新建或加固水利、消防工程等工程设施的预算支出；公共场所参加保险的预算支出(不仅起到示范作用，更将不确定的灾害损失转化成固定的保险费支出，这是平衡政府灾害损失补偿责任并确保财政不因灾害受过大冲击的重要条件)；防灾减灾技能培训支出和防灾减灾技术、信息服务提供等的预算支出；灾后紧急援助的预算支出等。同时，通过公共政策与公共资源的牵引，促使社会机制、市场机制成为放大防灾减灾投入的重要渠道，特别是保险业作为专司风险管理与灾害损失补偿的社会部门，理应成为国家综合防灾减灾体系中的支柱。另一方面，还必须改变当前防灾减灾投入结构的不合理，真正按照全民动员、预防优先、工程措施与非工程措施并重、综合治理与重点应对相结合、多方分担灾害损失补偿等原则来配置防灾减灾资源，只有优化防灾减灾投入的结构，才能取得更加优良的防灾减灾效果。

第五，创新防灾减灾机制，构建社会广泛参与和举国防灾减灾的新格局。从国际经验出发，一个国家或地区能否取得良好的综合防灾减灾效果通常取决于该国或该地区的社会参与程度。因此，中国急切需要改变传统的政府包办式举国救灾体制，将其真正扩展成社会广泛参与式的举国减灾体制。值得努力的方向包括：一是建立防灾减灾服务政府采购机制，利用公共资源吸引社会力量参与防灾减灾。如防灾减灾宣传、教育与培训，以及防灾、抗灾、救灾物资储备乃至于消防、安全管理服务等，都可以通过政府采购的方式来获得，这样既放大了政府的防灾减灾资源效益，也为社会提供相应的防灾减灾服务提供了条件。二是培育社会组织，形成社会化的防灾减灾网络。可以降低防灾此类社会组织的登记门槛，同时利用中国红十字会等体制内的优势组织作为防灾减灾社会组织枢纽，确保相关社会组织有正常途径有序参与到国家综合防灾减灾体系中并发挥其作用。三是明确防灾减灾利益诱导机制。如改变政府只考虑灾后救援与重建投入而忽略平时社会参与的传统，制定优惠的税收政策或增加专项预算投入，为灾害社会参与提供相应的财力保障，特别是扶持枢纽型灾害社会组织、社区组织发展；同时，建立荣誉激励机制、奖惩机制等，以增强社会参与防灾减灾的内在动力。例如，对违反地震安全评价、环境影响评估和其他灾害影响评估程序要求和实体标准要求的企业和建筑，不能罚款了事，还有必要施之以相应的行政处罚，设置必要的刑事责任条款和民事责任条款，并在证据规则方面实施推定责任，以起到足够的制裁效果；对于防灾减灾工作良好的单位、个人，则应当予以精神、物质等方面的奖励。如果能够建立并完善上述机制，必定能够形成有利于社会广泛参与防灾减灾的氛围，进而为举国减灾体制奠定坚实的群众基础。

第六，提供有力的人力支撑与信息及技术保障。在这方面，一是要建设专业化的防灾减灾队伍。汶川地震等重大灾害发生后一些非专业化的救援队伍与志愿者曾经出现的失误表明，防灾减灾与灾后救援是专业性很强的工作，因此，我国必须尽快突破防灾减灾专业人才队伍建设滞后、人才总量不足与结构不合理的瓶颈，加强防灾减灾科学研究、工程技术、救灾抢险和行政管理等方面的人才培养，加强高等教育中的自然灾害及风险管理相关学科建设，强化基层灾害信息员的培训与队伍建设，并适度整合武警部队、公安民警、医疗卫生、矿山救援、消防救援、民兵预备役等相关专业保障队伍、红十字会和社会志愿力量等志愿者队伍，以便形成专业、有力的防灾减灾人才队伍。二是要将信息技术系统建设作为国家综合防灾减灾战略的基础性工程加以优先建设，并推进信息共享。在统筹规划的条件下，尽可能在“十二五”、“十三五”期间完成灾情监测网络的合理布局与基本建设任务，尽快改变相互分割、信息阻塞的现状，克服信息壁垒严重、定密过于广泛、轻率的传统做法，建立信息共享平台，强化防灾减灾科技、信息资源的共享。三是必须进一步加强防灾减灾科学研究。特别是自然灾害早期预警、重特大自然灾害链、全球气候变化背景下的极端性天气现象、自然灾害与社会经济环境相互作用，以及防灾减灾跨领域、多专业的交叉科学等研究，有必要强化遥感、地理信息系统、导航定位、三网融合、物联网和数字地球等关键技术在防灾减灾领域的应用研究，推进防灾减灾科技成果的集成转化与应用示范，还要开展防灾减灾新材料、新产品和新装备研发。上述三个方面客观上衡量着中国的综合防灾减灾能力，它同时也应当成为综合国力的重要构成部分。

[责任编辑陈翔云]