破解中国转型期政府信任缺失的原因

蔡雪珍 郭世玉

[摘 要]转型期的中国，政府信任缺失已是不争的事实。究其产生原因，政府方面有着固不可推卸的责任，但公众的期望越来越高和公众能力素质缺失及社会转型期的矛盾也是极其重要的因素。

[关键词]中国转型期；政府信任；缺失；原因

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0060 — 02

转型期的中国，政府信任缺失已是不争的事实。政府信任缺失是指在政府运作过程中由于公众缺乏对政府的基本信赖而产生的一种不平衡状态，或者是政府的行为和公众的价值期望产生了一定差距，造成了公众对政府的不信任。新中国成立以来相当长一段时间，公众对政府的信任度是相当高的，然而，在中国改革日益深化、开放不断扩大的社会转型期，公众对政府的信任也经受着社会大变革的考验，出现了较为严重的政府信任缺失现象。究其产生原因，很多学者习惯于从政府机构及政府官员方面追究责任，笔者认为，政府信任涉及的是公众与政府间的互动关系，是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度，因此，探讨中国转型期的政府信任缺失原因，必须从社会转型期的矛盾、公众方面、政府机构和政府官员三个方面查找原因，才能破解问题，找到全面合理的应对措施。

一、社会转型期激发的各种矛盾

中国社会转型期是社会矛盾和冲突的高发期，受新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化以及外来文化冲击等诸多社会因素的影响，激发了各方面的矛盾和冲突，这也是任何改革都不可避免的代价，但事实上，却加剧了公众对政府机构及政府官员的不信任。

（一）中国的改革转型在现实中是循着“放权让利”的途径走的，给地方、部门和企业以自主权，承认它们的权利和利益，调动它们的积极性、主动性和创造性，推动社会经济的发展，这是改革的必然选择。与此同时，中国政府推行的这种改革转型模式正在瓦解前二十年“人人受惠、利益均沾”的社会模式，全社会面临着前所未有的、利益在不同阶层之间的重新分配与组合，各部分社会成员都把实现自身利益的目光投向政府，利益分配失衡必然导致社会的失和与摩擦，政府承担着巨大的道德压力和改革风险，稍有不慎，就会引起部分公众对政府机构及政府官员的不满。如在国有企业改革中出现大量的下岗工人，一度成为社会的弱势群体，改革的中后期，“三农”问题没有得到很好的解决，农民也成了社会的弱势群体，特别是与先富起来的少数群众生活水平悬殊过大，从而引起了下岗工人和广大农民对政府机构及政府官员的怀疑和不满，导致政府信任缺失。

（二）社会转型期是社会矛盾和冲突的高发期，也是违规行为的高发期。当旧的体制正在瓦解，新的体制尚未完善、健全，法治化水平还不够高，政府缺乏有效的监督及约束机制，与社会主义市场经济体制相适应的道德体系没有建立，特别是社会诚信道德匮乏，再加上外来文化冲击，使得金钱与权力的寻租活动横行，非理性致富手段盛行，出现了不道德行为比道德行为获利更多的局面，如骇人听闻的“刘志军案”，影响极其恶劣。这些矛盾与冲突考验着政府，损害了政府权威，影响了政府形象，降低了政府行政效能，导致了政府信任的缺失。

二、公众方面原因

（一）公众期望越来越高。公众期望是公众对政府地位、性质和作用的主观要求，也是对自己利益要求、权利资格和权力地位的心理预期。政府信任缺失的最根本的原因在于公众对政府的期望与认知的相对剥夺感和失落感，这种情况用公式表示：

政府信任度=对政府的认知/公众期望

从公式中可以看出，公众对政府的信任度与公众期望成反比。公众期望的提高会导致其对于政府满意度的下降，从而产生对政府信任的不利影响。

当前，中国正处在转型发展时期，市场经济唤醒了公众的主体意识，特别是人均GDP超过1000美元之后，社会公众的期望不断升级，对公共政策和公共服务提出了更高的要求。公众再也不仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策，而要强烈地向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制订、执行和反馈的全过程，追求阳光行政，以使公共政策能够更加充分地代表自己的利益。随着公众价值追求的多元化，政府更难满足公众新的评估标准，更难确定合适的公共服务来满足公众。正如苏珊所说，“这既可能是因为公众对政府预期的上升，也可能是预期的分歧（或者两者同时发生）。如果公众对政府的需求不知足地螺旋上升，即使政府绩效保持不变，满意程度也会下降。”〔1〕特别是公众民主法制意识增强，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与公众的价值期待产生了一定的差距，造成了公众对政府的不信任。

（二）公众能力素质缺失。公众具备必要的能力素质，是政府实现其对公众领导和对社会生活管理的必要条件，也是密切政府同公众的联系，不断增强公众对政府信任的必要条件。公众的能力素质，即立场、观点、方法、认识能力、情感、意志等等，对于政府信任的建立和改变，政府信任程度的高低，也起着十分重要的作用。

美国公共行政管理大师乔治·弗雷德里克森在其名著《公共行政的精神》中阐释了这样一种时代精神，如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。......因为这个时代的公众有这样一个传统，认为政府本来就是无效、腐败的，政府的存在就是对公共社会的破坏。一般说来，公众只对自己认为于己有利的政府产生信任，而受自身能力素质的影响，公众的感知并不一定符合实际。有时有这样的情形：政府本来不值得信任，公众却对其误信；政府值得信任，公众反而对其不信任或不充分信任。可见政府信任在质上有正负对错之分，在量上有信任度高低大小之别。

随着中国经济体制改革和政治体制改革的不断推进，公众的政治分辨力、政治参与度较之以前有了很大进步。但受其教育水平、成长环境、理论水平等因素的影响，公众的能力素质参差不齐，有的仍处在起步阶段，离文明政治下的公众政治能力素质水平要求还很远。他们或者因为政府工作中的缺点和失误，或者因为脱离中国实际而对政府工作提出过高的要求，或者因为受到国外资产阶级思想观念影响而对政府的政策和实践作出并非科学的评价。一些公众面对政府的公共政策，利益一旦受到影响，或者表现出政治消极或政治冷漠；或者怨声载道或者采取一些过激行动，如群体上访、自杀示威、报复行凶等。这些不合法、不理智的行动， 如不加以教育、引导， 可能会激化矛盾、加剧公众对政府的不信任度。

三、政府方面原因

归纳当前学者的研究成果，公众对政府信任缺失在很大程度上是由于政府体制的不健全及政府官员的不作为、不当作为和胡乱作为所导致的。主要表现在以下几个方面：

（一） 政府制度不健全。政府制度的缺失、乏力，不能成为控制政府失信行为的强力制约因素，从而造成政府信任环境的恶化，可以说是政府信任缺失的外在的、直接的因素。政府制度不健全主要体现为：政府信用制度的不健全、政府权力监督制约机制的不健全、官员选拔体制不健全等。即现行的政府体制宏观上存在可能使政府失信于民的制度纰漏，微观上又缺乏一套行之有效的政府信用制度来约束政府，未能从制度层面有效地落实政府对公众的责任，以及公众对政府的监督制约能力，是政府及其政府官员的失信行为难以得到及时、有效制止的重要原因。

（二）行政道德匮乏。据相关调查，有79%的被调查者认为“党员领导干部作风是直接影响党群关系的因素”；69%的被调查者认为“干部作风差，官僚主义、形式主义严重是影响党群干群关系的最主要问题” 〔2〕。这说明，政府信任关系虽是政治性的，属于政治范畴的问题，但却也是由于行政道德问题引发的。行政道德是指国家公务人员行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中所必须遵守的行为规范。中国古代就极其推崇道德在政治治理中的重要作用，如《礼记·大学》载“修身、齐家、治国、平天下”，认为要想在政治上取得一番成就，首先必须要提高个人的道德素质。转型期，中国提出“以德治国”与“以法治国”相结合的治国方略，仍强调精神文明、道德等因素在现代法治国家的重要意义。政府公务人员的行政道德素养不仅直接影响行政效率，还直接影响着政府形象和威信，影响着公众对政府的信任度。

但是，由于中国的改革开放是“摸着石头过河”，在社会实践中无现成的例子可供借鉴。发展市场经济过度关注经济效益，而忽视了精神文明的建设，再加上“十年文革”对人民道德的破坏，使得中国人民道德出现滑坡现象，政府公务员当然也在其内。当前，中国少数政府官员行政道德极度溃乏，官本位思想浓厚，为了追求自己的政治利益和经济利益：不顾广大公众的抗议与反对，劳民伤财，大搞“形象工程”；或者不顾当地的自然环境，一味的追求数字的发展，竭泽而渔；甚至决策时官商勾结，哄抬物价、房价，花费巨资却换来豆腐渣工程，完全背离了“人民公仆”的角色定位，严重损害了政府的形象，丧失了公众的信任。

（三）行政效能不高。行政效能的高低取决于以下几个因素：政府决策的正确程度，政府公务员对政策的执行程度以及公众对政策的理解与支持。在现实生活中，中国在这几个方面均存在着不理想、不尽如人意，甚至令人失望的现象。首先，一些地方政府及政府官员在决策时缺乏科学化、民主化和透明度，官僚主义、形式主义和腐败问题突出。受传统观念的支配，相当一部分政府官员不适应有限服务型政府的要求，习惯于“越疽代疱”，特别是经济相对落后地区，出于急于转变落后面貌的良好愿望，代替市场主体，参与微观活动，由于与市场经济规则相悖，结果是不断遭到市场经济的惩罚，不仅不利于经济振兴，还使政府公信力不断贬值。更有一些地方政府及政府官员决策时表现为“家长制”和个人专断，很少考虑公共利益和公共目标，尤其是缺乏前瞻性构想和预防能力， 政府决策朝令夕改， 缺乏稳定性和连续性。一旦决策失败，便以交学费等名义搪塞，让公众为其错误行为买单。其次，一些地方政府及政府官员在制定政策时特意偏向和保护某个强势阶层或集团的特殊利益，致使利益受损的广大公众极为不满，使公共政策要么在喋喋不休的争论中陷入僵持，要么在互不信任的气氛中趋于流产。还有一些地方政府虽出台了一些受公众欢迎的公共政策，但却由于缺乏科学论证，在实践中迟迟无法落实，让公众产生受愚弄之感，必然引发对政府的不信任，甚至仇视。政府及政府官员对政策的执行程度，反映了政府办事效率及行政效能的高低，如果政府言行不一，出尔反尔，必然会失去公众的信任。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 Susan J.Pharr，Robert D.Putnam，and RussellJ.Dal2ton，A Quarter - Century of Declining Confidence，Journal of Democracy， Vol.11， No.2 （April 2000） p16.

〔2〕 中组部党建所课题组.新时期党群关系调研报告（四篇）〔J〕.当代世界与社会主义，2005，（01）.

〔责任编辑：冯延臣〕