湖南国土资源法制化进程加速

彭小云

从2006年实施全国第一个土地开发整理地方性法规开始，湖南的法治国土建设的步伐愈见加快。

“不谋全局者不足以谋一域。”依法行政的本质就是在权力运行的各个环节，有法可循，按规矩办事。“法治国土”概念的提出，用国土资源部部长徐绍史的话来诠释，就是把推进依法行政纳入国土资源管理全局来谋划。

“勇于革思想的命、勇于削手中的权、勇于去部门的利”，是四年前部党组在深入学习实践科学发展观活动中对“依法行政”提出的价值取向和本质要求。

三年后，2011年初夏的南京，在中央明确提出建设“法治政府”的宏观背景下，在征地拆迁纠纷、矿业权纠纷、土地矿产股权融资问题等社会转型的利益纷争越来越集中在国土资源管理上时，徐绍史一针见血地提出了国土资源管理工作全局的“新要求”——法治国土建设。

“法治国土”到底要怎样建设？徐绍史认为：“在国土资源管理工作全局当中谋划依法行政，就是要在保障发展中不断完善国土资源管理制度体系；在保护资源中充分发挥国土资源管理制度的管控作用；在维护国土资源管理秩序中树立国土资源管理的法治权威；要在保障群众的权益中彰显国土资源执法的良好形象，来提高国土资源管理的公信力。”

凭借地方立法破解现实难题，用制度管控规范行政作为，提高案件办理精准度树立政府公信力……从2006年实施全国第一个土地开发整理地方性法规开始，湖南的法治国土建设已经在行动。

制度突围

自土地开发整理正式纳入1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》后，湖南作为农业大省和全国粮食输出省之一，土地开发整理工作如火如荼。2000年——2006年湖南全省共投入资金40多亿元，开发整理了200多万亩农用地，新增耕地达60多万亩，连续7年实现耕地占补平衡。

但国家一直没有在这方面专项立法，由于没有法律条文依据，土地开发整理实践中解不开的难题成为发展瓶颈。2006年初，湖南省国土资源厅正式提出了土地开发整理方面的立法建议。经过两年努力，湖南省人大颁布实施了《湖南省土地开发整理条例》，这是我国第一部关于土地开发整理的地方性法规。

这只是湖南开展创新性立法研究的一个缩影。

自2006年实施土地开发整理条例后，2007年省国土资源厅配合农业部门在全国又率先出台了《湖南省耕地质量管理条例》。

“这两部法规的出台，为坚守耕地红线、落实最严格的耕地保护制度提供了有力的制度保障。”省国土资源厅主管法规工作的副厅长颜学毛指出“首创”对湖南的重大意义。

为了破解矿产资源管理责任追究难题，2008年，省国土资源厅提请省政府颁布了全国第一部有关矿产资源违法行为追究的省级政府规章——《湖南省违反矿产资源管理规定责任追究办法》，明确了市、县、乡各级政府和各相关职能部门在矿产资源管理中的共同责任。

“去年，我们配合省政府法制办完成了《湖南省矿产资源开采登记条件规定》的修订工作，对申请开采矿产资源应当具备的主体资格、资金、技术、规模以及地质环境保护等相关条件进一步作出规定，建立健全了矿产资源开发准入退出机制。”颜学毛介绍说。

同时，围绕国土资源事业发展中的重点、热点和难点问题，省国土资源厅制定了《关于推进农村土地综合整治的意见》、《关于加强土地利用总体规划和计划管理的通知》、《关于加强地质灾害防治工作的意见》等重大规范性文件30余件。

程序透明

2008年，具有浓厚法学背景的周强履新省长的第二年，湖南正式实施全国第一个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》，这被业内专家评价为我国行政程序法制发展的一个里程碑，更强有力推动了湖南国土资源系统行政程序规范化的“变革式”发展。

建设用地预审、农用地转用和征收审批、矿业权许可、土地开发整理项目安排等重要行政审批事项，一律纳入集体会审范围，实行民主决策。

对制定重要的规范性文件、编制和修改土地利用总体规划、安排重大资金、处置国土资源重大资产等涉及经济社会发展全局、社会涉及面广的重大行政决策事项，严格遵循调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论等法定程序。

2006年以来，省国土资源厅组织对征地年产值标准的制订、土地利用总体规划的修改等10余项重大行政决策听证近350场，确保了重大决策未出现违法问题。

湖南省、市、县三级国土资源部门在规范政务办事程序方面各具特色。

“2006年我来交费时，得提着几十万元现金过来，现在在交费窗口的POS机刷一下卡，就全部搞定，既便捷又安全。”湖南宜章县梅田镇长平煤矿一矿主对省国土资源厅政务大厅的办事程序极为称赞。

2009年，省国土资源厅出台了《湖南省国土资源厅行政程序规则》，先后开展三轮行政审批制度改革，将行政审批事项从61项减到17项；积极开展第四轮行政审批事项精简工作，并将所有审批事项纳入全省网上政务服务和电子监察系统，行政审批效率明显提高。在市州，益阳市国土资源局在征地拆迁工作中充分发挥政策法规的引领作用，促进征地拆迁工作顺利开展，全市没有因征地拆迁而引发重大群体性事件，也没有出现一宗征地搬迁行政败诉案件。岳阳汨罗市国土资源局扎实推进依法行政，连续两届被评为“湖南省依法办事示范窗口单位”，去年被国土资源部评为“全国首届国土资源节约集约模范县市”。

以人为本

2011年11月20日，拆迁户余喜林因对长沙市国土资源局信息公开答复不满，遂向省国土资源厅申请行政复议。省厅秉持“以人为本，复议为民”的原则，在查清事实后责令长沙市国土资源局对余喜林的合理要求进行完整答复，维护了公众知情权。

做好行政复议、行政应诉案件办理工作，是推进国土资源法制建设的重要内容。近三年来，湖南全省共办理行政复议案件近400起，协调征地补偿安置争议近150起，充分发挥了行政复议、行政裁决、行政诉讼在畅通诉求渠道、化解矛盾纠纷、维护群众权益、树立执法权威等方面的重要作用。

办案同时，切实加强制度建设。湖南制定了应复应诉工作制度，建立具体行政行为承办机构和法制机构联合应诉应复工作机制，提高行政行为承办人员的法律意识和责任意识。健全行政案件分析总结制度，通过个案分析总结，查找行政执法当中存在的普遍性、典型性问题，提出合理化意见和建议，促进行政行为的规范合法。 郴州市、永州市国土资源局始终坚持把行政应复应诉作为一项重中之重的工作，通过制定《应复应诉工作规则》，规定由引发行政复议和行政诉讼的主办科室和单位共同参加应复应诉工作，明确了责任，强化了分工，为被诉案件的胜诉奠定良好基础，防范了因败诉而直接导致承担国家赔偿责任的一系列严重后果发生。