国土乱象惟法治可破

倪洪涛

国土资源领域存在的较为普遍的违法问题，只有在法治国土的框架中才能得到根本扭转。

当前中国正在经历一场前所未有的大变革，问题的关键是变革的方式和方法：是依政策办事，还是依法办事；是依法办事，还是依法行政。2004年《全面推进依法行政实施纲要》对此作出了明确回答，即中国改革进程中的政府行为必须在法制的轨道中进行，法律之治应该成为中国社会治理的常态。

作为法治政府建设的重要一环，“法治国土”的提出不仅意味着我国国土治理方式的深刻转型，也为国土资源领域民主决策、文明执法提出了更高要求。其在带来国土资源系统内制度完善的同时，必将助推整个外部执法环境的整体提升，从而实现我国土地等资源的合理开发利用和社会经济的可持续发展。

国土领域违法较普遍

当前城市化进程的非理性扩张和地产财政刺激下官员的政绩偏好，使得国土行政成为社会矛盾的易发高发领域和社会媒体的聚焦区，暴力拆迁、自焚维权、矿产资源开采黑社会化等现象突出。

湖南作为中部经济后发省份，也无法逃脱上述大环境，国土行政中的违法现象亦比较普遍，突出表现在以下方面：

暴力拆迁尚难杜绝。以暴力威胁和断水电等非法手段强制征地拆迁的案件，违反国家征地拆迁补偿政策和标准安置案件，贪污、截留、挪用征地拆迁补偿资金的案件，征地拆迁中官商勾结、权钱交易的案件，时有发生。如2011年4月株洲拆迁自焚事件。

“先建后批”土地开发利用模式引发的纠纷不断。长期以来，以各级各类开发区管委会为代表的地方行政主体为了吸引外资、发展市县经济，在尚未取得法定主体建设用地批准文件的情况下，先和业主签订《入园协议》，并违法承诺后者可先行开发，造成既成事实后，再进行土地审批的事后补救。可是，一旦审批未果，在政府、农村集体组织、农民、建设业主、承建方、建筑工人、购房者（投资商户）之间就会形成连锁纠纷，甚至引发群体性事件。

矿产资源开发等领域的腐败问题严重。违规审批探矿权、采矿权以及利用矿产资源开发整合谋取非法利益的案件，矿产资源出让中违反有关规定和程序、低价出让或擅自变更开发规划的案件，基层干部违规违纪参股办矿的案件，重特大安全生产事故背后的其他腐败案件，成为该领域屡禁不止的典型案件。比如湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室集体腐败案、湘西花垣黑社会暴力夺矿盗矿案等。

划拨土地违法转让现象突出。部分地方政府对取得划拨土地使用权的国有企业改制程序未尽严格监管的法定职责，造成划拨土地在尚未批准的情况下擅自转让，从而引发了不必要的纠纷与诉讼，严重影响土地的进一步开发利用，造成了不良的社会影响。

良策——搭建法治国土框架

上述问题只有在法治国土的框架中才能得到根本的扭转。笔者以为，在“十二五”期间应着力探讨和完善以下几项工作：

其一，改革财政体制，打造法治GDP。众所周知，自1994年分税制改革以来，财权上移、事权下压，地方政府不堪重负。尽管省级特别是中央财政的转移支付不断程序化和制度化，但是毕竟是有求于人，还是没有“自力更生”来得“又好又快”，于是，地方县市政府开始经营城市，并在城市经营中化解着自己的财政危机。既有看得见的政绩，又有财政上的丰厚收入，两全其美、何乐而不为？

这样，征拆不可避免。但是，“推土机推不出政治，推不出和谐社会，也推不出真正的城市化；反而可能推出不和谐，推出不稳定，推出上访，推出流血，推出官民对立，推出对政府尤其是基层工作人员的不信任”。因此，未来土政乱相的治理，仰赖于土地财政神话的破除和唯经济论迷思的破灭，在建立政绩评价和官员升迁考核多元化的过程中，最终走向地方社会的全面理性发展。

其二，加快集体土地确权工作，以物权制度和基础民主制度保障农民土地权益。我国采取土地所有权、使用权和房屋所有权分离体制，这是中国社会主义制度的最为根本的特色之一，是我们讨论征拆问题永远也无法回避的核心问题，也是一切国土乱象绕不开的制度根源。试想官员们面对强拆甚至暴力拆迁为何那么理直气壮，道理很简单：土地是国家的，即便是集体的也可以一纸红头文件变为国有；我是政府官员，政府官员就代表国家，请从我的土地上消失，否则我拆了你。

开发商的逻辑也有类似的法理基础：我得了土地使用权或曰土地使用权迟早是我的，你在我享有使用权的土地上所建的房屋必须拆除，“房随地走”即所谓的“房屋属地主义”嘛！正是基于这种土地所有权现状，笔者认为，在实现集体土地所有权和使用权主体明晰化和长期稳定化的基础上，完善基础民主，扭转以村支两委的征补意志代替村民意志的局面，通过村民议事制度和物权刚性保障制度的双重保护，维护权属人的合法权益。

其三，强化国土规划的法案化和法律刚性。土地利用的无序和无效，很大程度上归因于土地规划缺乏应有的法律刚性，土地开发利用不是按照既有的规划实施的，而是土地规划依照资本和项目进行随意的调整和变更。这种严重违背信赖保护原则的国土行政方式，极大地损害了国土规划的刚性，也造成了国土开发利用中的极大社会浪费，导致了重复建设现象严重和动辄对新建工程实施爆破。

其实，规划就是法律，国土规划一旦形成就理应不折不扣的执行。笔者建议，建立健全国土规划的人大审议备案和监督检查制度，提升其应有的法案刚性。

其四，加大国土信息公开力度。具体而言，一是土地整体规划和详细规划的形成和落实公开制度；二是土地出让金、矿产资源补偿费等国土资源规费征缴、上缴和使用情况公开制度；三是土地征收补偿标准的形成参数和具体分户补偿额度公开制度；四是国有土地收回依据、补偿标准、转让情况公开制度等。

最后，健全完善多元化的矛盾预防和纠纷解决机制。一是事前的利益协调机制，比如土地征补标准的听证制度，征补标准的多元磋商机制，征补诉求的多渠道表达机制；二是事中的程序机制，如说明理由制度，国土调查制度和证据制度，完善告知和送达制度等；三是事后的救济制度，如建立复议专家库制度，国土复议委员会制度、国土复议人民监督团制度，重大诉讼行政首长出庭应诉制度，典型案例公示公告制度等。