让“民告官”更有底气

彭小云

依法保障当事人的合法权益，并通过办案进一步规范行政行为，让“民告官”发挥最大的执法监督作用。

持续了两年之久的湖南湘潭市某限期腾地事件，在向湖南省国土资源厅申请行政复议后，两个月内案件迅速办理完毕：省国土资源厅认为，有关部门存在违法行为，撤销限期腾地的行政行为（案件详情请见本期“法规开讲”栏目）。行政相对人不仅讨回了一个公道说法，维护了自身合法权益，也让行政复议这一“民告官”行为的社会公信力大大提升。

行政复议，根据相关法律条文的规定，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为侵犯了其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由行政复议机关对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种行政行为。

“通俗一点的说法，就是‘民告官，相对于上法院打官司而言,行政复议在解决行政争议、维护老百姓权益方面具有免费、迅速、便捷、专业等诸多优势。”省国土资源厅政策法规处处长王先佑告诉记者。

他介绍说，2006年以来，全省国土资源系统行政复议案件急速上升，但他们秉持“以人为本，复议为民”的原则，既严格依法办案，又积极化解行政机关与行政管理相对人之间的矛盾，“我们追求的目标，就是要依法保障当事人的合法权益，并通过办案进一步规范行政行为，让‘民告官发挥最大的执法监督作用。”

利益错综复杂

据湖南省法制办2007年上报给国务院法制办一份报告显示，2005年，省国土资源厅收到的复议案件仅为9件，2006年剧增到67件。湖南国土资源系统行政复议工作开始呈现出案件数量上升、案情错综复杂、案子类别集中等特点。

“时间跨度长，证据收集难度大，涉案人数多，涉及面广，关系错综复杂，律师参与率高，这些都给案件办理增加了难度。”省国土资源厅政策法规处办案经验有8年的龙舟给记者举了个例子：2006年，永州众联房地产代理有限公司法人代表熊祖轩等人，因不服永州市国土资源局收回国有土地使用权行政处理决定，来省国土资源厅申请行政复议，“涉案的土地使用权从1993年到2006年的十几年间，历经几次转让，又经过市政府、市国土局数次处理，当事人上访过、复议过、诉讼过，案件非常棘手。”

记者翻阅2006年以来的相关资料发现，行政复议案件主要集中在征地拆迁、行政处罚和不作为三大类，尤以征地拆迁纠纷最为突出，且矛盾尖锐，协调难度大。以2011年为例，省国土资源厅审理的涉及征地拆迁的案件为14件，占到全年受理案件的33%。

湖南省国土资源厅法律顾问团的一位律师分析说，征地拆迁案件不仅有复杂的历史原因，而且越来越多涉及到公共利益认定、商业开发和土地增值价值等深层次的法律问题。“而且现在的拆迁户提高补偿安置标准的期望值愈发增强，工作稍有不慎，就有可能引发群体性事件，影响社会稳定。”

信息公开问题成为另一个新的矛盾焦点。2011年，省国土资源厅受理的涉及信息公开的案件为3件，占全部受理案件的15%，但行政应诉案件占到57%，且仅厅本级2011年办理的信息公开事项就达到近百件。

“可以预见，随着公众维权意识的提高，各种社会矛盾的日益增多，公众长期被压抑的知情诉求将不断被激起，政府信息公开案件将成为行政复议工作的一个热点和难点。”王先佑介绍说。

“民告官”真正维护民利

“近3年来，全省共办理行政复议案件近400起，协调征地补偿安置争议近150起，充分发挥了行政复议和行政裁决在畅通诉求渠道、化解矛盾纠纷和维护群众权益方面的重要作用。”这是在今年的全国国土资源管理系统法规处长座谈会，湖南作为先进典型发言时的一段情况介绍。

如何让行政复议这一“民告官”的法定途径最大限度维护民利？省国土资源厅秉持“以人为本，复议为民”的原则，从拓宽受理渠道、注重调查研究、积极引入调节机制等方面下工夫。

扩宽受理渠道。湖南省国土资源厅在行政复议受理问题上，采取从宽受理的原则：符合法定条件的，一律受理；介于受理与不受理之间的，一般也予以受理。

在申请人的资格方面，不但积极受理行政相对人提出的复议申请，对与具体行政行为有法律上利害关系的人提出的复议申请，经查证确实有利害关系的，一般也采取从宽受理的原则。

在申请的方式方面，采取多种方式，方便当事人提出申请。除通常的书面申请外，当事人通过信函、传真、电子邮件等方式提起行政复议申请的，只要资料齐备，就先予受理。

注重调查研究。行政复议法规定，案件原则上实行书面审查。但国土资源行政复议案情复杂，争议较大，仅从案卷本身进行审查，很难把握案件的关键。从2007年《行政复议法实施条例》实行开始，对于当事人要求进行公开质证的案件，省国土资源厅一般都会召开案件审查会进行质证。

同时，还十分注重到争议现场实地调查取证，避免了复议机关在行政复议中对一方当事人提供的证据偏听偏信，使行政复议机关有机会发现并纠正被申请人适用的不真实、不合法证据，从而保护当事人的合法权益。

积极引入调解机制。省国土资源厅办理行政复议案件始终持有一个观点，就是办理案件不仅要从法律角度定夺谁是谁非，更要从化解社会矛盾的高度确立办案方向，切实做到定纷止争、案结事了。

据此，湖南省国土资源厅不断探索行政复议调解机制，试图通过调解手段化解争议。“尤其是征地审批与补偿等涉及面广、影响力大的案件，更是确立以调解作为结案的主要方式。通过努力，在所办案件中，因调解一致而由当事人撤回申请的案件比例较高，尤其是应复案件达到了一半以上，从而有效地化解了矛盾。”王先佑介绍说。

“以案说法”促依法行政

“行政复议案件反映出来的主要问题之一,便是国土资源管理领域还存在诸多不合法或者不合理的行为，导致了行政争议大量发生。”2011年底，省国土资源厅上报给省法制办的一份总结材料里一针见血指出问题所在.

材料还给出了不少实例，“如我厅审理的两起涉及土地出让案件，在提前收回出让土地使用权依据不充分、补偿未落实的情况下，国土资源部门又将尚未完成拆迁的土地使用权重新出让或者划拨，引发了被拆迁户的强烈不满。”

但国土资源系统法制部门似乎早就认识到办理行政复议案件的“反作用”，“我们注重从案件中反映的问题入手，由点及面，查找行政执法中具有典型性、普遍性的问题，有针对性地提出整改措施和完善行政执法的对策建议，不定期向厅党组提交书面分析报告，充分发挥了行政复议和行政裁决的执法监督作用。”上述湖南典型经验介绍中有这么一段话，让人眼前一亮。

能动“反作用”首先体现于行政复议工作更加规范。省国土资源厅定期举行复议执法检查。对行政复议案卷中申请人、被申请人提供的证据以及复议决定结论逐项分析认定。

前几年较为突出的复议程序不规范、案卷归档不规范的问题逐渐好转。全省各级国土资源系统超期限受理、超期限答复的问题已基本杜绝，复议机关内部立案、受理、延期审理、结案审批等程序也不断规范完善，行政复议决定书的制作质量不断提高。

从全局工作来看，省国土资源厅制定出台了《湖南省国土资源行政执法责任管理办法》、《行政执法过错责任追究办法》等文件，强化了行政机关内部的纪检监察监督，在全省系统内健全行政执法责任追究机制与评优激励机制，从源头上预防和减少了行政争议。