我国职业资格证书制度矫正难的原因及完善策略

摘 要 制度变迁路径依赖的影响，既得利益者的阻挠，制度变迁的成本高昂，官僚机构的问题是我国职业资格证书制度矫正难的原因。未来制度改革与完善的策略是强制性变迁与诱致性变迁相结合，以诱致性变迁为主；国家干预与市场化相结合，以市场化为主。

关键词 职业资格证书制度；诱致性变迁；强制性变迁；国家干预；市场化

中图分类号 G719.22 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）07-0047-06

自2002年以来，为了促进职业教育发展，国务院及各部委发布了一系列相关文件，几乎每份文件都要求严格执行就业准入制度，完善职业资格证书制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》再次重申：完善就业准入制度，执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定。这表明：一方面，我国职业资格证书制度确实存在问题；另一方面，制度改革和完善工作早已提上日程，但进展缓慢。

一、职业资格证书制度矫正难的原因

职业资格证书制度的改革与完善，最早可追溯至2003年颁布的《行政许可法》，明确了准入职业的标准、设定原则及有权设定准入职业的政府层级。但《行政许可法》的实施效果并不理想。例如，直到2007年，仍有地方政府及其部门依据有关部委发布的部门规章设定准入职业。与此同时，职业资格证书领域的各种混乱现象也愈演愈烈。2007年12月，《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）要求清理规范各类职业资格相关活动，并要求该项工作于2008年4月30日前完成。但时至今日，文件要求公布的予以保留的职业资格迟迟不能公布。与此相应，职业资格证书领域的混乱现象依然存在。事实上，维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，都属于政策失败[1]。其原因包括如下四方面。

（一）制度变迁具有路径依赖的性质

制度演变是一个长期的过程，路径依赖（path dependence）理论是对其进行分析的一个重要视角。诺斯借鉴前人关于技术演变过程中存在自我强化现象的观点，认为制度变迁中同样存在自我强化机制。在这种机制作用下，初始制度一旦选择了某条路径，在随后的发展过程中便会自我强化这一路径。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[2]。沿着初始路径，制度变迁存在两种情况：一种是向着好的方向发展，即制度变迁进入良性循环的轨道，实现自我优化；另一种是向着不好的方向发展，即制度顺着原来的错误路径发展，久而久之，很可能会被锁定在某种无效率的状态之中。制度一旦进入锁定状态，再想矫正就会变得十分困难。我国职业资格证书制度目前的状况即如此。在职业资格证书制度推行之初，人事部门较为准确地理解了执业资格、就业准入的涵义，所推职业资格多能做到与有关部委密切合作，基本上做到了先试点再推开。所以，其负责的专业技术人员职业资格制度的推行较为顺利，得到了相关人员的认可。而劳动部门未能准确把握就业准入制度的内涵，加之未能严格遵循意见征求、先试点再推开的行政程序，造成了准入职业的扩大化。随着劳动部门公布的准入职业数量的增多，相应的职业技能鉴定机构及工作人员也在增加。2007年，我国职业技能鉴定机构达到7794个，考评人员15.8万人，年度参加鉴定考核的人员为1223万人，获得证书的人数为996万人[3]。如此之大的技能鉴定规模，如此之多的技能鉴定机构及工作人员，职业资格制度的变迁，必然会对这些鉴定机构及工作人员产生重大影响。

（二）既得利益者（集团）的阻挠

从某种意义上讲，职业技能鉴定机构及其工作人员是现行职业资格证书制度的既得利益者。他们与主管部门形成了事实上的既得利益集团。经济学一般把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。奥尔森把它叫做“分利联盟”，指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团[4]。有学者认为，我国的利益集团具有行为表面合法性的特征，即利益集团对公共资源的占有从形式上看具有合法性，一般是运用权力对组织、制度、政策进行影响和干预，以维护或获取特有的共同利益，故其一切活动都有法律、制度层面的“形式合理性”，而且为了显示这种合法性，往往将小集团的利益置换成社会的共同利益[5]。例如，我国有关部门及机构开展职业技能鉴定工作，有着充足的合法性。从宏观层面看，推行职业资格证书制度是党和国家的既定方针，《劳动法》、《职业教育法》对此有明确规定；从中观层面看，政府部门颁布的行政规章为职业资格证书制度的实施提供了政策依据；从微观层面看，职业资格证书制度还有维护公共利益及消费者利益的重要功能。那些没有必要实行职业资格证书制度的职业是和有必要实行职业资格证书制度的职业混在一起同时发布的，所以，它们也就披上了合法性的外衣。既得利益者一般倾向于维护现行政治和经济制度，不希望当前制度被显著改变，对限权的政治改革持消极态度。职业资格清理规范工作迟迟不能完成，可能与既得利益者的反对有关。职业资格清理规范工作的开展，必然会有一些职业资格被取消，一些原来属于就业准入、行政许可的职业资格被调整为非行政许可类资格，这可能导致相关考评机构及工作人员面临机构不存、职位不保、下岗分流的现实。被调整为非行政许可、职业水平评价类资格的，参加培训、考评的人员很可能会减少，意味着考评机构业务量减少。这对于多为自收自支、日常运行主要靠鉴定费、培训费维持的考评机构来说，的确是一个不小的打击。人是理性的经济人，当制度变迁使自己利益受损，甚至面临生存风险时，制度相关人反对制度变迁、希望维护现行制度的心情及举动是有一定情理的。

（三）制度变迁的成本高昂

制度变迁具有路径依赖的性质，既得利益者的阻挠，显然会增加制度变迁的成本。此外，制度相关人对于制度变迁成本—收益的权衡、制度相关人间的利益博弈也会增加制度变迁的成本。一个有效的制度是否能够建立取决于制度供给者的成本—收益分析，只有当其收益超过成本时，他才有动机建立那个制度[6]。统治者是制度的主要供给者，对制度变迁具有决定性作用。只有且仅当按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量，强制推行一种新制度安排的预计边际收益等于统治者预计的边际费用，统治者才会采取行动来弥补制度创新的供给不足[7]。同样，制度相关人对制度变迁持何种态度亦取决于成本—收益分析，即他将在制度变迁中获得什么，失去什么，获得多少，失去多少。收益或损失不一定是物质的，也可以是非物质的，诸如社会威望或政治支持等[8]。

制度变迁通常需要集体行动，因为一项制度的制定与实施涉及许多人。新制度的出台，通常意味着社会利益的再分配。在这一过程中，总会有一部分人受益，一部分人受损；帕累托改进、帕累托最优是较为罕见的，是一种理想状态。所以，制度相关人对一项制度的出台达成共识，需要博弈，需要谈判。通常来讲，这样的谈判是艰难的，因为制度涉及制度相关人的切身利益，谁都不想轻易让步。职业资格的清理规范工作迟迟不能完成，也有这方面的原因。哪些职业资格需要取消，哪些资格需要由原来的行政许可类资格调整为非行政许可类资格，涉及的部门、机构很多，而每一个资格的变化都意味着利益的调整甚至丧失。直到今天，关于职业资格的清理与规范，仍然是“不同部门有不同意见”，足见谈判、协调之艰难。无异议或异议较少是制度变迁顺利完成的前提条件。因此，制度变迁需要创新者花时间、精力去组织、谈判，并得到尽可能多的制度相关人的一致性意见。总之，建立一个新的制度安排是一个消费时间、努力和资源的过程，成本极其昂贵[9]。

（四）官僚机构的问题

国务院办公厅拟定的《清理规范通知》，对清理规范工作做了缜密筹划，能够保证相关工作有领导、有组织、有计划、有目标地进行。但相关工作却没有如期完成。究其原因，制度经济学有关官僚机构对制度变迁影响的分析较好地回答了这一问题。首先，政府机关中的每一个机构本身都是理性的个体，必然存在官僚自利行为。公共选择理论也持同样观点。其次，某一个官僚机构的利益从来就没有与统治者完全吻合过。例如，在清理规范职业资格这一问题上，国务院办公厅从国家稳定发展的大局，从维护公共利益、保障社会主义市场经济健康发展、完善职业资格制度的高度来制定政策；而国务院各部委是以国家职业资格制度改革和完善的全局、大局为重，还是以本部门及相关考评机构的实际利益为重，影响着职业资格清理规范的进程。从职业资格清理规范相关工作迟迟不能完成的实际情况看，各部委显然是选择了后者。最后，统治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力，取决于有多少个官僚机构把统治者的目标视作自己的目标[10]。在职业资格清理规范这一问题上，各部委与国务院的目标显然存在分歧。因此，官僚机构问题也是制度矫正难的原因之一。

二、我国职业资格证书制度改革与完善策略

（一）强制性变迁与诱致性变迁相结合，以诱致性变迁为主

林毅夫认为，“诱致性变迁是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性变迁是指由政府法令引起的变迁”[11]。黄少安对林毅夫的定义提出了疑问：是从什么角度来区分诱致性变迁和强制性变迁？乍一看，好像是从变迁主体的身份——政府发动的变迁是强制性的，个人或其他组织发动的变迁是诱致性的；也好像是以自身利益为标准划分的——一个人或群体为自身利益最大化而发动的变迁是诱致性的，政府发动的变迁不具备这个特征；又好像是从两个不同的角度来分别定义两种方式——对诱致性变迁，是从变迁主体自身的行为动因定义的，对强制性变迁，却是从制度的实施（带有强制性）和接受（被强制接受）的意义上来定义的。此时显然是偷换了概念，由此定义的“诱致性变迁”和“强制性变迁”不是一个序列的、对偶的范畴[12]。根据黄少安的分析，可将诱致性变迁的定义调整为：“诱致性变迁一般与政府法令无关，是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性、主动式变迁；强制性变迁是指由政府法令引起，即使个体利益受损也不得不进行的被动式变迁”。这两种变迁各有优缺点，诱致性制度变迁的优点是新制度的运行会比较顺畅，更有效率；不足是新制度产生的成本较高，制度供给的速度较慢。强制性制度变迁的优点是制度供给速度快，不足是制度推行会有一定的难度。其实，在制度变迁的过程中，两种变迁通常同时存在，共同促成制度变迁。例如，即使是诱致性变迁，也不可能完全脱离政府，也需要政府行动来加以促成。同样，即使是强制性变迁，政府也不可能完全不顾及制度相关人的利益及诉求。当然，某一时期，某一制度的变迁，存在以哪种变迁方式为主的问题。有学者认为，所谓的强制性变迁实质上是政府作为一个变迁主体的诱致性变迁。政府也是十足的经济人或自身效用最大化者，其制度变迁行为的唯一解释就是受制度变迁所能带来的收益引诱，追求政府自己的效用最大化[13]。推而广之，诱致性变迁更符合人性，因而更具普适性。另外，一般而言，诱致性制度的有效性要高于强制性制度[14]。所以，制度变迁应该以诱致性变迁为主，强制性变迁为辅。

1.我国职业资格证书制度变迁中的诱致性变迁

除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费用，否则就不会发生自发的制度变迁[15]。职业资格清理规范工作推进难的原因，主要是既得利益者的掣肘，他们担心自己的既有利益受到损失。科学发展观的基本要义是以人为本。所以，作为制度变迁设计者、组织者、实施者的国务院及其所属部门，在制定和实施新的政策、制度时，应该考虑得再细致些，比如，哪些人可能会在制度变迁中利益受损，利益受损的程度如何，有无可能使其利益不受损，或者少受损。如果考虑到这些问题，并在现行法规、现实条件允许的范围内采取相应的变通或补救措施，即使不能完全达到利益相关人的要求，也会得到他们的理解，从而使制度变迁顺利进行。具体到职业资格清理规范工作，关于有人可能会因此而收入减少、职位不保甚至下岗分流的问题如何解决，原有文件并未提及。所以，国务院办公厅需尽快将此项工作提上日程，拟定出较为切实可行的解决方案，以消除利益相关者的后顾之忧，为清理规范工作的顺利推进扫除障碍。

职业资格清理规范工作完成，设置合理、分类清晰的职业资格公布后，最重要的工作是如何保证非行政许可类职业资格的健康发展，因为这类资格没有行政许可类资格所享有的“特权”。在失去原有行政强制、政策保护的情况下，这类资格的生命力如何培育，如何体现，是有关部门必须考虑的问题。诱致性变迁是可供选择的一个重要思路。要发生诱致性制度变迁必须要有某些来自制度不均衡的获利机会[16]。所以，劳动者获取这类资格，用人单位认可这类资格的前提是这类资格使他们有利可图。比如，劳动者凭借这类资格证书可以找到一份专业对口的好工作，用人单位凭这类资格证书可以招聘到适用员工，即如果这类资格能够充分发挥对持有者技术技能水平进行标识的功能，真正为用人单位提供真实、准确的人力资本信号，从而真正发挥人力资本培训成本分摊，减少用人单位培训成本的作用，这类资格就会得到劳动者及用人单位的认可，从而彰显这类资格的生命力。所以，职业资格证书的含金量就成为这类资格的生命线。为此，制定科学、与时俱进的职业技术技能标准，高质量的培训、严格规范的资格考评就成为确保资格证书含金量的重要因素。

另外，劳动者取证是有成本的，除了时间、精力、机会成本外，还有培训费、考评费等经济成本。如果职业资格的取证费用降低，甚至不收费，由于成本降低，劳动者的相对收益会增大，那么，他们参与培训、考评的积极性可能会更高。从提升国家经济竞争力，提升劳动力素质和产品质量的角度来看，职业培训、资格考评具有公益性质，所以，政府增加投入，甚至由政府负担全部费用也是可行的。2008年全球金融危机时，国家财政投入对返乡农民工进行职业培训就是一个先例。

2.我国职业资格证书制度变迁中的强制性变迁

职业资格清理规范工作已持续4年有余，说明我国职业资格证书有效制度的供给出现了问题。而“国家干预可以补救持续的制度供给不足”[17]。如前所述，制度惯性、路径依赖是我国职业资格制度变迁受阻的一个重要原因。路径依赖理论的提出者诺思认为，既有方向的扭转，往往要借助于外部效应，引入外生变量或依靠政权的变化[18]。此外，历史制度主义者认为，由于既定制度结构以及路径依赖等因素导致制度相关人权力的非对称性特征，所以那些掌握权力或权力较大的关键制度相关人对制度变迁、制度有效性的发挥有着重要影响，甚至是决定性的影响[19]。我国职业资格制度变迁的外部效应、外生变量、关键制度相关人即国务院及国务院总理。《清理规范通知》要求原人事部、原劳动和社会保障部牵头组织协调职业资格清理规范工作，一是由于自身利益纠缠其中，这些部门很难超脱；二是由于这两个部门与职业资格涉及的有关部委平级，担任组织协调工作的权威不够。总之，这两个部门是不能胜任这一工作的，这可能是职业资格清理规范工作推进不力的一个重要原因。相对而言，只有利益超脱、权力级别更高的国务院及国务院总理才可担此重任。虽然国家不能决定一个制度如何工作，但是正如穆勒所说，它却有权力“决定什么样的制度将存在”[20]。这也就是说，我国职业资格证书制度变迁的启动，职业资格清理规范工作的有力推进，必须有一定的强制性变迁的成分。

不过，即使是强制性制度变迁，必要的行政程序也是不能省略的。例如，在国务院正式公布予以保留的职业资格之前，应该公开征求意见。这样做的好处颇多：一是可以集思广益，保证国务院决定的科学性和可行性；二是可以通过民意，减少或消除在清理规范工作中利益受损有关部门的不满情绪；三是体现政府对民众知情权、参与权、话语权的尊重。当然，这也是政府依法行政的重要体现，因为《行政许可法》明文规定：涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

职业资格清理规范工作完成后，在行政许可类职业资格领域进行强制性制度变迁，保证这类资格制度的有效实施，是政府有关部门的职责所系。如果相关制度不能落实到位，应启动行政问责程序。

（二）国家干预与市场化相结合，以市场化为主

职业资格证书制度是市场经济的产物，为市场经济的发展服务，制度变迁的方向，理应与经济和社会变迁的方向一致，即市场对人力资源配置起重要作用。但有学者认为，现行的职业资格证书制度是国家行政及立法机关，通过下达行政命令或者借助法律手段，有目的、有步骤地实施的，仍然属于强制性制度变迁[21]。如何理解这一看似矛盾的现象？首先，我国的职业资格证书制度具有外生性，是“舶来品”。西方国家的职业资格制度多是内生的，即是在西方国家市场经济的土壤中自然孕育并茁壮成长的。国外职业资格制度多由具有民间性质的学会、协会管理即是明证。其次，于我国经济转型期（计划经济向市场经济过渡期）推出的职业资格制度与经济生态的匹配度较低，两者间的磨擦成本较大，制度推行有相当的难度。所以，在职业资格制度推行初期，政府的主导、行政强制自然会多一些。

不过，政府在职业资格制度推行过程中的介入、干预似乎多了一些。例如，将那么多没有必要实行准入的职业设定为准入职业；证书泛滥，几乎到了“逢岗必证、逢证必考”的程度，而每一种证书的背后或多或少都有政府的影子。随着我国市场经济体制的日益完善，人们对职业资格证书制度认识的深化，政府对职业资格制度的行政影响应逐步减少，以便为职业资格证书制度的市场化发展留下足够的空间。市场化意味着价值规律和市场竞争机制在职业资格证书领域发挥重要作用。在非行政许可职业资格领域，市场化理应成为主导。哪些职业需要实行资格制度，职业资格证书的诚信度、含金量如何，均可发挥市场的作用，最终由市场决定。另外，市场化意味着职业资格证书制度的发展以市场需求为导向。经济、社会发展水平和发展速度，决定人力资本需求的类别、数量和质量。劳动者、用人单位的偏好和需求也会对人力资源市场产生重要影响。各类教育及培训机构根据市场需求，设置或调整培训专业，决定招生数量，确定人才培养规格等。这样，职业资格证书制度便可进入良性循环的轨道。

当然，市场调节也有失灵的时候。如在利益最大化动机的驱使下，教育培训机构纷纷涌向培训规模大、培训效益可观的职业资格领域，那些市场需求量小，几乎无培训效益，但又是市场必需的职业资格培训，很可能没有机构愿意参与。这时就需要政府干预，甚至需要政府承担培训责任。有些工作，单一个体是不可能完成的。人力资本生产具有连续性、周期长的特点，所以，教育培训机构需要了解经济发展对人力资本需求变动的趋势。这一工作必须由政府部门来承担。有些工作，若由政府统一组织，可大大降低成本，提高效率和效益。如职业标准的制定与更新，培训教材的编撰，公共实训基地的建设等。有些工作原本就是政府的职责。例如，在宏观层面对资格制度变迁进行指导、监督或调控；在微观层面，培训机构准入资格的确定与审核，行政许可职业资格的设定，行政许可资格制度的落实等。还有，即使是自发性、诱致性制度变迁，通常也需要政府行为来加以促进。如免费职业资格培训与鉴定的组织等。所以，政府必要的、适度的宏观调控是必不可少的。

（本文系中国劳动关系学院2012年院级科研项目（一般项目）《职业资格证书制度与学校职业教育的发展：历史的视角》（12YY022）的阶段性成果，主持人：李红卫）

参考文献

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[13]也来谈谈“诱致性变迁”和“强制性变迁”[EB/OL].[2012-02-02].http://bbs.pinggu.org/thread-49290-1-1.html.

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[21]田大洲.我国职业资格证书制度研究[D].北京：首都经济贸易大学，2004：37.

Reasons of Difficulty in Rectifying Professional Qualification Certificate System and the Perfecting Strategies in China

LI Hong-wei1,2

(1.China Institute of Industrial Relations, Beijing 100048; 2. School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

AbstractThe reasons of difficulty in rectifying professional qualification certificate system in China mainly contain four aspects: the impact of path-dependency of institutional transition, the obstruction of vested interests, the high costs of institutional transition, the problems of bureaucratic apparatus. Reforming and perfecting the future system should combine mandatory transition with non-independent transition and take the later as the subject, and combine state intervention with marketization and take the later as the subject.

Key wordsprofessional qualification certificate system; non-independent transition; mandatory transition; state intervention; marketization