治理理论视角下的中法区域一体化比较研究

李宜强

摘要：传统的区域经济社会发展模式过于强调政府的作用。实践证明，完全依靠政府管理区域公共事务不能取得最好的效果，政府必须把一部分权力分离出去，还权于社会，而非政府组织与企业应当是承担这些职能的社会组织。因此，引入以“政府－市场－社会”三位一体为特征的治理就成为了必然。在法国，治理是政府与公民社会相互竞争与合作的结果，它践行“竞争－合作主义”，不是一般民主机制中包含的以政府主导、对社会多样性成分的吸纳。而是平行的、各以主体身份存在的磋商与对话模式。从法国的实践经验看，治理要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和公民社会三个层面上形成合作，实行多层面的协调互动。

关键词：行政区经济；区域一体化；治理理论

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0138-05

一、引言

在我国现有的政治、经济体制下，在中央政府对地方政府以经济业绩为中心的考核标准引导下，行政区划除了担当政治职能外，还错位地担当起重要的经济功能，这种功能又多寄生于地方政府身上，即地方政府既提供公共产品又是企业管理者。这种双重角色致使地方政府具有了以促进本地就业、增加地方财政收入及提高经济增长率为基本内容的发展地方经济的冲动。用这种因利益需求产生的发展区域经济的冲动去管理经济，必然会造成各地区构筑各种隐性或显性的贸易堡垒的结果，并形成大而全、小而全的经济局面。从而在客观上形成了具有中国特色的“行政区经济”。这种局面既妨碍了市场经济的健康发展，也危害国家的统一与社会的稳定。

各级政府与民间都意识到了“行政区经济”的危害，并且在为打破“行政区经济”困境进行了探索和努力。有专家建议在经济一体化的基础上重新进行行政区域规划，但该设想的局限性十分明显，即行政区划具有稳定性与刚性，行政区划的经常性变动会引起经济甚至政治上的混乱，同时也容易陷入“行政区划－区域经济膨胀－再行政区划”的怪圈。另有学者提出，应建立法律承认的跨行政区组织机构，以实现区域内的利益协调与公共事务的治理。但是这一设想涉及宪法的修改及国家的统一稳定，具有很大的政治风险，所以并不可行。从国内已有的研究文献看，学界已经意识到，要突破现有制度障碍，唯有在现行政治与政府体制框架内进行渐进式改革，即地方政府以代理者的身份，在中央政府的制度准入条件下，从制度创新入手，建立合理的综合治理机制，才是解决问题的根本途径，这也是本文研究的基点所在。

二、治理理论是加快“区域一体化”的新思路

治理理论属于西方“舶来品”，是西方政界、学界重新反思市场、政府与社会关系问题的产物，是西方各国政府对经济、政治以及意识形态变化所作出的理论和实践的回应。一般认为，最早系统阐述治理理论的是世界银行。它在1992年的年度报告《治理与发展》中系统地阐述了治理理论：一是技术领域的，强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”，这包括提高政府效率，转变政府职能以及法治等；二是要积极培育和支持公民社会的发展，引导培育各种非政府组织。随着治理理论的兴起，多个领域的学者都投入研究，治理理论也迅速成为当今的显学，因此关于治理概念的界定，目前也是众说纷纭。直至目前，全球治理委员会的概述比较具有代表性和权威性，该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。

治理理论突破了过去认为某种机制是“万能或最有效率”的悖论；它认为不同类型的机制都有局限性，强调综合运用综合机制重新思考问题；它把有效的治理看作是多元主体的合作过程；它提出了在市场与国家同时失效情况下的新的公共管理途径；它强调政府、第三部门与非营利性组织的良性互动机制，认为三者的互动合作是治理的实现途径等。因此，治理理论要求在公共事务领域中国家和社会、市场与政府、公民与政府结成合作、协商和伙伴的关系、形成双向互动的多维度的管理。它强调小政府、大市场及良好运行的公民社会三者之间耦合，更强调的是一种多中心、平等治理以及和谐关系达到的一种市场治理结构的构建。

要解决上述“行政区经济”的困境有赖于建立有效的治理机制，进而形成区域一体化的制度基础。由于当代中国市场经济尚处于发展阶段，在法制不健全、市场机制不发达等制度供给不足的情况下，仅仅依靠自身发展与经验积累来探索一套治理模式显然很难冲破传统的体制性障碍，比较可行的办法是从西方借鉴经验。在西方国家中，法国的国情相对比较贴近中国。辜鸿铭在《中国人的精神》中说过：“世界上似乎只有法国人最能理解中国和中国文明，因为法国人拥有一种和中国人一样非凡的精神特质。”从政府体制的角度看，中法两国共同点主要体现在以下方面：第一，两国都是中央集权国家；第二，两国在中央向地方分权的历史背景上类似；第三，在二战后的重建中，法国曾实施与当代中国发展模式类似的“政府主导型经济”政策。

本文将吸收现有理论的洞见。通过中法区域一体化两种模式的比较，探讨如何克服“行政区经济”难题，提出建立一个符合中国政治体制结构与市场经济原则的治理体系。本文的基本论点是：建立治理体系是加快实现区域一体化一个可以参考的途径，这有利于打破“行政区经济”的困境，有利于和谐开展区域经济合作。

三、中法区域一体化的背景及动因比较

通过区域一体化。财富与技术将会在区域内转移与扩散，这将促使落后地区从中获益也能加快富裕地区的发展，这是中法两国区域一体化的共同点。但是，中法两国的区域一体化也存在各自的背景与动因。

(一)法国区域一体化的背景及动因

1法国区域一体化是欧盟经济一体化和地方实体地位上升的结果。欧盟一体化不仅影响欧洲民族国家的政治、经济和文化领域，还对区域治理产生了强大的冲击。欧盟一体化不局限于一个孤立与闭合的圈子，它要求欧盟各国政府、各种非政府组织各企业与欧盟产生互动与交流。法国是欧盟创始国之一，中央政府一方面承担着地方政府的压力，另一方面承担着欧盟法律规范的压力。欧盟规定其成员国必须维持公共财政赤字在GDP的3％以内。迫于欧盟的压力，法国中央政府只能把有限的公共财政开支集中用于国家整体利益的领域，同时把越来越多的公共事务管理权及财政税收权下放给地方，并鼓励地方与地方、地方与各种私人组织合作，以达到减少政府财政支出的目的。在这个背景下，国家和地方团体、政府和非政府组织、政府和企业、政府和公民混合而成的地方治理网络大量涌现。截止1994年1月1日，法国单一使命的市镇联合会就达14500个。

2区域一体化是满足法国地方公共服务需要的选择。法国市镇区域小，人口少的居多。其中4078个市镇不足100位居民，22531个市镇不足500位居民。特别是随着工业化的发展，农村人口大量外流，造成城镇严重失血，使得这一问题变得更加严重。这些市镇在人力、财力等方面严重不足，难以行使市镇应有功能。同时，由于城市间的竞争加剧，大城市地位得到上升，中小城市相对于大城市而言，地位被削弱。在人力与资源方面难以与大城市相抗衡，提供公共物品的余地越来越小，这样就加快了法国区域一体化，促使地方政府的联合与合并。

(二)中国区域一体化的背景及动因

1区域一体化是中国压力型体制与行政性分权的必然。为了实现经济的快速增长与国家现代化，中国中央政府设计了效率优先的区域非均衡发展战略，以创造中国经济增长的发动机。同时，它也要求全国各地围绕“经济建设为中心”，提高经济总量和财税收入，并以此作为考核地方政府官员政绩的主要标准之一。因此形成了有中国特色的压力型体制。为了调动和激发各级地方政府发展经济、完成岗位责任的积极性，确保压力型体制能够顺畅运转，1980年中央政府开始了向地方行政分权的改革，以及政府向市场分权的市场化改革，如中央政府通过推动区域一体化与进行区域规划给予地方政府更多的资源配置权等。所以，中央政府、地方政府与企业都在不同程度成为资源配置的主体，地方政府获得了前所未有的生产与投资权。因此，中国计划经济体制下延续几十年的“政治局产权”逐渐转变形成了“产权地方化”。这使得地方政府有更多的动力与途径发展经济。三十年来的经济高速发展表明，行政分权而导致的地方产权大大刺激了经济的发展，也成为各地区域一体化的根本原因。

2区域一体化是打破中国地方行政条块分割的必然选择。计划经济时期，中国行政垄断大量存在，主要表现在地区垄断、行业垄断两种形式。行政垄断使本来应该流动的生产要素被分割成条条块块。改革开放以来，中国政府多次进行了分权改革，中央与地方分权化的改革进程提高了地方政府的经济地位，强化了地方政府的决策自主性和市场主体地位。但是由于分权在很大程度上是政府内部的权力转移，而不是政府向企业、市场和社会的还权，所以，地方政府利益主体地位越来越突出，利益的独立性越来越强，各地矛盾愈演愈烈。各级、各地政府都意识到，唯有区域一体化，打破行政区划，才能保证市场经济的健康发展，实现多赢的局面。

四、中法区域一体化的特点与形式比较

法国在上世纪80年代地方分权改革中增强了地方政府参与经济和社会事务的权力，扩大了地方政府在地方经济发展中的活动范围，各种形式的区域一体化组织大量出现。在中国，自20世纪80年代以来，全国共有300多个分布广泛、形式多样的区域一体化组织。中国的区域一体化组织遍布全国。从特点与类型看，中法两国区域一体化组织各具特色。

(一)法国区域一体化的特点与类型

1法国区域一体化的特点。第一，区域一体化主体的多元化。在法国，区域一体化的主体除了各级政府之外，还包括各种形式的地方组合。地方组合即领土单位的组合，是适应地方政府为共同执行某项行政任务进行合作需要而产生和发展的。这是因为，一是某项行政任务涉及若干个领土单位的共同利益；二是地方行政单位的人力、财力缺乏，难以维持必要的公共服务，非合作不可。第二，区域一体化带有广泛的公众参与。在20世纪70年代。由于民众对政府的不信任以及对专家知识权威性的怀疑，“参与民主”在法国得到了广泛发展，它号召并鼓励全体民众参与国家、社会管理。反映在区域一体化中，除了选举和公民投票等直接参与途径外，法国公民还借助利益集团政党参与地方的社会事务管理；法国的协会活动范围广泛，在地方区域管理中也发挥重要作用。随着法国区域一体化领域的不断延伸，法国的协会组织也开始从事着环境与生态保护、文物古迹维护等公益事业，成为法国区域治理中重要的力量。

2法国区域一体化的类型。第一，大区组合。1982年《市镇、省、大区权利和自由法》规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益群体机构。”大区组合主要有三种形式：一是区际协定。二是共同利益机构。三是区际协约组织。第二，省际组合。省际组合主要采取两种方式：一是省际协商会。省际协商会是法国传统的省际合作组织。二是省际协约组织。它是若干个省为了某方面共同目标而设立的合作组织。第三，市镇之间的组合。市镇组合的形式主要有以下几种形式：一是市镇合并。它是由两个或两个以上市镇合为一体，组成一个新的市镇单位。二是跨市镇协商会。其运行与管理规则与省际协商会相同。三是市镇联合体。它是地方性公共机构，具有法人资格，有自己独立的预算，在财政上实行独立的预算。四是联合区。它是由同一居民聚集地的多个市镇为了合作而组成的公共机构。五是都市共同体。它是为保证大城市居民聚集地的协调一致的管理而设立的。六是跨市镇合作委员会。它是市镇合作的新的组织形式，目的在于促进市镇在经济发展和环境保护方面进行更紧密的合作。七是市镇共同体。它是乡村和小城市合作的新形式，其目的在于促进市镇的平衡发展。八是城市共同体。它是跨市镇合作的新的组织形式，属于区域一体化公共机构。第四，不同级行政法人组合。其中最为重要的是混合联合会。法国有关法律规定，混合联合会可在跨区的共同利益机构、省际协约组织、市镇联合体、商会、农会和其他公共机构之间组成。混合联合会是公共机构，其目标是实现某项涉及每个成员法人利益的工程或服务。

(二)中国区域一体化的特点与类型

1中国区域一体化的特点。第一，区域一体化主体单一。中国发展遵循“中国模式”。这种发展模式强调在保持政治与社会稳定的基础上，由国家主导优先发展市场经济体制与经济。反映在区域一体化中，中国各级政府具有执行和领导双重功能，既承担执行上级政府政策、法规、命令的职能，又承担全面领导地方经济社会事务、提供地方公共服务的职能，它们是区域一体化的主要推手。第二，区域一体化缺乏公众参与。主要表现在：一是公民在区域立法的咨询和评估过程中的缺失；二是区域内行业协会还未能有效的推动市场的健康发展：三是公民尚未能在区域环境保护发挥更大作用；四是公民在区域统筹发展的政策选择方面缺乏发言权。五是公民还不能发挥在区域公共治理创新中的谋略作用等等。

2中国区域一体化的类型。第一，国家级经济合作区。在计划经济体制下的20世纪50到70年代，中国设立了华东、西北、西南、华北、东北、中南六个经济合作区。到了20世纪90年代，又设立了七个经济合作区，包括东南沿海地区、长江三角洲地区、西北地区、东北地区、中部五省地区、环渤海地区以及华南和西南部分省区。第二，省际相邻经济合作区。按照历史渊源与地理上相邻的原则，几个省区的接壤地区为发展经济和密切经济关系而建立的经济合作区。此类经济合作区包括闽赣粤三边经济区，淮海经济区等。第三，跨省经济合作区。为了发展市场经济和形成统一市场，相邻的几个省区在平等互利的原则上建立起的区域经济合作区。如西南五省区七方经济协调会，黄河经济协作带等。第四，省区内经济合作区。这是各个省区依据自身特点和经济发展的要求。在省区政府的推动下，自愿形成的经济合作区。包括广东“小珠三角”经济区、辽宁中部经济区等。第五，城市合作经济区。围绕着中心城市或副中心城市。若干个城市在平等互利的原则上建立的经济合作区。此类经济区一般建立在交通便利的区域，如沿海、沿路、沿江等地段。如丝路重镇经联会和长江沿岸中心城市协调会等。

五、中法区域行政管理模式比较

法国区域行政管理模式比较成熟，它由独立的权力机构和行政执行机构所构成。中国区域行政管理模式多样化，但独立管理机关是现阶段最为紧密、最为具体的模式。

(一)法国区域一体化管理模式：以法国都市共同体为例

1都市共同体的权力机构。法国都市共同体的权力机构主要由共同体理事会、行政办公室以及共同体主席与各级官员构成。理事会是法国都市共同体的最高权力机构。它的作用类似于法国各市镇议会，是共同体的最高权力机关：理事会将其部分权力渡让给共同体主席以及行政办公室。行政办公室主要由共同体成员全体大会选举产生的一名共同体主席、多名副主席及常务委员会主席组成；共同体主席及其领导班子对理事会负责，办公室由共同体主席领导，行使由理事会所授予的权力。每个副主席则均分管一个具体的领域。

2都市共同体的行政执行机构。法国都市共同体的行政执行机构主要由各个职能委员会与处室组成。它们是都市共同体的行政职能部门，对共同体主席以及行政办公室负责。一般而言，共同体的行政机构主要由各种职能部门组成，如资源委员会、市镇发展委员会、城市道路管理处等。

3都市共同体的权限。法国都市共同体的公共事务管理领域十分丰富，具体分为以下几个方面：第一是日常公共服务，如道路养护、自来水的消毒与分配等；第二是城市规划与领土整治，如城市规划文件的起草、生态与居住环境保护等；第三是经济、土地与房地产管理，如地方经济发展规划、高科技工业园的建设等。

法国都市共同体的公共事务的执行与一般市镇的做法有所不同。首先，大部分的公共事务是由都市共同体的官方机构下放给各个市镇成员相关职能机构完成的。其次，部分公共服务是通过公开招标的方式引进第三方机构提供服务。

(二)中国区域一体化管理模式：以江苏省靖江园区为例

1江阴－靖江政府协调委员会。2004年，江苏省江阴、靖江两地政府签署了《关于成立江阴靖江联动开发协调委员会的决定》，确定协调委员会为常设机构，每半年举行一次会议，地点轮流。会议旨在定期协商靖江园区开发问题，建立沟通、协调与联系制度。同时，委员会下设办公室和财税工作组。

2园区党委和管理委员会。靖江园区党委书记和管委会主任由一名江阴市副市长兼任，三名管委会副主任中两名由江阴派出，一名由靖江派出，这样的成员足以保证该机构的权威性；管委会的工商、税务等事务，并不向江阴和靖江负责，而直接向管委会负责；管委会下属还设有处理园区内日常管理与经济事务的部门。包括，第一，党政办公室。第二，国土规划局。第三，财政审计局。第四，招商局。第五，经济发展局。

3江苏省政府直属部门。园区内除了管委会及其下属部门外，还有工商、质检、国土和税务部门。这些部门严格按照属地原则运作。同时为了避免引起两地政府纷争和支持园区发展，园区内的部分职能部门既不对口江阴也不对口靖江，而直接由省政府职能部门派驻，实行垂直管理。

六、法国区域一体化经验对中国的启示

传统的区域经济社会发展模式过于强调政府的作用。实践证明，完全依靠政府管理区域公共事务不能取得最好的效果，政府必须把一部分权力分离出去，还权于社会，而非政府组织与企业应当是承担这些职能的社会组织。因此，引入以“政府－市场－社会”三位一体为特征的治理就成为了必然。在法国，治理是政府与公民社会相互竞争与合作的结果，它践行“竞争－合作主义”，不是一般民主机制中包含的以政府主导、对社会多样性成分的吸纳，而是平行的、各以主体身份存在的磋商与对话模式。从法国的实践经验看，治理要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和公民社会三个层面上形成合作，实行多层面的协调互动。

西方学者罗伯特·达尔(Robert Alan Dahl)在《行政学的三个问题》中曾说：“从某个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究后才可以判定。”法国是西方发达国家，其区域治理是建立在发达的市场经济制度与发育完善的公民社会基础上进行的。作为一个纯粹的舶来品，治理理论及实践要在我国植根，第一要务就是要将其中国化。因此，我国的区域一体化应从以下三方面：第一，坚持党的领导，加快分权改革。第二，构建多元主体参与的跨界治理机构；第三，构建区域公共管理的契约机制。

1坚持党的领导，加快分权改革。一方面，党政关系是了解中国地方政府实际运行的一个重要切点，是中国最重要的政治生活。对于处于过渡时期的中国，压倒一切的是需要稳定。稳定的社会政治环境必须有强大的政治权威，而强大的政治权威只能根植于强大的执政党。中国共产党及其领导的政府在保持社会稳定、合理分配公共资源、实现公平价值、维护公民基本权力等方面，发挥着其他组织不可代替的作用。因此，要在中国实现治理，必须坚持中国共产党的领导。另一方面，随着公民社会的兴起，政府不再是管理社会与经济职能的唯一权力机构，非政府组织等第三部门和企业将与政府共同承担公共服务的责任。因此，中央政府分权给地方政府、市场和社会是走向治理的必由之路。一方面，分权改革应当在各级政府之间和政府部门之间进行，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，具有府际间权力、利益关系的调整的属性，表现在围绕着政治和决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程，另一方面，它还表现在政府部门将公共事务管理和公共服务的相关权力、责任向市场与公民社会转移，表现为政府、市场和公民社会分立的关系结构。

2要建立多元主体参与的跨界治理机构。现有研究成果表明，要实现区域公共事务的协调发展以及打破区域行政堡垒，必须要建立跨界治理机构以模糊行政机构。传统的跨界治理组织模式是建立在政府部门之间以及各级政府之间的区域政府间合作组织，如城市联盟等方式。但实践证明转型中的中国地方政府已经逐渐从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”。因此，完全依靠地方政府去打破行政分割以区域利益为重，是不现实的。在这种情况下，跨界治理机构便是特别适宜的协调方式。它们运作的典型表现就是谈判与博弈，谋求通过谈判与博弈来达成妥协实现共同产品。治理理论要求，区域公共管理应当让不同的行动者和利益团体介入决策，包括私人部门、各种非政府组织和地方团体。治理不是只有政府的力量，还必须吸纳区域利益相关者的加入，从而实现多元化、多层次的善治。

3要构建区域公共管理的契约机制。契约机制是指政府通过签订契约将部分微观的具体性的社会服务职能转交给非营利组织履行。通常表现为政府与非营利组织就某一公共服务项目达成协议，签订合同，由政府出资，非营利组织出人力、技术、资源和管理等来执行项目。契约模式对于现阶段的中国区域公共管理而言，具有两方面优点：首先，契约机制约束了政府的“经济人”冲动。在片面政绩评价标准的激励下，中国地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动得到释放，地方政府往往以“全能者”的身份出现而缺乏约束。通过契约形式。政府把部分公共物品和服务让渡给了非政府组织从而促使政府退出部分社会事务领域，减少了政府“权力寻租”的风险。其次，契约机制激发了民间非政府组织的活力，推动了公民社会的建立。民间非政府组织承担公共物品与公共服务，使其能充分利用成本、技术、竞争等优势。为社会公众提供高效、高品质的物资与服务，最终达到居民网络自治。

七、结语

在政府、市场、社会三分的格局中，要解决传统的区域公共问题，对任何主体都不能抱有幻想；同样，对任何主体也不能忽视，唯一的选择是联合共治。政府、非政府组织与私人企业作为治理主体，都应具有合法性，是公正、善良、高效、值得公民信赖的治理者。在现有政治体制架构内，通过中法区域一体化比较研究，吸收法国经验，打破“行政区经济”束缚，从而推动区域一体化的顺利进行，就是本文研究的目的所在。

责任编辑杨小民