论我国的反腐败国际合作

梅傲

摘要：腐败已成为困扰世界各国的毒瘤，打击腐败犯罪需要世界各国通力协作。2003年10月31日，在第58届联合国大会上通过了《联合国反腐败公约》，该公约旨在克服区域反腐败的局限性，倡导治理腐败的科学理念，并进一步形成全球打击跨国腐败的合作准则。在反腐败国际合作中，引渡起着极为重要的作用。引渡原则在《联合国反腐败公约》实施后有了新的发展趋势。我国应积极应对，加强国际合作，有力打击腐败犯罪，促进我国经济健康发展，维护社会公平正义。

关键词：反腐败；引渡；国际合作；人权

中图分类号：D997.9

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2012)07-0096-05

“这是一个好的时代，也是一个坏的时代”。当今世界各国的经济发展和人民生活水平显著提高，但是新的一系列国际问题又困扰着国际社会，比如人口问题、恐怖犯罪和腐败犯罪等等。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都会滥用权力。这是一条万古不易的真理。”腐败问题已经成为全世界的公害，打击腐败犯罪成了各国刻不容缓的任务。2003年10月31日，在第58届联合国大会上通过了《联合国反腐败公约》，该公约旨在克服区域反腐败的局限性，倡导治理腐败的科学理念，并进一步形成全球打击跨国腐败的合作准则。八年过去了，打击腐败犯罪已经成为了世界各国的共识，打击腐败的国际合作也有了新的发展。国务院新闻办2010年12月29日发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书是我国继人权、国防、环保以及西藏等议题之后又一个官方正式报告，表明了我国政府反腐倡廉的决心。白皮书中明确提出了国际交流与合作是当前打击腐败犯罪跨国化、组织化行为的国际共识问题。引渡作为一种打击国际性严重犯罪活动，尤其是腐败犯罪活动的重要手段，对维护国际社会的共同利益具有十分重要的作用。引渡能使犯罪分子不因国家在地域管辖上的限制而逃脱法律的制裁。伴随着经济全球化的浪潮和国际政治经济形势、各国意识形态以及国家间关系的变化，引渡原则发生了一些新的变化和出现了一些新的趋势。

一、我国反腐败国际合作现状

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。随着社会经济的发展和社会交往的广泛深入，全球范围内的腐败活动更有愈演愈烈之势。腐败已经不是哪一个国家的个别现象。腐败已经成为困扰整个国际社会的普遍现象。世界各国腐败大案层出不穷，上至总统，下至国家普通工作人员，无论是在发达国家，还是在发展中国家，腐败现象都是现实存在的，严重的甚至威胁到政权的稳定和经济的发展。因为腐败问题是不分意识形态，不分政治体制，在世界各国均为存在的。韩国前总统全斗焕、卢泰愚，巴西前总统费尔南多·科洛尔·德梅洛，印度前总理拉奥，菲律宾前总统马科斯，中非皇帝博卡萨，扎伊尔前总统蒙博托等，大量的高官利用手中职权聚敛钱财，严重腐败，不仅威胁到政权的稳定和经济的良性发展，还损害民众对政府的信任，使社会正义分配失去均衡。国际性反腐败的重点和难点就在于抓获腐败犯罪者，使其绳之以法，得到法律的惩罚。但是，不少腐败犯罪者潜逃至国外，躲避了法律的制裁。我国近年来外逃贪官数目也不少。国家电力公司原总经理高严、贵州省交通厅原厅长卢万里、浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、河南省烟草专卖局原局长蒋基芳、中国银行广东开平支行原行长许超凡等。这些外逃贪官在国外大量购买房地产或购买企业，以此作为洗黑钱的方式，躲避法律的制裁。

腐败已经成为人类社会经济和政治生活中的一颗毒瘤，它危害国家稳定，损害社会正义，严重威胁社会安定和发展。同时，腐败行为还向着跨国性、有组织性、高度智能化方向发展，尤其是跨国洗钱、跨国转移赃款、腐败分子潜逃出境等情况大量发生，成为各国反腐败的最大障碍。世界各国都感觉到加强反腐败国际合作的重要性，希望能调动各国力量，有效预防和惩治腐败犯罪。《联合国反腐败公约》正是在这一需求的基础上应运而生的，该公约是联合国历史上第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，可以说是国际反腐败合作的一个里程碑，对各国加大反腐力度、提高反腐成效、促进反腐合作具有重要而深远的意义。正如《联合国反腐败公约》序言中所讲：“腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象，因此，开展国际合作预防和控制腐败是至关重要的”。该公约非常重视国际合作，并将国际合作专门规定为一章且详细加以规定。而引渡制度在国际合作打击反腐败犯罪中起着非常重要的作用，该公约对引渡涉及腐败犯罪的犯罪分子的条件、程序和效果均做了详细的规定。

我国一直坚持反腐倡廉，打击腐败犯罪。从我国政府2003年12月10日正式签署《联合国反腐败公约》，全国人大常委会2005年10月27日通过该公约，距今已经6年了。我国打击腐败犯罪取得了很大成效，但是由于在国际合作方面，特别是主动引渡上处于被动的状态，阻碍了反腐工作的顺利实行。我国已经陆续参加了许多带有引渡条款的国际公约，如1963年加入《东京公约》、1970年加入《海牙公约》、1971年加入《蒙特利尔公约》、1980年加入《关于非法劫持航空器的公约》和《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、1983年加入《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》和《防止和惩治灭绝种族公约》、1987年加入《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员关于外交代表的罪行的公约》、1989年加入《联合国禁止非法贩卖麻醉药品和精神药物公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、1991年加入《制止危及海上航行安全非法行为公约》、1992年加入《反对劫持人质国际公约》、2003年加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。在双边协定方面，根据国务院新闻办在2010年12月29日发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书的介绍，我国已与西班牙、俄罗斯、泰国等35个国家签订了双边引渡条约，已与68个国家和地区签订了106项各类司法协助条约，中共中央纪律检查委员会和中华人民共和国监察部同80多个国家和地区的反腐败机构开展了友好交往，最高人民检察院先后与80多个国家和地区的相关机构签署了检察合作协议，公安部与44个国家和地区的相关机构建立了65条24小时联络热线，同59个国家和地区的内政警察部门签署了213份合作文件。但是，我国与主要欧美国家尚未建立双边引渡条约，而这些国家往往正是罪犯外逃的目的地和躲藏地。

根据世界著名非政府组织“透明国际”每年发布的全球清廉指数排名，2000年到2004年，我国在全球清廉指数上的排名是63名、57名、59名、66名、71名。2005年我国正式通过《联合国反腐败公约》后，我国从2005年到2010年的排名是78名、70名、72名、72名、79名、78名。从这个排名可以看出，我国在加入该公约后的清廉指数排名不但没有下降，而且略有严重的态势。再观察表1，我国和美国以及亚洲其他主要国家和地区近6年的排名情况，虽然这个排名并不能说明全部的腐败问题，但是从中仍然可以看出我国的反腐道路任重而道远。

二、引渡原则的发展趋势

引渡制度不仅是现代国际刑事司法协助制度的重要组成部分，也是国家行使管辖权和制裁犯罪的法律武器。根据国家主权平等原则，任何国家只能在自己的领土范围内享有完全的管辖权，不得在他国境内行使管辖权。如果一国要向处于他国境内的个人进行审判或者处罚，必须向他国提出移交该人的请求，经他国同意并移交后，方可实现审判或处罚。国际法上的引渡，就是指这种被请求国依请求国的要求将处于被请求国境内的个人移交给请求国审判或处罚的行为。引渡一般是通过国内立法、双边协定和国际条约来实现的。引渡原则随着国际政治经济形势、各国意识形态以及国家间关系的变化，特别是在通过了《联合国反腐败公约》后，引渡原则出现了一些新的发展趋势。

(一)创设了双重可罚性原则的例外

双重可罚性原则与双重犯罪原则在理论上既有密切的联系也有明显的差异。可罚性是现代西方刑法理论中的一个概念，是指适用刑罚的可能性。可罚性不属于犯罪的构成要件，而是犯罪后出现的法律态势，这种态势的存在使犯罪嫌疑人具备了受处罚的条件。双重犯罪标准原则是指构成引渡理由的必须是引渡请求国和被请求国双方的法律都认为是犯罪的行为，且该罪行在刑期上均应达到相同的程度。目前，有关国际条约和许多国家的法律对引渡均采取的是双重可罚性原则。在《联合国反腐败公约》中体现在第44条第1款规定：“当被请求引渡人在被请求缔约国领域内，本条应当适用于根据本公约确立的犯罪，条件是引渡请求所依据的犯罪是按请求缔约国和被请求缔约国本国法律均应当受到处罚的犯罪”。我国的《引渡法》是采用的双重犯罪原则，与公约的规定有所差别。在实践中，虽然双重可罚性原则与双重犯罪原则的内涵基本是一致的。但是，为了与国际公约的规定一致，我国也应该作出相应的修改。引渡活动涉及两个以上的国家，事关不同国家的法律制度和司法活动，而世界各国在法律规则、价值观念、文化传统和政治制度等各个方面都存在着较大差异。因此，对于请求国请求引渡的罪犯在被请求国是否属于犯罪存在分歧，会给引渡的实现造成障碍。双重可罚性原则作为极其重要的一项引渡原则，体现了请求国对被请求国国家主权的尊重，但是双重可罚性原则又为腐败犯罪分子提供了逃避制裁的可乘之机。因此，《联合国反腐败公约》在规定了双重可罚性原则的基础上，又规定了双重可罚性原则的例外。该公约在第44条第2款规定：“尽管有第一款的规定，但缔约国本国法律允许的，可以就本公约所涵盖但依照本国法律不予处罚的任何犯罪准予引渡”。也就是说，只要被请求国法律允许，即使按照被请求国的法律不具有可罚性，也可以引渡。公约规定这种例外主要是为了更好的遏制与打击腐败犯罪。因为腐败是危害全人类的犯罪行为，是人类的大灾难，必须对腐败犯罪者进行引渡，使之受到应有的惩处。

(二)国际犯罪“非政治化”的趋势

政治犯不引渡是法国资产阶级革命以后，通过西欧一些国家的国内立法和各国间的引渡条约规定，逐渐形成的一项原则。1833年比利时成为第一个制定禁止引渡政治犯法令的国家，1834年比利时同法国签订的引渡条约是第一次在国际条约中规定政治犯不引渡的原则。随后，在欧洲国家间订立的引渡条约中大都有政治犯不引渡的规定。政治犯不引渡原则逐渐成为世界各国认可并且一直遵循的国际法原则。但是，由于世界各国在意识形态和社会制度等诸多方面存在着重大差异，以及为了自我保护的需要或者为了保持中立，各国对于政治犯罪有着不同的评价和态度，对于政治犯的认定也没有统一标准。因此，被请求国政府在处理引渡问题时可以自主判断引渡对象是否属于政治犯。在反腐败实践中经常面临的问题是。腐败分子外逃后经常获得所在国的庇护，被请求国基于各种考量也会以政治犯不引渡为理由拒绝引渡。

政治犯可分为纯粹政治犯罪和复合政治犯罪的这两种形式。纯粹政治犯罪有主观说和客观说这两种理解。主观说认为，自由主义者以崇高理想和非自利动机为政治犯罪的核心，犯罪人的目的是衡量政治犯罪的唯一标准。客观说认为，国家成为一切政治犯罪的客体，政治犯罪侵犯的是国家利益，政治犯罪的决定因素是客观上的违法性，因此，针对国家的行政、其他权利和特权的犯罪不构成政治犯罪。实践中，大多国家采用了客观说。纯粹政治犯罪侵犯的是国家的根本利益，是最典型的政治犯罪。复合政治犯罪是指有些犯罪虽然从罪名上看属于普通犯罪，但是由于行为人在实施犯罪时所持有的目的、动机或由于某些特定的犯罪情节、行为方式而使之带有一定的政治特定的犯罪。由于政治犯在理论和实践中都没有一个明确的限定标准，因此对于政治犯的认定也具有极大的弹性，这对于犯罪分子逃避法律制裁提供了温床。而对于腐败这种侵害绝大多数公民利益和国际公共秩序的犯罪，应当将其排除在政治犯罪之列。为了防止被请求国滥用这种判断权，《联合国反腐败公约》第44条第4款规定：“本条适用的各项犯罪均应当视为缔约国之间现行任何引渡条约中的可以引渡的犯罪。缔约国承诺将这种犯罪作为可以引渡的犯罪列入它们之间将缔结的每一项引渡条约。在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪”。根据公约的规定，要求各缔约国将该公约适用的各项犯罪均应当视为可以引渡的犯罪，也就是说，把腐败犯罪排除在政治犯罪之外，即使这类犯罪可能带有政治特点。因此，该公约在确认腐败犯罪的范围内排除了政治犯的认定纷争，其在协调政治犯的认定上作出了贡献。在目前，国际上除了将腐败和恐怖主义犯罪视为非政治犯罪外，不少国家在引渡的立法和缔约实践中采取了将所有国际犯罪“非政治化”的态度，即对所有由多边国际公约惩处的国际犯罪均不认为属于政治犯罪。

(三)“或引渡或起诉”到“或引渡或惩处”

本国国民引渡原则是引渡制度中最为古老的原则之一。但是本国国民不引渡原则是保护犯罪人人权还是保护国家利益，不同法系之间有着不同的见解。大陆法系认为，把不了解外国法律的本国国民引渡给他国会产生被告人在刑事诉讼上的不利，从而产生人权问题，并且放弃管辖权是对国家主权的侵害。相反，英美法系认为将本国国民引渡给外国不存在人权保护的问题，而是事关国家利益的问题。两大法系对于此原则保护的利益有所分歧，但是在本国国民不引渡时采用“或引渡或起诉”原则却是得到国际上共同认可的原则。《联合国反腐败公约》第44条第13款规定：“如果为执行判决而提出的引渡请求由于被请求引渡人为被请求缔约国的国民而遭到拒绝，被请求缔约国应当在其本国法律允许并且符合该法律的要求的情况下，根据请求缔约国的请求，考虑执行根据请求缔约国本国法律判处的刑罚或者尚未服满的刑期”。此款规定就是“或引渡或惩处”，是指被请求国在不允许引渡本国国民的情况下，同意对本国国民执行由请求国判处的刑罚。这一原则是“或引渡或起诉”原则的延伸和发展，进一步扩大了在不引渡情况下展开其他国际司法合作的范围。“或引渡或起诉”原则的适用对象是请求缔约国开始追诉但尚未判处刑罚的未决犯，而“或引渡或惩处”原则的适用对象是请求缔约国经过合法审判并该判决已发生法律效力的已决犯。根据该公约的规定，无论是腐败犯罪的未决犯还是已决犯都能受到法律的惩处。从“或引渡或起诉“到“或引渡或惩处”是本国国民不引渡原则的新发展。

(四)死刑不引渡原则与人权

死刑不引渡原则是现代引渡制度的产物，是伴随着人权观念的兴起而逐步发展起来的。近年来，死刑不引渡原则的范围在某些地区已经扩大至无期徒刑及其他残忍、不人道或侮辱性的待遇或处罚，如《美洲国家间引渡公约》。死刑与人权问题的关系日益紧密，在现代国际法中，尊重基本人权是一项重要原则，对于引渡制度来讲，保护人权更是奠定引渡原则的坚实理论基础。虽然《联合国反腐败公约》回避了死刑不引渡原则，没有对其加以规定，但是我国在依据该公约开展国际反腐败合作过程中，死刑不引渡却是我国无法回避的问题。我国不但属于保留死刑的国家，而且无论是刑法规定的死刑罪名还是实际使用死刑的数量，都居于保留死刑的国家之首。㈣我国在与外国谈判签订引渡条约时都会遇到死刑不引渡问题。但是，我国在相当长的一个时期内不愿意接受死刑不引渡条款，采取或拒绝、或回避、或搁置的态度。我国作为一个负责任的大国应积极参与国际法治的发展，正视人权问题，即使我国在短期内还不具备废除死刑的可行性。当我国处于请求国的立场时，因为死刑不引渡原则。我国可能会被拒绝引渡。在这种情况下，我国为了让被请求国将逃犯引渡回国，就必须承诺对逃犯不判处死刑。这样的保证可以说是国家主权的让步，但是如果我国为了维护刑罚管辖权而放弃引渡逃犯，又会招致不正义的结果。总之，死刑不引渡原则可能会导致我国陷入进退两难的境界。

死刑不引渡原则虽然与废除死刑有着一定的关系，但是二者并不可完全混为一谈。《公民权利和政治权利公约》第6条第2款规定：“在未废除死刑的国家，判处死刑只能是作为最严重罪行的刑罚，判处应依照犯罪时有效并不违反本公约的规定和防止及惩治灭绝种族罪公约的法律”。该条款虽然对适用死刑作出了严格限制，但是并没用完全禁止或否定死刑的适用。适用死刑与保护人权并不矛盾。因为死刑的存废属于一国的内部事务，属于国内刑法的范畴，由国内的立法机关根据本国国情自行决定，而引渡属于国际法范畴，事关国家间的司法合作，涉及两个以上国家的利益，所以引渡由双方当事国协商决定。因此，死刑不引渡原则与是否保留死刑并不矛盾，即使是保留死刑的国家也可以为引渡合作而接受被请求国的附加条件，对引渡犯不适用死刑。死刑不引渡原则按照是否附带条件可以划分为完全拒绝和部分拒绝。完全拒绝是指当请求国可能对被引渡人判处死刑而被请求国不同意对其处以这种刑罚时，被请求国完全拒绝请求国的请求并不予以任何变通条件，对被引渡人不予引渡。部分拒绝是指当请求国承诺满足被请求国提出的某些要求时，被请求国可以准许引渡。因此，我国在引渡实践中对死刑不引渡应采取变通的解决办法。既避免犯罪分子逃避法律的制裁，又有利于我国参与国际刑事司法合作。有所得就必有所失，关键是进行利弊得失孰轻孰重的权衡和比较。在权衡是否以不适用死刑为代价来换取对罪犯的引渡，很明显的是，能够将罪犯引渡回国总比任其逍遥国外要好。

三、我国对于引渡原则新发展的应对

我国开展反腐败工作是由我们党和政府的性质与宗旨所决定的，是在党的领导下依靠群众支持而积极主动开展的事业。在党中央的领导下，我国反腐败工作已经取得了很大成效，探索出一条在新的历史条件下有效开展防腐败的路子。但是，我们仍然需要在实践中不断完善，并且借鉴国外好的方法和成功经验，同时加强对外交流和国际合作，更好的打击腐败犯罪。在面对引渡原则新的发展形势下，我国应该和国际趋势接轨，更好的适应引渡的新发展。

第一，签订更多的双边协议。根据习惯国际法，被请求国没有合作的义务，国家间只要通过引渡条约设定相互间的义务，才能实现引渡。我国对于外逃罪犯顺利引渡的实现是有限的，主要是因为：首先是国际公约并没有规定强制引渡的义务。其次是与我国签订双边引渡协定的国家还太少，特别是与我国外逃罪犯最多的西方主要国家签订的双边引渡协定太少。因此，我国应签订更多的双边协议，特别是与西方主要国家签订引渡双边协议。

第二，罪名、刑种与刑期问题。在罪名、刑种和刑期上，我国与其他国家或者国际公约的规定有明显差异。如我国对于受贿罪的对象仅限于“财物”，而《联合国反腐败公约》规定的则是“不正当好处”，范围远宽于我国的规定。而引渡中很大的法律障碍就是各国罪名认定、刑种和刑期不同。因此，我国应进一步完善我国的刑事制度，制定科学的刑罚体系，严格限制死刑的适用，与国际接轨。

第三，在不损害国家主权的前提下接受合作条件。国家与国家之间的合作是以相互礼让为基础的，为了实现成功地引渡罪犯。可能需要一方承诺限制或放弃自己某项权力。这种变通、让步、妥协或者承诺都是为了以相对小的代价和适当的灵活性维护较大的利益或根本的利益。因此，在此种情形下，国家的主权、安全和社会公共利益不但没有受到实际的损害，反而可以得到切实有效的维护。

第四，限制政治犯不引渡原则的适用范围。随着国际社会对打击腐败犯罪、恐怖主义犯罪等国际犯罪的重视，人们更加关注的是政治犯不引渡原则会成为犯罪分子逃避制裁的护身符。我国作为一个在国际社会发挥着日益重要作用的大国，应在引渡合作中顺应这一趋势，严格限制政治犯不引渡的适用范围，将危害人类基本权利和生存条件的犯罪排除在政治犯不引渡的范围之外。

第五，适当地承诺对引渡罪犯不适用死刑。死刑在我国刑法规定中的广泛存在与国际社会对于死刑的普遍厌恶形成了鲜明对比，使得死刑成为我国成功引渡的最大法律障碍。死刑不但影响我国与已签订协议国家之间的引渡，还影响我国与其他未签订双边协议国家缔结引渡协议的进程。一些已经废除了死刑的国家，尤其是欧盟各成员国，在与我国缔结双边引渡协议时存有顾虑，担心不能就死刑不引渡条款达成协议。因此，我国应当适当地承诺对引渡罪犯不适用死刑。

第六，应明确负责司法协助的中央机关。《联合国反腐败公约》明确规定各缔约国均应指定一个中央机关负责刑事司法协助事宜、但是，从我国目前签署的司法协助双边条约来看，我国与不同国家之间约定的中央主管机关是不一致的，分别包括司法部、最高检察机关、最高司法机关等。这种不一致必然会导致司法协助有关事项的不一致，会影响我国对外刑事司法协助的顺利开展。

综上，腐败已经成为一种国际公害，某一个国家和地区或者某几个国家和地区的反腐败已经不足以打击日益严重的腐败犯罪。打击腐败是国际社会的共同责任，各国应当通力合作，共同预防和打击腐败。《联合国反腐败公约》的诞生为世界性的反腐败斗争以及国际反腐败合作提供了国际法上的依据和保障，也为引渡诸原则的发展作出了不可泯灭的贡献。国际反腐败斗争需要世界各国的共同携手，一起铲除腐败现象。同时，我国应积极应对国际发展形势，加强国际反腐合作，惩治和预防腐败犯罪，以促进我国经济健康发展、降低金融风险、维护社会公平正义。

责任编辑肖利