江华“空心村”调查

彭小云

调研发现，国土资源部门在江华县“空心村”问题治理和预防上可发挥主观能动作用。

为全面了解湖南永州江华瑶族自治县“空心村”相关情况，湖南省国土资源厅、永州市国土资源局专门组成调研组，以召开座谈会、现场踏勘、走访群众等形式展开调查，基本摸清空心村演变的“江华样本”。

现宅基地闲置三种类型

江华共有23个乡镇，为确保调查数据的真实全面，调研组委托乡镇、村组对其中15个乡镇的全部行政村进行调查，共涉及332个行政村。调查数据显示宅基地闲置现象比较普遍，村庄内一般都存在村内空、占地多、道路乱、住宅散、公共设施配套差的特点。村庄内旧宅基地闲置、废弃情况有进一步加剧的趋势。

调查的332行政村中有27个行政村的闲置率超过50％(占调查总数的8．13％)，已经不同程度地出现空心村现象。

江华闲置宅基地主要有三种类型：一是面积较小的宅基地，不能满足建新房需要，这种现象在农村建房比较普遍，闲置房屋中仅有30．71％满足建新房的需求；二是公共服务设施和基础设施相对较差的宅基地，农民不愿在原有旧宅基地“拆旧房、建新房”而另行选择条件好的位置建房，这种情况亦相对普遍，闲置宅基地中区位和基础设施条件较好的占l8．88％；三是遭受旱涝、地质等自然灾害威胁的闲置宅基地，已经不具备基本生活条件，此次现场调查的桥头铺镇下蒋村和上宅洞村属这种类型。

江华原有村庄的建设基本是自发形成的，没有系统的规划和空间布局，导致宅基地布局杂乱。

主要表现在以下几方面：一是闲置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在，村中道路、排水等基础设施布局散乱，不同住户利用基础设施的便利程度差异很大，区位条件相对较差的地方往往闲置比例较高；二是宅基地与空闲地交叉存在，宅基地的走向、面积、形状各异，房屋之间的空闲地与宅基地相互交错，空闲地的利用方式更是五花八门。

“空心村”带来五大危害

出现大量闲置土地。农民建新房“挪窝”不“腾笼”现象的存在，导致旧宅基地无法收回重新利用，耕不能耕，用不能用，造成有的农民多建多占，有的农民无地建房，土地资源利用不充分，浪费严重。调查涉及闲置的宅基地总数为10459宗，其中4324宗作为生产资料存放(占41．34％)，1735宗作为家畜禽养殖(占16．59％)，4400宗完全闲置(占42．07％)。

乱占耕地建房。由于原村庄内旧宅基地未退还集体，无法充分利用，农民建房往往采取“摊大饼”方式向村庄外围拓展，沿通村公路延伸。因部分通村公路穿过耕地，农民选择在公路边建房不同程度存在乱占耕地现象。

公共服务设施和基础设施建设困难。由于村庄向外围拓展，内部形成“空心村”，村庄布局零乱，村委会、活动室、篮球场、卫生所、幼儿园等公共服务设计选址困难，道路网络、给排水系统等基础设施缺乏整体规划，布线困难，建设难度大，成本高。

影响社会治安稳定。“空心村”现象中“摊大饼”式的违规建房易引发矛盾纠纷；“空心村”中闲置旧宅基地由于少有人住，缺少监管，易成为犯罪分子窝藏据点，给农村稳定带来严重影响。

农村安全隐患增多。“空心村”中闲置的旧宅基地多为砖木、土木和木结构，疏于安全管理，极易引发火灾；缺乏维护的房屋极易在暴雨和大雪天气下坍塌，导致人员伤亡和财产损失。调查中发现，完全不具备居住条件或已经倒塌的总数为3312宗，占调查闲置宅基地总数的31．67％。

原因

经济发展、家庭小型化迅速。改革开放以来，特别是2000年以后，江华农村经济发展迅速，富裕起来的农户90％以上都把盖新房作为头等大事。根据调研组现场走访的四个村统计，2000-2010年，约有80％的农户已经改造、新建住房或者近2年内有新建住房的计划。未有新建住房计划的主要是经济状况较差或者是移居城镇的。

另一个重要原因是农村家庭小型化迅速。农村现在一个家庭成员数仅为3-4人，规模小了将近一半。现在的观念是儿子长大到了适婚年龄，结婚前在村庄外围或者交通线两侧等区位条件较好的位置新建住房。婚后多数为老人住原有住房，年轻人住新房，原来一户分为2户；多数年轻人婚后外出务工之后，老人留村务农和照看小孩，三个人守着新老两座房子。

农村新修住房越来越多，老的住房多数没有拆除、宅基地未再次利用，导致农村人均住房面积和人均建设用地面积迅速扩张，造成农村建设用地利用效率下降。

缺乏科学规划引导。农民建房基本无规可依，建房成为一种自发、无序的行为。农民争先选择在公路两侧、村庄外围等出行条件好的地段建房，而村庄内部大量空闲地、宅基地没有得到有效利用。

有些地方以国土、建设、农业等部门牵头做了一些村庄规划，但这些规划可操作性不强，与实际脱钩，如果没有外部无偿资金的大量注入，这些规划根本无法实施。如宁乡关山村、望城光明村这些比较成功的村庄建设依靠当地村民是无法短期内实现的，在现阶段没有大范围推广的可能。

农村土地管理难度大。按照农民建房的正规程序，乡镇国土所需要核实“一户一宅”情况，但由于原有住房地籍管理不到位，部分还没有发证，户籍上变动也很容易，分户比较容易，管理上漏洞比较大，没有更好的办法严格执行“一户一宅”政策。

乡镇国土所对农民建房选址几乎没有发言权，只要必要的资料准备好，几乎没有任何手段能够影响农村建房布局。农民违法用地的成本太低，县政府先后几次组织多部门对农民在耕地上违法建房加以查处，也拆了一些房子，但是，造成的矛盾也很突出，农民上访、阻扰执法时有发生；有的是拆了又建，现在农村建一座房子最快只要3-5天，等发现之后，房子已经盖好，再去查处拆除的难度就更大。

农民节约用地意识淡薄。农民普遍认为宅基地是自己个人拥有的私有土地，占了就是自己的，集体对责任田还可以调整，但不能调整宅基地，所以能多占就多占；有些甚至认为自留地、责任田也是分给自己的，在上面盖房别人管不了。

个体利益驱动。近年来中央对农民减负力度很大，农民建房现在不能收取任何费用，涉及占用耕地的，由县统一安排补充，农民不需要缴纳占用耕地的相关费用。这就造成农民随意占地的成本很低，节约集约用地的成本反而远远高于粗放用地的成本，缺乏农民节约用地的经济驱动因素。同时，对于废弃不用的宅基地，缺乏有效的宅基地退出具体操作机制。

自身的特殊原因。江华闲置宅基地状况和“空心村”现象比永州其他区县和全省其他地方突出，除了上述普遍原因之外，还受自身特殊原因影响。一是当地土地资源构成影响，江华人均土地面积多，人均耕地少，荒山空地多，部分农民在荒山空地上盖房比重新利用旧宅基地更为便利。二是受自然灾害影响，原有村庄不适宜居住。江华沿潇水两岸地势较低的区域经常受洪水威胁，造成居民纷纷外迁，例如江华桥头铺镇上宅洞村在1994、2003、2008年遭受大的洪涝灾害，房屋损毁严重，70％的居民外迁形成空心村；三是受当地传统观念影响，江华属于少数民族自治县，当地村民在传统上习惯以一宗一姓形成聚居的村庄，“祖产”、“风水宝地”等观念由来已久，客观上给宅基地再利用增添了难度。

共性与个性的原因

总体而言，湖南“空心村”并不普遍存在，但此现象有进一步发展的趋势。依据土地资源管理部门的职能职责，可在“空心村”治理和预防方面发挥积极作用。

对现有“空心村”治理建议。一是积极参与农村土地综合整治项目规划编制，在土地利用布局、土地利用结构调整、土地整理复垦开发、土地生态环境建设等角度提出“空心村”治理的对策措施。 二是提出农村建设用地置换方案，在尽量少占或者不占耕地的前提下选定农村新建集聚区，设定户均建设用地控制规模，提出新老宅基地置换方式。三是在专项资金安排进行倾斜，根据实际情况，国土部门主导使用的新增费、开垦费、农土资金等可优先向“空心村”问题比较严重、迫切需要治理的村庄投入，优先安排增减挂钩置换指标，与其他部门的资金一起，共同进行系统治理，充分地发挥资金的积聚效应。

预防新的“空心村”产生的建议。逐步建立完善农村宅基地退出机制，在现有条件下可选择3—5个县进行试点。

试点内容包括：一是出台农村宅基地退出的经济激励政策，对于废弃宅基地复垦产生的增减挂钩收益、新增耕地指标收益全额返回项目区，用于奖励宅基地退出(减少)的农户。二是建立农村宅基地交易平台。推行招标、拍卖方式也许是当前有效解决“空心村”现象的一种尝试，这种供地方式把土地推向市场，实行公平竞争，即可实现土地资产价值，又可增强人们的集约用地观念。以县或者乡镇为单位建立农村宅基地交易平台，对退出的宅基地可进入交易平台进行有偿转让，促进闲置宅基地再利用。三是对于复垦后的宅基地，如统一流转，流转收益归原宅基地所有者；如没有统一流转，优先安排给原宅基地所有者耕种。四是鼓励作为农村临时生产经营用地利用，废弃、闲置宅基地可优先安排用于农村作为临时生产用地，如作为养殖场所、种植场地、加工场地等，减少生产活动占用其他土地。

加强基层土地管理工作，重点包括加强基层土地管理信息化建设，依托二调成果，完善农村宅基地管理信息档案，为严格落实“一户一宅”打下基础；划定宅基地审批空间范围，在村庄规划未全面展开之前，在新一轮土地整治专项规划或者乡镇土地利用总体规划中，划定农村“用地圈”范围，以自然村为单位，农民新建住房只能在“用地圈”范围内选择；严格宅基地用地条件，宅基地审批时，严格核实现有用地情况，对于人均现有宅基地占地面积超标的农户，如确实需要易址新建住房，则需签署旧宅基地在规定时间内退出的协议方可进行新宅基地审批；对于“空心村”问题严重的自然村，如村庄内满足建房基本条件，冻结其农用地上新宅基地审批，促进旧宅基地再利用。