空心村:空出5个北京城

彭小云

据测算，我国空心村增地潜力上亿亩，也就是说，相当于将近5个北京城的面积。

农村“空心化”问题，在我国由来已久。而日前中国科学院地理科学与资源研究所发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略 》（以下简称《报告》）更是得出一个惊人的结论：在经历了4年的实地入户调查，全面掌握我国农村土地第一手资料的基础上，经综合测算，全国空心村综合整治增地潜力可达约1.14亿亩，通俗地说，就是将近5个北京城的面积。

“农村空心化本质上是在城镇化过程中，由于农村人口非农化引起的‘人走楼空以及宅基地普遍‘建新不拆旧，新建住宅逐渐向外扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种‘外扩内空的不良演化过程。” 中科院地理资源所区域农业与农村发展研究中心主任刘彦随认为，空心村不仅破坏了乡村地区的人居环境，还造成了土地资源的双向浪费，进而阻碍我国农村土地资源的可持续利用和农村经济社会的可持续发展，“已成为新时期推进新农村建设和统筹城乡发展面临的首要难题” 。

什么“空”了？

“在‘空心村里，说村不是村，有院没有人。说地不是地，草有半人高。”广西富川瑶族自治县柳家乡党委书记盘志求这样描述当地空心村的荒凉。

表象上，“空”了的是人和房子。近30多年来，随着我国工业化、城镇化的快速发展,农村常住人口持续减少,造成了农村“人走房空”的现象,并由人口空心化逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域空心化,产生了大量空心村。

实质上，宅基地废弃、空置与低效利用是空心村问题的核心。通过对山东、河南等地4.6万宗宅基地、6500余农户调查发现，农村宅基地废弃闲置量很大,打谷场、村边林、取土坑塘等村庄附属用地粗放、利用效率极低。湖南永州市江华瑶族自治县通过调研了解，该县沱江镇182个自然村，闲置土地高达237亩，造成国土资源极大浪费。

闲置的宅基地又是如何让耕地“空”了呢？以位于我国典型的传统农区——山东省禹城市赵庄村为例，这是一个常见的中等规模村庄。调查发现，从1967年到2008年，村庄用地面积扩大了1.26倍，其中宅基地面积增加了2.48倍，向外拓展，侵占了村庄周边的大量耕地。

刘彦随和他的调研团队总结了农村空心化占用农村土地的四种主要形式。

村庄建设用地直接占用耕地，即在农村空心化过程中，村庄建设用地向外围扩展，农户占用村庄边缘耕地修建新宅或厂房，直接占用耕地资源。改革开放初期，这种形式较为普遍，尤其是经济快速发展的沿海地区，乡镇企业的异军突起导致村庄建设用地需求快速上升。由于当时农村土地管理制度不健全，农户选择村边交通区位条件优越的地带修建住宅，建设厂房。

宅基地占用村庄打谷场，打谷场占用耕地。这种形式主要发生在20世纪90年代之后，此时耕地保护制度已经建立，农村土地管理机制日臻完善，农村建设用地直接占用耕地受到严格限制。然而关于农村打谷场用地的概念仍不明确，于是农户占用村边打谷场建造住宅，然后再占用耕地修建打谷场。“一年打谷场，三年建新房”是真实写照。

占用村庄生态用地。农户通过采伐村边防护林、填埋村边坑塘水渠、平整村边坡地修建住宅，宅基地扩展占用村庄的生态用地，这主要发生在山地丘陵地区。

占用村边自留地、自留山。随着家庭联产承包责任制的确立和农村市场经济的建立，农业产业化和规模经济成为主要农业生产方式，农户家庭不再需要自留地来补给家庭经济收入，但全国绝大多数农村集体仍保留自留地。在农村空心化过程中，很多农户占用集体分配给自己的自留地、自留山修建住宅或发展农业特色经济。

缘何“空”了？

从高空遥感影像图看空心村，在村庄四周，被零乱的农村居民点建设用地蚕食的耕地犬牙参差。“占的全是好地。哪里看得出这发生在人多地少的中国？！”

《报告》指出，我国农村居民点建设用地迄今仍呈现快速增长态势，其原因有二：一是农村土地利用规划缺失和农村住宅用地管理缺位，农村宅基地审批不严、管理混乱，建新不拆旧、“一户多宅”现象十分普遍；二是农村家庭开始由主干家庭向核心家庭演变，过去“三世同堂”逐步被“一儿一宅”所取代，通常农村年满18周岁结婚就可申请宅基地，大批进城农民工难以落户成为市民，因而仍可合理合法申请农村宅基地建房，这加剧了农民居民点用地规模不断扩展、土地废弃闲置发展和低效利用问题。

“农村建设规划缺失、土地管理缺位和农村宅基地缺乏退出机制，导致农村‘一户多宅、建新不拆旧、新房无人住等问题长期得不到解决。人走地不动，不空才怪！”刘彦随道出了农村宅基地建设用地规模大而乱、效率低的主要因素。

《报告》则认为，我国城乡分割的二元结构是空心村产生和加剧发展的制度根源。

首先是城乡二元户籍制度。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，将农民权益绑缚在农村集体土地上，限制农村劳动力向城市自由流动，大量农村剩余劳动力滞留在农村建屋盖房，致使农村宅基地的基数很大，构成了农村空心化产生的潜育环境。1978年以后，农民珍视和重视土地的程度降低，而收入增加使农民的建房能力提高，农用地向宅基地转化的速度加快；而在国家允许长期在城镇务工、经商、办企业的农民到集镇落户定居，农村劳动力开始向城镇加速转移，宅基地闲置现象开始出现。

随着市场化改革的深入，特别是我国沿海地区和大中城市经济的快速增长创造了较多的劳动力就业机会，农民离土进城的条件变得成熟，但户籍制度使多数农民工只能进入非正规劳动市场，无法享受和城市居民同等待遇，依然游离于城市边缘；同时，农村户籍使其继续享有拥有宅基地的权力，但他们并不从事农业经营，导致农村宅基地成片闲置、废弃。

其次是城乡二元土地制度。与城市土地产权相比，我国农村土地产权是虚位、残缺和模糊的。农地产权的虚位使农用地的监督和管理不到位，宅基地占用村边农地的现象突出。此外，宅基地退出和房屋交易异常困难，导致迁移城市的原农村居民在农村的房屋长期闲置。现行立法对农户的内涵界定也比较模糊，宅基地使用权的取得与建造房屋的目的相脱钩，以及实施房屋继承后地随房走的政策，致使“一户多宅”的现象更加严重。

第三个方面是城乡二元社会保障制度。由于农村宅基地的保障功能和城镇的社会保障功能尚未统筹，不健全的社会保障体系和较高的城市生活门槛使进城农民很难获取生存保障和筹集到城镇长期生活所需的资金，农村劳动力多以短期方式流动，这些人以保有宅基地作为最后保障，造成宅基地的“季节性闲置”；农村房屋禁止自由买卖，导致在城市中购房的原农村居民在农村的房屋长期闲置。

教育、卫生、文化事业的城乡巨大差别，也是整个城乡二元经济社会结构的重要组成部分。近些年来，富裕村民为使孩子能够接受良好的教育，开始在城镇购房，举家迁往城镇居住。但由于宅基地使用和管理制度的缺陷，这些村民继续持有农村多处宅基地，造成农村近一半以上的宅基地长期闲置。

“空”变“实”的诱惑

从2011年开始，享有“全球最大的小商品集散中心”之称的浙江义乌全市500多个村庄将分批改造“空心村”，盘活农村建设用地200万平方米以上，一些困扰一二十年的“三农”问题迎刃而解。 为此，义乌财政按进度将拿出数十亿元专项资金。寸土寸金，义乌增地前景诱人。

《报告》估算，全国农村居民点用地规模约2.48亿亩，占建设用地总面积的一半以上，户均近1亩（包括废弃和闲置的宅基地、打谷场、坑塘、可整理林地等），人均达到220多平方米。

专家根据对传统平原农区山东省典型村庄的调查测算，像山东禹城市这样的城市，村庄土地整治潜力在46%—54%，近期（3年—5年）和远期（10年—20年）空心村土地整治潜力，分别为10万亩和12万亩左右，可净增耕地率为13%—15%。

基于农村土地、人口、经济等3大类9项指标，《报告》将我国农村地域划分为东北平原人口经济平稳发展型空心化中值区、黄淮海平原人口经济平稳发展型空心化中值区、长江下游平原人口经济发达型空心化高值区、西南丘陵山地人口经济滞后发展型空心化低值区等10个大区47个亚区。《报告》进一步评估我国空心化农村土地整治现状潜力约为1.14亿亩，实现城乡统筹发展的远景理论潜力约1.49亿亩。

“空心村整治，理应上升为国家保耕地、扩内需、惠民生的重要战略上来。”刘彦随认为，当务之急，在于战略导向。“切入点如果找不准，战略导向就会存在偏差。过去，我们的导向主要是解决城市发展用地不足的问题；现在，要从改善民生、构建城乡和谐格局的角度，来做这篇大文章。”

从当前来看，推进空心村整治，是扩大农村内需、促进土地流转和提升土地价值的重要途径；从长远来看，开展空心村土地整治是保障耕地红线、推进新农村建设和优化城乡土地配置的新举措，也是逐步消除我国城乡二元结构、解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台。因此，以空心村整治为重点的农村土地整治的前景，十分广阔。

当前，要确立适应我国经济发展转型与保障民生等重大方略的农村土地整治重点战略、科学规划、技术规范、政策保障，形成一整套符合我国基本国情，破解城乡发展难题的集理论、技术、战略为一体的决策调控体系。

“空心村整治，是纯粹的民生。”刘彦随解释，这里不涉及农民居无定所、被上楼的问题，初衷绝不是与农民争地。说到根本，贯彻始终的原则只有一条：土地资源不能被闲置、浪费。