空心村整治应提升为国家战略

刘彦随 龙花楼 陈玉福 王介勇

我国耕地资源潜力重在空心村土地整治

长期以来，快速工业化和城镇化进程背景下巨大的人地矛盾压力，使得大规模边际土地被开发成耕地。边际土地主要分布在生态环境脆弱地区，如黄土高原丘陵沟壑地区、内蒙古及长城沿线区、东北北部临界适宜区等。然后，这些地区耕地后备资源开发已经达到极限，继续开垦的生态与环境风险巨大。我们通过典型区域抽样调查以及统计数据分析，发现我国农村土地整治的潜力巨大。山东省禹城市典型调研表明，村庄土地整治潜力在46%—54%，可净增耕地13%—15%。

我国耕地资源潜力重在空心村整治，特别是平原农区村庄具有农业基础条件转好、接近商品粮基地、便于耕作的天然优势。一方面，随着我国工业化、城镇化进程的推进，未来耕地保护压力十分严峻；另一个方面，由于全球气候变化和可持续发展理念的不断深入，边际土地开发的自然和社会风险不断加重。因此，建议国家将未来补充耕地潜力的重点放在空心村整治，通过整治空心村补充耕地，将城乡建设用地增加挂钩作为一项长期的、基本的土地管理制度坚持下去，建立基于城乡建设用地增加挂钩的空心村增地长效机制。

将以空心村整治为重点的农村土地综合整治上升为国家战略

将以空心村土地整治为重点的农村土地综合整治上升为国家战略，以农村土地整治为核心，优化配置城乡要素资源，促进城乡空间格局优化。

在快速工业化、城镇化背景下，我国农村空心化日益加剧，农村宅基地空置、废弃日趋严重，新增耕地的潜力巨大。由于今后较长时间内，我国城镇化进程仍将呈现快速推进态势，农村空心化也会因之愈演愈烈。因此，应根据城镇化速度和空心村演化“生命周期”规律，科学制定我国空心村综合整治的中长期战略及规划。

学习借鉴引进国外村庄整治还田技术，充分发挥国有科研所的技术力量，积极引入企业与社会资本参与科研，集聚多方力量，在较长时间内研制适合不同类型地区的空心村整治还田实用技术，并逐步推进示范和推广工作，实现全面提升土地整治质量和效益目标。

空心村整治和土地整理复垦，必须与新农村建设的其他项目进行整合，构筑综合性乡村发展规划的重要内容与关键环节。在村庄整治之前，根据项目区所在的区位、项目区所在地的经济社会发展现状，所在地政府和人民的意愿与合理诉求，协调国家、地方和各部门利益，根据土地产出率、单位劳动生产率、单位面积能耗等指标，确定具体的农村产业发展、结构调整和土地优化配置方案，确保在较长的时间内充分发挥所整理土地的经济、社会和生态价值。

围绕空心村整治和新农村建设，研究制定整域性乡村发展总体规划

近年来，全国不少地区已相继开展空心村整治实践，但空心村整治普遍缺乏全局性的规划指导。深入开展空心村整治的科学决策，必须全面认识当前存在的问题、面临的形势和未来的方向，制定科学可行的规划体系。空心村整治作为一项系统工程，既包括农田、村庄、工矿用地及闲置未利用地的专项整治，也应包括广义的田、水、林、镇、村、宅区域性综合整治，从统筹城乡发展的战略意义上奠定市、县整域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡空间优化新格局。

农村发展转型与乡村系统演化具有一定的节律性，即“生命周期”，通常表现为出现、成长、兴盛、稳定、衰退等5个阶段。面对农村的空心化问题，既不可错失良机，也不能操之过急。现在有的地方极力推进农村大拆大建，其实这里面潜伏着一个隐患。比如正处于空心化成长期的农村，现在按照一万人口进行迁村并居，可是这些农民仍要城镇化转移，过不了5年、10年可能还有5000人甚至更多人要转移出去，又将带来新的空心化问题。因此，应遵照村庄演进的节律性，制定乡村发展的中长期规划，指导空心村整治实践。

此外，空心村整治在空间上应有具体考量的标准，比如土地整治补充耕地须在规划建设用地扩展线之外，确保补充耕地不至于很快成为征占对象。调研中以现有的补充耕地项目验收过后不到三年又被征用了，这是典型的劳民伤财。

空心村综合整治应综合新时期社会主义新农村建设的目标任务，把空心村土地整治作为搭建新农村建设和统筹城乡发展新平台，创新机制和政策，促进空心村整治与新农村建设的有机结合。

因此，建议由国土资源部门来牵头、多部门协作，深入研究制定整域性乡村发展总体规划。研究揭示城乡转型期农村空间形态、组织形态、社会形态的时空特征，整合有相关乡村发展规划，制定空心村整治科学决策、有效管控、有序推进的规划体系。

抓住有利时机，适时推进我国空心村综合整治

中央作出建设社会主义新农村和统筹城乡发展战略决策已经五年了，但总体上还没有取得预期的、实质性的效果和进展，问题的根源在哪里呢？主要在于农村土地产权制度与体制尚不健全、土地管理机制尚不完善、农村土地的资产与资本属性未能凸显等几个方面，因此，深入开展农村土地整治还是当前抓关键、解死扣、破难题的战略之举，是深入推进农村土地制度与机制创新的必然选择。

抓关键，就是创新体制，充分挖掘农村废弃土地潜力，有效管控村庄建设用地，推进农村土地管理模式和机制创新；解死扣，就是面对新时期不断加大的“双保”（保经济增长、保耕地红线）矛盾冲突和巨大压力，通过农村土地整治调整用地结构、优化供需关系；破难题，就是通过搭建城乡土地一体化配置的新平台，促进区域资源化整合、城乡空间优化整合和城乡空间优化重构，奠定统筹城乡发展空间基础。

我国目前虚高的城镇化率潜伏着农民难以“安居乐业”的深层次问题，“两栖人口”流动和部分农民工回流，将成为农村建房的重要驱动力。随着农村非农收入增加和农民投资消费能力提高，新一轮农村建房的热潮会逐步兴起，甚至会发展到白热化的程度。

还有，在土地利用规划与建设用地指标强约束的背景下，建设用地的增量供应少了、企业用地难了，于是不少企业另辟蹊径，以空心村整治和新农村建设为由，转向与农村集体联合“撤村圈地”，以前期雄厚的资金投入换取广阔的发展建设空间。农民在短期内获利，但其长远的利益受损。有些地方在操作手段上名为城乡用地增减挂钩，实际上并没有真正挂钩，因为征地规模动辄几百亩、上千亩，一个市的年度指标恐怕都不够，怎么可能实现增减挂钩呢?这些问题近年来在东部沿海地区的一些省市非常盛行、非常严重。

随着农村收入水平的提高及改善居住条件愿望的增强，借助土地利用管理机制与宅基地使用制度创新，科学引导合理投资、统筹规划、规范建房显得十分必要和重要。

现在推进空心村土地整治恰逢时机，既“节流”，又“开源”。如果今天的空心村不整治，恐怕未来想整治都整不动了，问题就在于未来农村土地产权关系更复杂、整治成本更高。今天能够深刻认识开展农村土地整治的必要性，并准确把握时机、科学推进，是具有革命性、创新性的。再过十年、二十年评价今天的战略选择与科学认知，必将是一个重要的“里程碑”。

建立以空心村整治为重点的国家农村土地综合整治与新农村建设试验区

针对我国城乡发展差异大、农村发展问题多、土地制度创新难的现实问题，创建不同类型区和不同功能导向的、以空心村整治为重点的国家农村土地综合整治与新农村建设试验区，通过探索研究农村土地整治与新农村建设的理论体系、技术体系与政策体系，深化体制改革，创新和完善农村土地整治和新农村建设的配套制度。

温家宝总理在十一届全国人大四次会议上的政府工作报告中指出：“城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。”我们应沿着这个正确的方向，通过改革试验，探索协同推进城镇化、工业化和农业现代化的改革路径，着力推进统筹城乡和新农村建设的制度与机制创新，优化城乡结构与空间布局，促进城乡协调与可持续发展。

众所周知，我国农村空心化的问题十分严重，农村人均建设用地无序扩张的问题非常突出，创新农村发展体制与机制，科学推进农村土地整治十分必要、时不我待。同时，还应当清晰地认识到，我国建设用地利用总体上比较粗放，包括城市建设、开发区用地也存在投入少、效率低的问题。

通过资料分析表明，单位建设用地的投资量，美国比中国高出2倍，德国高出6倍，日本和英国则高出数十倍甚至上百倍。核心问题在于我国城镇化进程的土地高度依赖性，建设用地的囤积闲置和低效利用问题日益突出，特别是“城中村”用地散乱、开发区土地空闲、房地产囤地抬价的局面亟须全面扭转，城乡土地利用都要建立集约节约利用机制。

从建立城乡统一的建设用地市场和统筹城乡发展的战略出发，实现我国城乡经济结构转型和经济发展方式根本转变，深入探索城乡建设用地“增减挂钩”、土地城市化和农民市民化相协调的“人地挂钩”、征用农村集体土地与保障民生留地开发的“地业挂钩”等系列机制与政策，促进城乡土地优化配置和集约高效利用，成为当务之急。科学推进农村土地综合整治、加大城市土地集约利用力度，必将为实现我国城乡土地统筹配置，提升农村土地利用价值，提高保资源、促增长、惠民生效率，开辟一条有效的可持续发展新途径。

（第一作者系中科院地理资源所区域农业与农村发展研究中心主任）