浅析国库集中收付制度

徐秀军

一、国库集中收付制度含义及特点

国库集中收付制度:就是将所有的政策性财政资金全部集中到国库单一账户,并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。为了便于核算和详细反映各支出单位的预算执行情况,财政部门为各支出单位建立分立账户系统,反映国库单一账户中各部门的支出。国库集中收付制度的特点是:所有的财政收入都要进入国库单一账户,所有的最终付款,都必须从国库单一账户的总账户或者地区分账户中支付;总账户、分账户应该由财政部门管理。其他机构均不应开设有财政业务的银行账户;从国库单一账户总账户、分账户中的提款,只能在要求政府付款的最终阶段才能发生;单一账户制度的本质是国库对政府资金最终付款的控制。各级国库要认清当前形势,结合国库工作实际和形势的发展需要,积极配合财税体制改革,优化国库单一账户支付业务流程,加快自身改革步伐,全面提升国库管理和服务水平,不断完善和推进社会公共财政体系建设。

二、国库集中收付制度的基础

国库单一账户也叫政府财政账户,是指取消各支出部门独立开设的预算账户,将政府各部门所有的资金都集中到中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”。在这个账户下,设立国库分类账,详细记录各部门的可用资金,并由国库部门集中管理。财政部门有一本总分类账,在总分类账下有各部门的子账户。如美国称这一账户为国库总账户或一般账户,法国则把它叫做国库公共会计账户。如我国按照财政国库管理制度的基本发展要求,建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴人国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。设立的账户有：（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,按收入和支出设置分类账,收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户。（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户,按收入和支出设置分类账。（4）财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。

三、实行国库集中支付的优点

实行国库集中支付结算相比于其他的财政资金管理制度在资金的使用效率、资金的安全以及监管等方面都有突出的特点。

1、加强政府宏观调控能力

财政政策是政府实施宏观调控的重要工具。财政政策的实施力度在很大程度上取决于政府财力的大小,国家财政资金雄厚,才会有较强的能力实施其财政政策。国库集中文付制度能实现对政府资金集中管理和使用,避免因财政资金的分散管理而造成的各种流失,增加国家财力,从而加强财政政策的宏观调控和实施力度。

国库单一账户开设在中央银行,一方面有利于中央银行充分利用财政资金,维护中央银行基础货币的完整,使国库始终保持一个较大库存余额。一方面增加中央银行货币政策的实施力度。另一方面可以减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击。

2、提高了财政资金的使用效率

实行国库集中支付后,预算支出所需资金由财政账户直接拨付,减少了中间环节,使预算资金到位及时,从而有效地降低资金划拨支付成本,提高了预算资金的使用效率。同时也改变了资金由预算单位层层转拨、环节多、在途时间长、工作效率低下的局面。既有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力,又能有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益和效率。

3、确保了财政资金的安全

实行国库集中支付制度前,由于财政资金直接拨入预算单位的银行账户，预算单位就存在挤占、挪用和截留财政资金的可能,同时也存在用财政的资金对外投资或融资的可能，即用国家的钱，取得投资收益或赚取银行的利息，在一定程度上增加了国家的财政负担。如果由于投资失误，就会造成财政资金的损失。实行国库集中支付制度后，财政资金不拨入单位银行账户，这不仅可以降低资金运行成本，而且还可能有效的防止单位挤占、挪用和截留财政资金，确保财政资金的安全。

4、强化了预算执行与监督

在预算资金管理方面,实施国库集中支付制度之前，预算单位多头开设账户，使用资金不规范等违规现象普遍存在，且屡禁不止。现在建立起了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度是严格按部门预算执行的，部门预算是经全国人大和各级人大审议批准的，所以任何机构和个人必须严格按此执行,否则即是违法。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位批准后才能执行,否则也是违规。此外，部门预算还强化了预算单位建立“先有预算,后有支出”及有多少钱办多少事的观念和办事原则。

5、实行国库集中支付,防范了腐败现象的产生

实行国库集中支付制度后，财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止徇私舞弊。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门、代理银行等多方形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

6、有利于进一步配合政府采购制度的深化改革

国库集中收付制度是我国社会主义市场经济的客观要求，是建立和完善社会主义市场经济的有效措施，是公共财政的内在要求；国库集中收付制度在充分借鉴国际上成功经验的基础上，在中央、国务院领导的支持和希望下，已经取得丰硕成果。

四、行政事业单位国库集中支付制度存在的主要问题

1、 国库集中支付制度改革认识淡薄

虽然行政事业单位财政资金是属于国家的，但长期以来一直由事业单位分散支付，不受预算约束，自主性强，资金存入银行既能生利息，又可作为项目贷款的条件。在国库集中支付后，事业单位将失去这些好处。这样，单位的既得利益被打破，一些事业单位负责人和财务人员对国库集中支付制度认识不到位,他们认为实行国库集中支付制度是削弱了单位的财权，在资金的使用上受限制，不利于本单位的业务开展，因此主动性不强，甚至有抵触情绪。人员素质有待提高。

2、财会人员的素质有待提高

部分行政事业单位财务人员对国库支付制度政策理解不到位,执行过程中出现偏差,使制度不能得到很好的贯彻落实。按规定单位财务人员应能够按照财经法律、法规和会计制度对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督的责任。实行会计集中核算后,行政事业单位取消了财会人员,单位的财会业务由财务经办人员到会计核算中心办理,相当一部分行政事业单位的财务经办人员不懂财会业务,有的甚至连最起码的财务制度和会计科目都不懂,难以担当财务经办人之任,增加了国库集中支付改革的难度。

3、现金管理存在风险

财政国库管理制度资金支付管理办法规定,预算单位零余额账户可以提取现金。笔者在工作实际中发现,行政事业单位零余额账户在执行中存在两个问题:一是对预算单位现金提取的数额和频率没有规定,可能导致大量的现金从事业单位零余额账户中提出。二是事业单位提取现金,如何存储,如何使用,开户银行、财政部门难以监督,从动态监控情况看,现金管理的漏洞很大,隐藏很大的风险。

4、财政直接支付存在潜在风险

所谓财政直接支付,是指预算单位提出用款申请,按照规定程序经财政部门核定后,由财政部门向中国人民银行和代理的商业银行分别签发财政直接支付指令,代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系,将资金直接支付到商品(劳务)的供应商或用款单位,并于营业当日与中国人民银行清算,完成财政直接支付活动。在上述支付过程中,可能存在以下潜在风险:一是行政事业单位或其有关人员伪造、变造或提供虚假用款申请。二是伪造、变造或提供虚假合同。三是伪造虚假收款人、提供虚假收款人账户。一旦违规行为得逞,财政资金就通过国库单一账户体系直接转移到非法“收款人”账下。

5、国库支付的相关手续比较复杂

国库直接支付需要事业单位提供发票和合同等相关文件,要财政部门相关领导审批,时间比较长。国库授权支付需要单位先提交用款计划,批复后才能按需使用,造成事业单位必须设置专人跑财政局,间接增加事业单位的人力和时间成本。

五、行政事业单位进一步实施国库集中支付制度应采取的对策

1、增强国库集中支付制度改革意识和会计责任意识

财政部门要加大对国库集中支付制度改革的宣传力度，通过各种途径使预算单位和相关人员特别是单位领导认识到此项改革的目的和意义。通过学习，真正做到统一思想,求得共识。使行政事业单位负责人和财务经办人员充分认识到“集中”不是“集权”;“收权”,也不是财政部门与其它部门财权的转移和重新分配，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，是必须进行的一项重大改革。增强单位负责人的国库集中支付制度改革意识和会计责任意识，强化预算单位的财务管理。让财务人员熟悉相关政策、程序,凡因财务管理工作不到位造成严重经济损失的，要依法追究单位负责人和直接责任人的相关责任；有关财政审计部门要对各单位财务管理制度的建立健全及执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效运用等方面定期进行考核验收及检查监督，增强各单位负责人的会计责任意识，深入广泛宣传财会工作的重要性，让更多的人重视财会工作。

2、健全国库集中支付制度体系,为改革提供制度保障

针对改革过程中出现的新情况和新问题,国家财政部门应尽快制定并完善相应的政策、法规,建立国库制度改革的相关配套办法和措施，依法推进国库制度改革。此外，在国库集中支付业务层面，可以通过网络技术等先进手段，建立相关信息系统，实现网上申报审批等手续，改善目前繁杂的国库支付手续，降低预算单位相关人工成本的同时，提高国库集中支付的效率。

3、建立健全财政国库集中支付监督制约机制,防止行政事业单位风险支出

财政部门应紧紧围绕国库集中支付制度改革,借鉴和运用国际经验,建立以财政资金支付实时监控为中心,以现代信息网络技术为支撑,以国库集中支付系统和动态监控系统为手段,以内控管理和外部监督制度为基础,综合运用多种监管方式,强化财政事前事中监督的财政国库动态监控体系,保证预算执行的科学化、规范化、透明化,防止行政事业单位风险支出。

4、明确财政资金支付方式的范围，扩大直接支付的比例

鉴于财政授权支付容易导致财政透支现象和资金风险，加上支付清算环节较多，严重影响资金的清算速度和效率，因此，应积极研究直接和授权支付的结构，对扣除工资统发以外的授权支付与直接支付的比例提出定量要求，防止化整为零、变相将直接支付转为授权支付的情形出现。应尽量控制授权支付,扩大直接支付的比例。对于财政直接支付其他支出的具体规定,财政部门应以批复的单位预算作为用款计划和资金支付控制的重要依据,具体明确其支出范围、用途和金额底限，以此规范资金的支付。对于财政授权支付的部分，应加大审核力度，强化事前事中的审核监管,对预算单位的授权支付计划进行严格甄别，国库应做好每笔资金具体用途的合规性审核，对不合授权支付范围的经济事项不予核准；对授权支付计划存续时间过长而单位无用款申请的，可建议科室予以调减计划额度。要加强对单位授权支出的跟踪审查，积极构建单位授权支付的监督审查制度。

5、加强行政事业单位会计人员培训

随着国库集中支付制度改革的实施，行政事业单位会计核算不再是简单的记账，算账，国库集中支付是一项全新的业务，对人们的素质也提出了更高的要求。各单位财务人员要及时掌握国库集中支付后出现的新制度、新业务、新方法，强化财会人员的操作技能。国库支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，这就要求财会人员不仅要做财务核算员,还要做掌握全局的预算员。此外，应加强单位财务人员专业知识的培训；建立起单位财务人员业绩考评机制。对业绩突出的，由财政部门给予表彰，使其积极性、创造性得到充分地发挥，业务素质得到较好地提高。以适应新形势下行政事业单位国库集中支付工作的需要，从而更好地推进国库集中收付制度的改革。

国库集中收付制度是目前国外普遍采用的一种有效的政府财政资金管理制度，是应用于市场主义国家国库管理的科学方法。因此，我们不应当仅仅因为制度执行过程中出现的问题而否认这项制度的科学性，而应当从这些问题中找出原因并予以改正，只有这样才能切实发挥国库集中支付制度的优越性。