新形势下中央银行会计核算内部控制研究

邓惠琴

会计核算内部控制是加强会计管理，保障资金安全、防范金融风险的重要手段。随着新形势下中央银行的职能调整和会计核算业务迅速发展，中央银行会计内外环境、核算监督模式都发生了较大的变化。同时，新系统、新业务的发展也加大了会计核算和资金流动的风险性，对央行会计核算管理和风险控制提出了更新、更高的要求。

一、新形势对中央银行会计核算和内部控制的影响

（一）会计核算主体发生变化。目前，央行已实现了《中央银行会计集中核算系统》、《中央银行大、小额支付系统》、《中央银行会计集中核算电子对账系统》上线运行，中央银行地市级及以上机构作为支付系统的直接参与者，将会计核算主体从县支行上移到中心支行，完成了分散会计核算向集中会计核算的转变，为新形势下的支付结算环境搭建了通畅、快捷、优质的核算服务桥梁。

（二）会计监督模式发生变化。2005年，《中央银行会计集中核算事后监督系统》上线运行，将会计事后监督从会计核算部门独立出来，成立事后监督中心，形成了分散监督与集中监督灵活并存、人工监督与计算机监督相互结合的模式，对会计、国库、货币金银等部门的日常会计核算业务进行复审和检验，标志着中央银行会计监督模式的转变。

（三）会计管理的社会影响力发生变化。一是随着中央银行职能的转变，在传统的支付清算、货币发行、经理国库等核心业务的基础上,增加了监督管理、执行货币政策等职能,会计工作内涵日趋丰富。二是定期借记、支票影像、国库代发等新业务的推广,使央行会计服务对象从金融机构、财税部门扩大到企事业单位和社会普通公众，服务对象的范围日渐扩大。三是在当前国内外金融形势十分复杂，通胀预期居高的情况下，社会普通公众也开始关注会计业务部门公布或对外提供的数据和分析材料，社会影响力日益增强。

二、央行会计内部控制的特点与新形势发展要求的比较

（一）会计内部控制体系建设的滞后性与业务发展先进性的矛盾

一是制度建设滞后，跟不上业务发展的步伐。目前央行下发实施的内控指导文件主要是1997年第318号《关于进一步加强人民银行会计内部控制和管理的若干规定》、2006年《中国人民银行分支机构内部控制指引》两个文件，由于时间久远，有些内容已跟不上新业务发展的步伐。比如在《关于进一步加强人民银行会计内部控制和管理的若干规定》中，对会计事后监督业务的有关要求，还停留在会计营业部门设置事后监督岗位这一模式上，与当前集中事后监督模式已不相适应。同时由于对文件的理解、执行存在偏差，各分支机构制定的内控制度各不相同，缺乏统一规范性。二是风险评估体系不完善，不利于内控目标的实现。风险评估包括法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险和操作风险等，常采用定性或定量的方法进行风险分析，将风险区分为高、中、低等不同的风险等级。然而，由于缺乏科学、有效的风险评估体系和独立的会计风险评估机构，风险评估的职责、任务、目标尚不能明确，评估的手段也缺乏一定的先进性，对会计风险评估结果的运用也缺乏指导，制约了内控机制建设的发展，因此，符合中央银行实际的先进的风险评估体系还亟待完善。

（二）内部控制手段的单一性与业务灵活性的矛盾

一是对重大会计事项控制手段单一。根据总行《重大会计事项审批制度》的规定，大额转帐、错账冲正、补记账务、非正常挂账、销账等重大会计业务由会计主管审批后办理。目前采取的手段是在会计凭证上签字、会计主管坐班日志中登记的方式进行控制，这种仍以传统手工操作方式为主的内控监督手段显得十分落后,流于形式，有时甚至存在先处理后签字的现象，重大会计事项审批成了事后审核。二是对法定存款准备金使用的控制手段单一。目前央行采取按旬考核法人存款准备金的办法，通过手工录入存款科目余额和法定准备金率，由系统自动计算法定准备金余额，日终时系统对透支账户发出罚息提示。根据法定存款准备金日间可以使用的规定，一个金融机构的法定存款准备金和超额存款准备金统一在其“**准备金存款”账户中管理，业务日中时，对法定存款准备金余额的控制只能通过人工查询动态信息、核对登记簿、手工计算差额来进行，手段落后单一且存在较大风险隐患。三是对系统业务操作员的控制手段单一。央行的业务操作系统还延袭操作员代码+口令登录的作法，手工填制口令卡由会计主管统一保管，每月更换一次，如有口令失密、被盗，就会被他人冒名登入。商业银行已经普及的指纹识别、口令卡等灵活的内控手段,还没有在“中央银行会计核算系统(ABS)”、“国库业务会计核算系统(TBS)”等业务系统中得到应用。

（三）基层央行会计人力资源紧缺与系统发展刚性需求的矛盾

基层央行普遍存在会计队伍结构老化、流动性差、人员紧缺的现象，无法根据业务量灵活调整岗位设置，造成系统岗位设置刚性需求与人力资源紧缺的予盾。一是系统设置需求量大。目前会计业务部门(含会计、国库、发行)共有业务系统15个, 仅是ABS、TBS系统核算岗位设置就有22个，另外还有统计分析、国债管理、综合分析等其他岗位，共计超过40个。而目前基层支行会计国库部门人员为6-10人左右，与系统岗位设置的需求相去甚远，不可避免出现兼岗、混岗、交叉代班等情况，要害岗位强制休假和轮换制度也难以得到落实，为会计安全管理埋下风险隐患。二是各业务系统兼容性差。ABS、TBS、固定资产管理系统、货币金银管理信息系统相互之间无业务数据自动传输和比对校验，不能有效减少工作环节和岗位设置，形成了系统越先进、操作越繁琐、人手越紧张的怪圈。三是会计专业队伍素质退化。随着新业务的推广、新核算方式的引入，对会计人员综合素质的要求也越来越高。但受自然减员、新生力量匮乏、现有人员文化水平较低等因素影响，县支行人员老化、知识结构不合理的问题越来越突出，复合型会计人才很少，一专多能或独当一面的人更是寥寥无几，难以满足新业务发展的需要。

（四）激励机制的缺乏与内部控制问责制的矛盾

会计工作是基础业务工作，具有十分重要的地位，做得好与坏与会计资金安全紧密相关，直接反映会计内部控制成效。长期以来，央行对会计人员采取差错问责制，通过现场检查、非现场检查、突击检查等方法，对会计制度建设、会计核算过程、会计档案管理等会计事项进行检查，对差错实施处罚，以达到督促会计人员加强安全防范意识的目的。由于会计业务操作程序严密、繁琐，凭证账表簿要素众多，从印章是否齐全，金额大小写是否符合规定，到是否按规定使用重要空白凭证、登记账表簿，业务处理手续是否规范等，事无巨细都是内控要求的范畴，因此每次内控检查难免存在这样或那样的问题，小则考核扣分，大则通报批评，重则追究相关刑事责任。相对而言，目前对会计人员的激励机制还没有建成体系，这在一定程度上挫伤了会计人员的工作积极性，特别是一人多岗的会计人员更是觉得委屈，认为做得多相对就会错得多，付出与收益不成正比，有的甚至产生抵触情绪，不利于会计内控管理的发展。

三、完善央行会计内部控制体系的对策

（一）健全会计内控制度，规范会计管理

一是结合实际情况,对会计内控制度进行一次彻底梳理,将过时的、不切合实际的内控制度淘汰取消，有漏洞有隐患的及时补充、修订、完善，对新业务、新程序、新系统则参考有关规定，结合实际，制定切实可行的配套内控细则。二是切实落实岗位责任制，按照相互分离、相互制约的原则,针对不同的岗位和业务特点制定相应的岗位责任制度，严密各个环节的所有操作程序，做到责任到人，责任到岗，实现层层负责，级级监管，避免管理失控、制度悬空，形成全方位、多层次的会计监督管理模式。三是对要害岗位人员和会计主管实行定期轮岗和强制休假制度，以便于及时发现管理上和系统操作上存在的问题，促使管理制度不断的完善。四是完善会计检查制度，对知错不改、屡纠屡犯等违规行为加大处罚力度，充分发挥会计检查的监督、纠正作用，促使会计人员自觉履行操作制度化、规范化。

（二）完善风险评估体系，识别风险、科学运用

风险评估是识别和分析相关风险并确定应对策略的过程，它能够指明内部控制措施实施的方向，是加强管理、防范风险的必要手段，一个完善的风险评估体系应具有可操作性和科学性。一是完善评估机构。建议成立专门的风险评估机构或部门，负责领导、组织、协调本单位的风险评估工作，制定风险管理制度和程序，明确风险评估工作的职责、任务、目标，以及实施主体、对象和内容。二是有效识别和科学鉴定。在定量分析和定性分析的基础上，结合中央银行会计特点，可考虑采用“色彩区别法”对风险进行分类，比如：将有足够控制措施，并且处于可接受水平之内的会计风险归纳为绿色；正在采取措施、能迅速降低风险水平的归纳为黄色；不可接受风险为红色。这样的风险分类科学、清晰，有利于风险识别，为风险等级鉴定提供很好的参考依据。三是充分运用评估结果。风险评估的最终目标是防范风险，服务于管理，因此要充分利用风险评估结果，对会计风险隐患进行深入分析，找出问题的根源所在，通过预测与假设，对各种风险发生的可能性、规律性进行研究分析，制定风险应急预案防患于未然。

（三）再造业务流程，在人工控制与机器控制相结合的基础上，强化科技约束效力

一是在ABS、TBS等业务系统中插入内控监督程序，有效提升系统控制功能。重大会计事项必须由会计主管通过计算机授权方可进行后续业务处理，同时在《会计主管坐班日志》中记录，强化会计主管对重大会计事项的控制，杜绝审批流于形式。二是对日间使用法定存款准备金等特殊业务设置红线提示，提高业务经办员的警惕性，及时督促有关机构组织资金弥补不足，避免出现恶意透支带来的损失。三是加强系统对操作员的控制，采取先进的指纹登录模式，有效避免他人冒登系统，增加操作员超时自动签退功能，防止因遗忘签退而导致他人冒用。四是将互不支持的业务核算系统整合在一起，如ABS与固定资产系统、登记簿系统的整合，TBS与国库统计分析系统的整合，实现央行会计的真正流程化，减少业务操作的重复性，从而达到资源有效配置、提高工作效率、实现成本效益的目标。

（四）加强会计队伍建设，夯实会计管理内部环境

素质优良的会计队伍是内控机制有效运行的重要条件和基础，因此加强会计队伍特别是基层央行的会计队伍建设，是新形势下业务发展和内部控制的需要。一是通过“内外兼修”的方法加强会计人员素质教育，培养新时代“四好”会计人才：一个好思想，即有爱岗敬业的精神，有诚实守信的态度，具备优良的会计职业道德品质；一笔好账，即有较高的专业技术水平，会计实务操作能力；一篇好文章，即有较高的综合、分析、判断、写作水平，能为会计事业的发展提供参考意见和建议；一个好电脑，即具备较高的电脑基本知识和电脑操作水平技术，能紧跟会计电算化的步伐。二是尽快出台会计人员奖励考核办法，对实现全年会计核算业务“零差错”、发现并有效控制会计资金风险行为、为会计内控管理做出突出贡献的部门给予精神及物资上的奖励，提高会计人员岗位津补贴，对业务素质高、坚持原则的会计工作人员在评先评优、职称聘任、职务提拨等方面给予倾斜，有效激发会计人员的工作积极性。三是充实会计人员数量，在客观条件上达到与内控要求相藕合，减少或避免兼岗、混岗、交叉代班等现象，实现“量”的充裕，同时加强对会计人员岗位任职资格审查工作，把责任心不强、弄虚作假或信用状况不良的会计工作人员调离会计工作岗位，实现“质”的提升，进而优化会计管理内部环境，使会计内部控制得到有效运行。

参考文献：

[1] 韩媛媛 高阳宗 王军 丁岩 王书央 潘路成中国银行会计核算与内控管理发展互动研究《金融会计》2011(6)

[2] 王关荣加快建设中央银行会计核算数据集中系统提升会计核算管理和服务水平《金融会计》 2010（1）

[3] 张庆昉 汤锦 陈翊高 戴大兴 刘聪伟 周德宗 崔献军 曾建平完善基层央行会计内控管理的对策思考《金融会计》2010(3)