当前农业农村经济社会发展现状、问题及政策安排刍议

吴姝帜

农业是安天下、稳民心的战略产业，农村的繁荣稳定是国家繁荣稳定的基础，关系到社会稳定和发展全局性。“十一五”期间，在一系列强农惠农政策措施的强力推进下，农业和农村经济社会取得长足发展。但是，也出现了一些不可忽视且亟待解决的新问题。对此，有必要紧密结合当前我国农业和农村经济社会发展的新形势、新特点，采取及时有效的应对之策，确保实现农业和农村经济社会的可持续发展。

一、农业农村经济社会发展现状

（一）农业生产能力逐年增强。粮食生产快速发展，单位面积产量大幅度提高，2004年以来我国粮食生产总量实现了“七连增”，2007-2010年连续4年超过5亿吨，2010年产量创造了新的历史记录，达到5.46亿吨，比2009年增长2.9%，人均粮食占有量稳定在800斤左右。同时，其他主要农产品也稳中有增，油料、糖、蔬菜、水果、肉类、禽蛋、奶类、水产品等农产品健康发展，产量稳定增长。农产品供给基本实现了由长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性转变。

（二）农村剩余劳动力有效利用。“十一五”期间，我国第一产业就业人数占总就业人数的比重由44.8%下降到38.1%，下降了6.7个百分点。2010年全国农民工总量达到2.42亿人。从第六次全国人口普查数据看，居住在城镇的人口占总人口的49.68%，居住在乡村的人口占50.32%。同2000年人口普查相比，城镇人口比重上升了13.46个百分点，为城镇现代工业的发展提供了所必须的劳动力资源。

（三）农民经济收入水平大幅提高。2010年，农村居民人均纯收入达到5919元，比2005年增长81.8%，扣除物价因素，年均实际增长8.9%，连续6年超过6%，其中2010年实际增长10.9%，比城镇居民人均可支配收入实际增速快3.1个百分点，是自1998年以来首次快于城镇居民。

（四）农村社会保障水平明显提高。2010年末，全国已有5228.4万农村居民得到了政府最低生活保障， 2678个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率达到96.3%，列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数10277万人。大约1.4亿的农村中小学生享受了免除学杂费和书本费的政策，1100万名特困寄宿学生获得生活补贴。

（五）农民生活质量明显改善。“十一五”时期，国家累计投资1009亿元实施农村饮水解困和饮水安全工程，解决了2.1亿农村人口的饮水安全问题。全国已基本实现“村村通”公路，81.9%的乡镇已经完成农村电网改造，98.7%的村通电，97.6%的村通电话，97.6%的村能接收电视节目。2010年，农村居民人均生活消费支出4382元，比2005年增长71.5%，年均增长11.4%；反映消费结构和水平的农村恩格尔系数由2005年的45.5%下降到2010年的41.1%。

二、农业农村经济发展面临的主要问题

（一）农业科技推广应用水平较低。据中国农科院有关专家估测，我国目前农业科研的总体水平同世界先进水平相比至少相差15-20年。科技成果贡献率和农业科技成果转化率均不到40%，远远低于发达国家70%-80%的水平。同时，农业科技推广部门人力、财力分布失调，资源配置不合理客观存在。另外，随着农村劳动力转移，大量有文化、有知识的农村年轻劳动力向城市转移，降低了农业劳动者的整体素质，农业兼业化、农民老龄化和农村空心化的趋势已现端倪。

（二）农业抵御自然灾害的能力不强。我国农业因灾损失十分严重，仅2010年全国因灾损失粮食就高达1107亿斤，这凸显了我国农业抗灾能力不足，农业靠天吃饭的局面始终没有得到根本性地改变。仅从耕地质量看，我国目前中低产田占到总耕地面积的三分之二以上，优质耕地占比少，有效的灌溉面积仅占总耕地面积的46%。同时，农业基础设施较为薄弱，对农业生产的保障功能大大下降，农业防灾抗灾的能力十分有限。

（三）生产要素和生态环境问题凸显。据统计，从1996年到2008年的12年时间，我国的耕地面积减少了1.25亿亩，目前耕地总面积约18.26亿亩，仅是世界人均水平的40%。农业水资源短缺和利用粗放，主要灌区的渠系利用系数只有0.4-0.6，约有一半的水被浪费。同时，农业生态污染问题严重。据有关资料显示，全国每年应用的化学农药以有效成份计达20万吨，全国化肥施用量则已跃居世界第一位，平均每亩耕地施肥高达14公斤，不可避免地造成对农业生态环境的污染。

（四）农产品市场的调控能力弱化。由于市场调节作用的滞后性，“谷贱伤农”、“菜贱伤农”，以及欠收导致的“灾荒”、“天价菜”现象，放大了农产品市场供给的不稳定性，进一步加大了国家对农产品市场的调控难度。同时，国家对农产品的储备数量和结构不合理，使得储备体系难以有效发挥平抑价格波动的功能；加之农业国际化程度的深入，国际市场对国内市场的影响越来越大，如国内大豆行业及定价权几乎被美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚四大粮商所控制。

（五）少数地方农民种粮的积极性下降。农民收入渠道拓宽，形成种粮比较效益过低；农资价格持续上涨，增加了农民的种粮成本；农业基础设施建设滞后，导致农业种植风险加大。在上述方面因素影响下，农村青壮年劳动力大量外出务工或是弃农经商，在一些地方出现了将农田改种其他经济作物甚至撂荒等现象，农业种植的广种薄收、粗放经营特征也愈加明显，与上世纪八十年代农民精耕细作形成鲜明对比，农民种粮积极性下降成为越来越突出的问题。

三、农业农村经济发展新形势下的政策安排重点

（一）解决好“人往哪里去、转移到哪里”的问题，加强小城镇和农村中心集镇建设，引导农村剩余劳动力向小城镇和农村中心集镇转移。一是认真做好城镇建设规划，构建布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系，完善公共服务功能，引导农村剩余劳动力向城镇中心区聚集。二是强化城镇产业支撑，增强城镇发展动力。加快推进城镇工业化进程，努力扩大城镇经济总量，培育发展并优化城镇主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群，提高城镇经济发展的规模效应和聚集效应。三是大力发展城镇服务业，扩大就业领域。要依托城镇发展面向城市和农村的服务业，引导各类资本在更广泛的领域进入科技教育、文化传媒、乡村旅游、金融保险、社区服务、信息中介等现代服务业为城镇职工再就业和农村进城人口提供更多的就业机会。四是深化城镇配套改革，创新体制和运行机制。坚持政府主导、市场运作原则，建立多渠道、多元化的城建投资体制，在占补平衡的前提下开展迁村腾地和农民集中居住，解决城镇发展所需的土地问题。实行有利于劳动力合理流动的就业引导政策，积极引导农村富余劳动力向非农产业转移和跨地流动就业。同时，加快完善社会保障体系，加快城镇养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障体系建设，将进城农民纳入城镇社会保障体系。

（二）创造有利于农业科技推广应用的环境和基础条件，加强农业科学技术的推广应用，提高农业科技和现代化水平。一是改革农业科技推广体制，为创造现代高效的农业科研和技术推广体系提供制度保障。进一步明确各级政府农业部门的职责，充分发挥农业科研院所的作用。建立对农业科技推广部门的监督与考核机制，提高农业技术推广体系的运行效率。二是增加对农业科研与技术推广的投入。提高农业科技投资占农业生产总值的比重，加大对农业科研、推广的公共投资力度。三是加快先进农业科技的转化和普及应用效率。大力推广节水型农业灌溉技术，建设节水灌溉工程，建设节水型农业试验、示范、推广、培训的综合基地和示范工程。针对农药、化肥残留污染，大力推广测土配方施肥、按需施药，降低农药、化肥施用量。针对农作物病虫害问题，要积极开展农作物抗病虫害治理研究和种子选育。四是加强对农民的农业科技教育与技术培训。由政府或农业技术推广部门组织专家深入乡村或田间地头，为农民讲解农作物种植和病虫害防治科技知识，举办农业技术讲座，利用各类农村媒体为农民提供农业科技信息等。

（三）更加巩固农田水利是农业基础的意识，加强农田水利建设，增强农业抗灾能力。一是发挥政府在水利建设中的主导作用，落实经费保障职责。建立起由政府主导、水行政主管部门牵头的水利建设管理机制，足额落实公益性、准公益性水利建设基本支出和维修养护经费。二是建立水利投入稳定增长机制，大幅度增加各级财政水利投资规模。切实用好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策，并在引导金融机构增加信贷资金投放力度的同时，采取财政贴息、预算还本的方式，加大公共财政投入力度。三是加强水利建设统筹规划，形成防洪减灾、水资源供给和水环境三大保障体系。发挥水利防汛抗旱作用，增强水旱灾害应急管理能力。进一步加快大江、大河堤防加固和河势控制工程建设，实施主要支流堤防加固，加强大中型病险水库除险加固建设。特别是要关注农村高标准农田和中低产田改造，并切实做好农田排灌、土地整治、土壤改良、机耕道路建设工作。

（四）守住耕地资源底线，加强农村水土资源的保护和管理，稳定和提高粮食生产能力。一是实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩“红线”。在现有基本农田保护区中划定永久性基本农田，规定长期不得占用。特别是要防止农村土地流转中出现的违法工业占地现象，严肃查处违法违规占用耕地案件。二是实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。建立农村土地利用标准体系，严格用地标准管理，深化土地有偿使用制度改革，发挥市场配置资源的基础性作用，并建立节约集约利用评价考核制度。三是加强土地整理和农田综合治理，优化耕地布局和改良土壤质量。针对农田普遍存在的田块分割细碎、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象，通过土地综合整理，改善土地利用状况，充分挖掘土地资源潜力，提高集约化利用程度。同时，依靠科技进步，鼓励研究和推广适合我国国情的节水灌溉技术，培育节水抗旱品种，推广节水栽培技术，提高水资源利用率。

（五）将粮食等重要农产品安全上升为国家战略，加强对跨国粮商和国内粮棉油市场管理，增强国家对重要农产品市场的宏观调控能力。一是保护农产品生产的积极性和正常利益。进一步加大种粮直补力度，稳定农资价格，建立粮食等重要农产品最低收购价与农业生产成本的合理联动机制，保证农产品价格处于合理区间。特别是要建立重要农产品主产区利益补偿制度，确保产区在转移支付中得利。同时，扶持国内粮食等重要农产品收储和加工企业，确保农产品经营企业有合理利润。再次基础上，确保农民的种植收益。二是掌握应对跨国粮商和外资冲击的主动权。牢牢把握农产品收购加工流通领域、农业生产要素经营这两个关键环节，提高外商进入农产品加工流通领域和种子经营领域的门槛，严格水稻、小麦等口粮加工产业和种业的外商准入制度、速度与规模。三是加强政策调控力度。继续维持农产品价格逐步合理上升渠道，要建立完善的粮食等重要农产品安全预警系统，建立健全有效的市场信息反应网络和重要农产品生产的国家价格指导调控机制。特别是要统筹考虑国内与国外“两个市场，两种资源”的关系，依据市场变化不断调整调控政策，避免和减少农产品价格波动，保持国内农产品供应稳定。尤其是针对棉花等“两头在外”的产品，通过进口管理、储备调节等措施保持，发挥调控稳定供求和平抑价格波动的功能。另外，还要充分利用农产品新兴消费调节市场供需，建立粮食、油脂向燃料乙醇、生物柴油等生物质能源转化的制度，从而避免在丰收年份谷贱伤农和处理陈化粮油。