城乡统筹视野下农民工市民化路径研究

赵卿

摘要：结合当前“统筹城乡发展”的现实背景，本文探讨农民工的出路和路径问题。首先，本文初步设计了解决农民工市民化这一战略问题的目标；其次，本文也对推进农民工市民化的障碍进行了分析；最后，本文提出，推进农民工市民化，需要从农村退出、城市进入以及城市融合这三个环节着手。

关键词：城乡统筹；农民工；市民化

自2004年起，中央连续发了七个一号文件，着手解决多年累积的“三农”问题。“统筹城乡发展”首次在2010年中央一号文件的标题中出现，是今年一号文件的最大亮点，是以科学发展观解决“三农”问题的重大突破。经过几年的实践，我国农村面貌有了较大程度的改善，农民负担大大减轻了，种粮积极性提高了，农民收人增长幅度也提高了。但城乡统筹发展的任务仍然十分艰巨，其中一个重要的影响因素就是农民工问题。

农民工作为连接城市和乡村发展的重要主体，既是城市发展的有生力量，也是农村社会建设的重要主体。从某种意义上说，农民工是城乡统筹发展、城乡一体化的重要桥梁。因此，在推进我国城乡统筹事业进程的宏观背景下分析和研究农民工市民化问题是顺理成章的，一方面，通过农民工市民化，减少农民的数量，从而加快我国城镇化进程；另一方面，通过推进城乡统筹事业进程，让已经具备转化条件的农民工，逐步转变为市民，以保障农民工的生存和发展，促进社会和谐。这对于我国城镇化道路的选择与战略思路，“三农”问题，城乡一体化问题以及与农民工相关的一系列社会问题的解决，也具有重大的现实意义。

一、农民工市民化的目标

农民工市民化的目标是其市民化战略的基本内容，它所表明的是农民工市民化过程中要达到的预期结果。正确的目标设计是农民工市民化战略制定的依据和出发点，是战略实施的指导原则，是战略控制的评价标准。同时，制定农民工市民化的战略目标，也是农民工市民化路径选择的前提和关键。

农民工市民化是农民工职业转化、地域转移、身份转变与农民工的行为方式转变和新市民价值观的形成等“多位一体”目标的实现过程。

1、职业转化。包括行业转移和工种转移，是实现农民工社会流动和地位提升，并融入城市社会的关键。不同行业之间的转移，或同一行业不同工种的转换，提升了农民工职业转换能力，提升了农民工的经济社会地位，为进入城市并融合城市奠定基础。

2、地域转移。主要指农民工生活和居住场所由农村社区转变为城市社区。地域转移，要求农民工在城市有稳定的就业和收入，有固定的居住场所，能够安居乐业，能够真正享受城市化和现代化所带来的文明成果，生活质量得到提高。这是其市民化的基本条件和显性目标。

3、身份转变。即农民工从农村户口转变为城市户口，从而在身份上获得作为城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等。其最明显的标志就是农民工能够获得所在城市的城市户口，拥有城市公民所享有的市民资格和相关权益，并依此身份分享城市公共福利，成为真正意义上的市民。

4、价值观念和行为方式的转变。农民工市民化过程中农民工的生活观念、行为方式无疑要受到所迁居城市现代文化的影响，打破传统的以血缘或地缘为纽带、以信任为基础、人际关系简单的传统习俗和行为规则，取而代之的是以一套相应的法律规范和人文观念为其社会体系和价值系统，从而真正实现由传统的乡村社会的农民向现代城市社会的市民的转变。这种转变将构成农民工市民化的最高评判标准，因而也将成为农民工市民化的终极目标。

以上四个方面的转变是相互关系的，它们共同作用的结果，使农民工在市民化的进程中实现了人的现代化。

二、农民工市民化的障碍

农民工市民化面临的障碍来自许多方面，主要的因素包括如下四个。

（一）认识障碍

由于历史原因形成的对农民看法的不客观性以及计划经济时代城乡二元户籍制度安排所确定的农民与市民的身份区别，造成了市民（包括一部分城市决策者和执法者）对农民工观念上根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。在城市就业压力较大的情况下，市民们认为农民工抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农民工的不满情绪。农民工自身素质的局限性在一些城市人心目中成了各种城市社会问题如较高失业率、较高犯罪率和环境脏乱差等的万恶之源。市民对农民工的偏见，不可避免地会影响政府决策者做出不利于农民工的城市排斥决策。

（二）政策障碍

应该说近年来中央政府出台的一系列政策在总体上是有利于农民工市民化工作和生活的。但是，由于我国实行的是分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任，地方政府在制定和出台某种政策时，处于代表城市市民本位利益（如市民充分就业）的考虑，在对待市民化乃至农民市民化问题上，排斥和抑制对于鼓励和支持政策。在政策制度的安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的政策，如对进城农民工实行一系列的证件登记和过程性收费等。

（三）制度障碍

农民工市民化的制度障碍突出表现在农村强化的土地承包制度、城乡分割的劳动力制度和以户籍为基础城市封闭的社会保障制度三个方面。一是农民实行承包期限较长的土地承包制度的着眼点是维护农村稳定，但缺乏流动性和经营权转让市场，加上与之挂钩的农业税赋负担，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，这是农村剩余劳动力难以实现彻底转移的重要原因。二是城乡分割的劳动力市场制度使得进城农民工只能通过次属的劳动力市场寻找那些工作稳定性差、收入低、劳动强度大、无福利、无保障、无晋升机会等市民看不上眼的边缘性职业和岗位，他们因此难以进入城市正规体制之内，实现与城市主流社会的融合。三是与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，他们只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的“脐带”关系。

（四）素质障碍

农民工能否由“乡下人”转变为真正的“城里人”，除了上述障碍外，还取决于农民工自身的文化技术素质和自我发展能力。目前城市农民工虽然大多年富力强，具有一定的文化水平，一部分人甚至是农村的精英，但他们总体上的文化技术水平和能力素质不高，转移能力弱，进城就业竞争力低。这是农民工市民化进城缓慢的基本内因。

三、农民工市民化的路径

（一）农村退出环节

现实中土地流转制度不完善，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟规定，导致农村剩余劳动力转移不彻底，形成“兼业”经营与农业小规模经营的局面。因此，完善的耕地流转制度与机制不仅有利于土地的规模经营和农民增收，而且只有在这种情况下，离开土地的农民才能放心地转出土地进而安心地在城市务工经商。不断完善耕地流转制度与机制，是推进农民工进城的必由之路。

（二）城市进入环节

1、户籍制度的转型

户籍制度转型是指根据形势需要，逐步取消附加在户籍上面的不合理内容，使户籍制度能够与时俱进，充分发挥促进社会、经济以及个人全面发展的作用。农村劳动力流动和充分就业，需要彻底解除城乡分割的制度障碍，改革现行户籍制度，使农民工获得与城市居民同样的居民地位，统筹城乡居民之间的迁徙权，这是实现农民工市民化的前提条件。按照国际惯例，建立全国统一的、以身份证管理和按居民固定居住地登记的户口分类统计的一元户籍制度，赋予全国公民以平等择业和生活的权利。放宽农村户口向城镇迁移的限制，以公民有住房和稳定的收入为依据，促使农民人口向城镇转移。

2、城乡一体化就业制度的变革

城市和农村之间就业机会平等的前提条件是劳动力的合理自由流动和自由选择，即建立城乡统一的劳动力市场，使劳动力资源在部门之间、地区之间和行业之间能够自由合理地流动，优化配置劳动力资源。一是政府转变职能，培育、调控而不是限制、包办劳动者自由参与和企业自主决策的劳动力市场上。规范政府部门的行政行为，防止对农民工实行地区歧视性的不合理限制和收费，减少农民进城的就业成本，降低进城就业门槛，促进劳动力资源的合理流动。二是履行劳动合同制，主管部门衣依法对合同的权利、义务进行审查鉴证，保护劳动者和企业的合法权益。用工单位应同外来劳动者签订劳动合同，明确双方的权利、义务、责任，外来劳动者的合法权益受到法律的保护。三是在工资报酬上，外来劳动者要和本地职工同工同酬，不得克扣或拖延不发。与此同时，国家要建立就业公平监督管理体制，惩处不公平或歧视性用工。

3、农民工人力资本的投资与积累

随着我国国民经济的快速发展，低素质的农村富余劳动力的“无限制供给”和相对高素质的农民工需求增长之间的矛盾日益尖锐，而城镇化进城的加快无疑给农民工人力资本的投资与积累提出了迫切要求。我们就要为农民工设计满足市场需求的教育培训内容，创造合理的教育培训形式，筹集充足的农民工教育培训经费，切实构建有效的教育培训网络，并要为农民工人力资本的投资与积累提供合理的配套服务工作，这包括开展农村富余劳动力情况调查以建立农村劳动力资源库、根据市场需求抓住热点专业、建立农民外出务工信息网点、合理引导和发展当地农民的优势特色技能等。

（三）城市融合环节

1、农村工生存保障的社会化

目前农民工的社会保障制度建设困难重重。要突破这些困难，就要建立与城镇社会保障制度衔接的农民工社会保障体系，首先在健康保障方面，我们要把农民工纳入工伤保险制度，要分类分层建立农民工疾病保障制度；其次在失业保障方面，可以把土地作为农民工的最后保障，有条件的地方可以把农民纳入城镇失业保险制度，城市也可以为失业农民工提供一些帮助使其度过难关；最后在养老保障方面，要尽快建立农民工要老保险制度，设计合理、切实可行的包括参保范围、养老保险费、农民工与用人单位终止劳动关系后养老保险金的支取以及农民工与用人单位解除劳动关系后重新就业的养老保险关系接续等内容在内的重要条目。

2、农民工城市安居工程的构建

农民工城市安居工程的构建是农民工市民化在城市融入方面的一个重要环节。目前，农民工在城市住宿条件太差。要改变这一现状，我们就要把农民工的城镇住房问题纳入城镇住房制度之中：首先，要对社会出租住房和企事业机构为员工提供的集体宿舍房屋、设施、卫生、环境制订国家或地方标准；其次，要按照城镇职工实行住房分配货币化原则，探索对农民工城镇购房的支持方式；第三，要参照城镇职工住房公积金制度，制订并试行农民工城镇住房公积金制度；第四，要在税收、土地政策、融资渠道等方面制订积极有效的政策措施，鼓励和帮助农民工在小城镇自建住房，在城市通过住房合作社集资建房；第五，调整城镇经济适用住房政策；第六，完善城镇廉租房住房制度。

3、农民工生存环境的市民化

政府要促进农民工与城市的融合，就还要在其生存环境的市民化上做出努力。首先应当建立有效的社区服务体系，为农民工提供文化生活、心理健康咨询、子女教育等各方面的服务，让他们对社区和城市有归属感，提高农民工的精神文化水平，使他们能尽快融入社区和城市，形成市民意识。

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基金项目： 2011年度电子科技大学中山学院科研启动基金项目（410YKQ06）。