粤港澳区域合作创新机制研究

王圣军　田军华

摘要：粤港澳区域合作是区域经济一体化和经济全球化的必然要求，也是珠三角大都市圈经济转型的必然选择。如何实现粤港澳区域合作创新是研究粤港澳经济发展的重要课题。选择该题目进行研究，其目的就是希望通过对粤港澳区域合作的趋势和障碍分析，进一步探索粤港澳进行区域合作创新机制的设立问题。应从强化粤港澳合作的市场驱动机制， 创新中央政府的引导职能、强化合作的整合体制，建立粤港澳政府合作创新的长效机制创、新合作组织模式，完善粤港澳合作运行机制、以生态环境领域合作为契机，深化粤港澳合作的创新机制四个方面来深化该区域合作创新机制。

关键词：粤港澳;区域合作;创新机制

中图分类号：F208文献标识码：A文章编号：1003-3890（2012）08-0083-05

一、引言

改革开放30多年来，粤港澳三地充分发挥紧密相连的地缘、人缘优势，按照中央赋予的特殊政策和灵活措施，全面加强和深化粤港澳合作，在有效促进广东经济发展、带动辐射全国的同时，也为保持港澳长期繁荣稳定作出了重要贡献。粤港澳互助互利，共同发展，粤港澳区域经济合作取得累累硕果，成为举世瞩目的事实。珠三角大都市圈也迅速崛起，成为世界上规模最大的制造业基地之一的“成长三角洲”。与此同时，港澳地区也实现了产业结构的转变和优化升级，积极发展第三产业，与珠三角地区优势互补，分工协作，形成了从“前店后厂”到“厂店合一”的跨境产业分工和发展模式。目前，粤港澳三地经过历史的洗礼，已形成了各自的特色，广东已成为了世界上不可或缺的制造业基地，香港的现代物流业和金融业依然是世界上极具竞争力的服务业中心，澳门已成为融博彩、会展、休闲度假于一体的综合性、有特色的旅游娱乐中心和区域性的商贸服务平台。与此同时，粤港澳区域经济合作的新格局也在进行与时俱进的创新与发展。实践充分证明，粤港澳合作是“一国两制”方针下区域合作的重要探索，是推动粤港澳三地经济繁荣发展，全面提升区域综合实力和国际竞争力的重大举措。

随着2008年《珠江三角洲改革发展规划纲要》的实施，珠三角作为中国“试验区”、“先行区”、“重要国际门户”、“基地”和“经济中心”的五大功能定位已经凸显（周运源）。这是在新形势下落实科学发展观，创新珠三角区域合作的一个内生驱动力，无疑为粤港澳区域合作创新提供了一个政策保障，也扫除了粤港澳合作创新的制度障碍，加速了粤港澳区域合作进程。尽管粤港澳过去30多年来一直在合作，而且合作成果显著，但过去粤港澳区域合作的内容主要在经贸领域，主要强调区域之间如何融合。要解决《规划纲要》的先试先行问题，就需要创新合作方式和合作机制，以适应新一轮经济发展的趋势。所以新的发展模式应要突破经贸层面的合作，围绕城市、基建、交通、产业等项目进行共同规划与合作，尤其要强化民生方面的服务合作，包括供水、供电、副食品供应、环保、社会服务等。由此可见，未来区域合作的大趋势不只局限于经贸，而是全方位、多元化的项目合作。杨道匡认为，创新合作方式的重点，是要创新合作机制。“纲要”中提及“支持粤港澳三地在中央有关部门的指导下，扩大就合作事宜进行自主协商的范围。鼓励在协商一致的前提下，与港澳共同编制区域合作规划。完善粤港、粤澳行政首长联席会议机制，增强联席会议推动合作的实际效用”，可见中央支持并授权合作机制，关键是粤港澳如何落实。2010年《粤港合作框架协议》在北京的签署，进一步巩固了粤港澳区域合作创新机制的政策驱动力，特别是深圳前海地区的开发以及珠海横琴岛的开发合作已经充分体现了粤港澳贯彻实施《规划纲要》的决心和力度，对于推动粤港澳的繁荣和稳定有非常重要的战略意义。

二、粤港澳区域合作趋势

随着中国新一轮经济改革步伐的加快和《珠三角改革发展规划纲要》的实施，粤港澳在面对国际金融危机和产业转型升级的国际国内双重环境压力下，急需寻求经济增长方式的创新与突破。在新一轮经济发展中，粤港澳合作的领域、合作的层次和战略目标也更加深入，利用地缘相近、人缘相亲和文化相同的优势，扩大粤港澳区域合作的范围，建立更加紧密的合作关系也是大势所趋。粤港澳区域合作发展趋势体现如下：

（一）合作战略由区域战略变为国家发展战略

改革开放之初，粤港澳顺应区域产业发展和转移的梯度理论与区域合作的比较优势理论，按照资源分布特征，开展了三地产业的合作关系，实现了三地经济的平稳快速发展，广东也因此成为了承接港澳区域特别是香港产业转移的抬头兵，创造了中国一个又一个传奇。但是，随着中国内地WTO规则全面实施，原来独有的人口红利和资源红利正在弱化，港澳赖以生存的基础也发生了改变，各自的产业边界也变得模糊，如果依然没有一个统领全局的战略性合作发展思路，不利于粤港澳区域构建国际大都市圈的功能定位，更不利于三地合理分工与合作，真正实现优势互补、资源共享的发展理念。在这样的战略目标下，中国政府在2008年出台了《珠江三角洲改革发展规划纲要》，规划纲要的出台意味着粤港澳区域合作模式由区域战略上升为国家战略，标志着粤港澳区域合作有了制度的保障。而国务院先后批准实施的《横琴总体发展规划》、《粤港合作框架协议》、《深圳前海发展规划》，都标志着粤港澳区域合作上升到了一个新的国家战略高度。

（二）“一国两制”依然是粤港澳区域合作的试验田

当今世界，区域经济一体化已成为一种新的政治共识和政治文化，成为共同获得更大利益的战略选择。尽管“一国两制”是我国在特殊的历史时期提出的维护港澳经济繁荣的一个大的政治智慧和战略选择，但如果我们仅仅简单的理解为只有“两制”的差异，而没有突出“一国”的共同利益，就不是真正实现港人制港、澳人制澳的高度自治区域的长期稳定和繁荣。“一国两制”的核心目的就是为了在凸显 “一国”共同利益的前提下，突出经济区域的协调效应，突出毗邻地域共生、共享、共同发展的内在需求，突出区域之间的相融性和互补性，突出经济制度的同一性。“一国两制”不仅对于推动港澳繁荣奠定了坚实的政治经济基础，对于和平解决台湾问题也是一个新的试验田。因此，“一国两制”不仅不是新时期粤港澳区域经济合作的障碍，反而成了推动中国新一轮经济改革的催化剂。同时“一国两制”依然是粤港澳区域合作的试验田，是国家区域发展战略定位的一个前哨。

（三）产业转移向经济结构功能优化转变

世界金融危机尽管已经过去了多年，但是金融危机留下的阴影至今依然还在世界的角落徘徊，尤其是欧元区的希腊更是首当其冲，即使是世界经济的霸主美国也依然面临经济全面复苏的艰难选择。而经济全球化的浪潮又使得各个国家和区域不能置身事外，粤港澳区域也是如此。珠三角近几年受制于国际经济的影响，出口贸易仍然在低位徘徊，再加上受国内能源和劳动力等资源成本升高因素的制约，广东省旧有的产业发展模式已经不能完全适应现代经济发展的需求，亟需进行产业转型和升级。而港澳地区受制于自身发展空间的限制，也亟需扩充自己的发展腹地，使现代服务业赖以依存的载体得到优化，从而保持和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位和作用以及克服澳门旅游博彩业独木难支的产业结构发展弊端。因此，在新的经济发展形势下，推动粤港澳区域合作已经从改革开放之初的产业转移合作模式向经济结构功能优化转变的战略发展趋势就成了历史使然。

（四）经贸合作向流通无障碍转变

欧盟国家经济一体化的过程是不同国家制度之间的经济一体化，相对于欧盟国家的一体化，粤港澳之间的一体化是在一个国家内的一体化，其实施难度都不可能与欧盟国家的经济一体化同日而语。欧盟国家经济一体化之所以能够在不同国家制度之间实现一体化，就在于欧盟国家把要素无障碍流通作为一体化的突破口，突破有型国家疆界促进要素自由流通作为一体化的过程。这个过程相对于粤港澳地区的一体化发展难度要大很多。粤港澳在新时期的区域合作也已经认识到了这一点，已经把实现不同关税区之间的无障碍流通，作为推动粤港澳经济一体化的核心议题和实施方案。这个合作思维模式的转变，对于培育粤港澳现代流通领域的核心竞争力化解流通领域与经济发展水平不一致的难题，发挥现代流通对经济运行的先导性作用，将具有极其重要的战略意义。对于深化粤港澳区域合作创新，有机整合粤港澳优势资源，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，深化合作内涵，合作领域，全方位拓展合作空间，真正实现粤港澳流通无障碍提供了基础和方向。

（五）合作制度平台日趋完善和多元化

制度经济学代表科斯认为，制度至关重要。适应经济发展的制度变革对于经济发展有着巨大的促进作用。市场经济的法制性也是其重要特征之一。粤港澳区域合作已经从市场引导下的企业自发合作开始向市场主导、政府规制和企业为主体的自觉合作转变。粤港澳之间过去以功能性整合为特征的经济合作，主要是在市场的引导下，由企业家和商人推动的自发性合作。当经济的整合或一体化从功能性整合发展到制度性整合层面时，政府的行政主导在经济合作中发挥的特殊作用就十分重要了。粤港澳政府利用三地资源的比较优势，充分发挥人的主观能动性，尊重客观经济规律，不断改善制度环境以适应经济合作需要的结果，推动了粤港澳合作机制和制度平台日趋完善。如CEPA就是内地与港澳之间的制度性变革之一，这日益完善CEPA的内容和合作机制，对于继续落实一国两制，推进中国新一轮改革开放，全面落实科学发展观，推动粤港澳区域合作机制和制度平台建设，维护港澳的长期繁荣稳定和发展等，都具有十分重要的现实意义。而推进粤港澳区域之间的人员融合、经济融合和社会管理体系和社会服务体系的融合，是深化粤港澳区域合作机制和制度创新的平台，也是贯彻落实《规划纲要》先试先行发展战略的抉择。粤港澳之间素有最密切的人缘、血缘、亲缘、地缘和文缘关系，广东特别是毗邻港澳的深圳、珠海已经在政府之间建立了协调和沟通机制，政府高层决策者也形成了高度共识，政府管理体制、管理方式和管理效率正在趋近。三地政府管理体制机制将适应更紧密合作发展的要求，彼此更加默契和协调，将形成加快区域经济共同发展和协调发展的新优势。

三、粤港澳区域合作障碍

（一）粤港澳缺乏统领全局的总体规划和协调机制

《珠江三角洲改革发展规划纲要》的全面实施，对加速粤港澳区域合作的进程和加速粤港澳合作领域的拓展，都提供了相应的制度保障，但是该规划仅仅是作为内地与港澳外部合作的一个政策性文件，并不是一个能够统领粤港澳全局的总体规划，因为港澳一旦经济诉求与广东省不一致时，可以直接绕开广东省而通过与中央直接对话的方式来寻求自身利益的最大化。因此，粤港澳之间的合作依然存在非经济层面的制度障碍，这不利于三地真正开展深入的区域合作和经济一体化建设步伐。另外，由于粤港澳三地政府在三地的社会管理体系和服务体系还存在较大的差距，导致一体化的服务体系难以一致，导致三地之间的资质认证和评估标准差别较大，三地行业标准和执业资格还不能互认，致使三地区域内的各种资源都不能自由流动，导致三地资源整合难度大，实施合作程序多、效率低等问题，再加上合作自主权的不对等，使三地相互沟通和协调的成本高、难度大，依然缺乏统领全局的粤港澳合作协调机制。

（二）认识未统一，推进粤港澳一体化发展的障碍仍未消除

粤港澳由于历史的原因，各自的文化和社会管理制度存在一定的差异性。因此，其管理模式和管理理念也有所不同，导致三地在思想认识和理论上出现了以下三方面的沟通障碍：其一，认为粤港澳三地之间政府管理机制体制不同，三地更紧密合作与融合发展很难推进；其二，认为“一国两制”对粤港澳政府间形成更紧密的合作与融合发展有很大的制度限制，难以让粤港澳三地真正实现融合；其三，认为粤港澳三地因存在不同的关税制度，市场经济无障碍流通的要素受到制约，难以实现要素无障碍流通和优化组合。在这三大思想障碍和理论障碍的左右下，三地政府未必能形成统一的认为，各自都有自己的担忧和考虑。香港担忧的是一旦粤港澳深化合作创新的步伐过大，可能会加速广东继续做大做强金融、物流等现代服务业，从而动摇香港的国际金融中心、航运中心和商贸中心的地位。而对于广东来说，经过三十多年的改革开放，已经是中国经济发展的抬头兵，在合作上没有大的利益驱动，仅仅作为港澳的配角，广东这边对粤港澳区域合作创新也缺乏积极的动力。澳门就更不用说了，澳门旅游博彩业一业独大的局面，更限制了其合作创新的话语权。

（三）产业结构趋同，经济梯度待优化

经过三十多年的改革开放，大陆不仅实现了传统制造业的优化，而且现代服务业也有了长足的发展，在这样的大环境下，粤港澳之间产业结构趋同现象特别是现代服务业功能定位趋同就更加明显。产业结构同构与产业链断裂依然是目前粤港澳区域经济合作中一个不可回避的现实问题。当然，这种趋同现象一定程度上也是市场经济平等竞争关系存在的基础。但是粤港澳区域毕竟属于同一个经济圈，三方合作的目的都是为了寻求自身利益的最优化，真正实现互利共赢的利益诉求，如果没有完善的利益分配机制和规范的法律法规，就很难实现各自的合理的利益诉求，这样合作的根基就有可能动摇，合作的吸引力难免会打折扣，甚至可能陷入各自为政、恶性竞争的乱局。这种局面的产生，表面上看好像是传统体制下形成的产业格局影响的结果，其实最根本、最关键的原因还在于区域内各城市之间缺乏合理的分工协作以及区际分工弱化和无序竞争的结果。这一结果导致粤港澳区域合作没有得到深入而有效的展开。而产业结构趋同、经济梯度不合理普遍存在于粤港澳区域内的各个城市之间，自然不利于粤港澳经济发展与资源合理配置。

（四）港深、珠澳合作创新领域趋于保守

推进粤港澳一体化进程，就像中国改革开放之初，中国改革开放的总设计师邓小平首先从设立经济特区入手一样，按照珠江三角洲改革发展规划纲要的精神，实行先试先行的原则，在区域比较成熟的领域着手，以推进毗邻港澳的深圳和珠海与港澳的同城化为现实突破口，在港深、珠海及其腹地之间实现资源的合理配置和利用，以此来拓展和优化现有的社会经济发展空间和布局，真正形成具有协同效应的新的发展格局，从而加速港深、珠澳经济社会文化融合，使这两个毗邻城市成为推动粤港澳一体化的引领力量和示范窗口。这在战略布局上需要有更大的魄力和胆略，在认识深圳和珠海作为我国改革开放特区的特殊地位的同时，在粤港澳一体化进程中进行新的创新。只有建设港深创新圈、港深金融合作圈、港深现代物流圈和港深优质生活圈以及珠澳建设国际休闲旅游中心、商务服务中心、高端人才教育基地和符合高标准生态文明建设要求的宜居城市，靠制度创新引爆生命力，实现深圳、珠海与香港、澳门的接口功能、转换区功能、放大器功能和试验场功能。[1]港深、珠澳之间的合作创新才能不趋于保守。目前，深圳通过前海保税港区向西部通道的扩区、跨界交通通道建设和香港海关监管与深圳对接，实现港深无缝链接和统一监管，成为香港自由港的延伸区。横琴岛通过《横琴总体发展规划》的实施，成为粤港澳合作和一体化的示范区、先行区和新平台，成为“一国两制”的交汇点和开放岛。这些合作创新尽管推动了珠澳、港深的一体化进程，引领了粤港澳合作创新的步伐，但相对于欧盟自由贸易区的合作创新来说，港深、珠澳合作创新领域依然趋于保守，对于进一步深化粤港澳更深层次的合作还有待继续探索。

四、粤港澳区域合作创新机制

（一）强化粤港澳合作的市场驱动机制， 创新中央政府的引导职能

粤港澳区域合作既离不开市场机制这只无形的手的外在驱动，也少不了政府这只宏观调控的有形之手的政策的引导和创新。谋求粤港澳区域合作必须要用创新和发展的眼光来谋划和深化合作创新的机制，把粤港澳纳入一个区域整体来谋划合作才能取得应有的成就和竞争力。在粤港澳合作中，要充分尊重粤港澳区域的市场化内驱力要求，在“一国两制”的制度框架下，要从21世界经济发展的大局来谋划，要充分考虑如何再造粤港澳在全国的区位优势，要考虑如何消除、解决彼此内部的利益矛盾，形成“利益共同体”[2]，实现共赢，并逐步统一商品规格、加强专利商品及发明权等方面的司法与行政合作[2]，努力实现经济行为主体独立化、经济行为契约化、法制化，强化市场运行机制，消除区域市场壁垒和不正当竞争，三地才能真正实现融合。而要使这种市场机制和政府机制的驱动机制成为粤港澳区域合作的长效驱动机制，必须优化粤港澳区域各级政府间的合作与交往模式，而这种优化模式有赖于中央政府的积极引导和创新。

（二）强化合作的整合体制，建立合作创新的长效机制

粤港澳由于认识仍未完全统一，粤港澳一体化的思想障碍和理论障碍还存在，加上粤港澳全局性的规划和协调机制还没有完全理顺，三地之间的整合机制、合作创新机制还没有完全形成，致使三地产业结构同化，产业梯度结构不合理。而新的发展形势要求粤港澳各政府进行合作，以开创市场统一、金融一体、产业互补、政治和谐和社会融合的区域合作新格局，促进粤港澳社会经济的共同发展。虽然粤港澳合作经历了长期发展，且合作不断深化，交流日益密切，但也存在着许多的阻力与障碍，为了避免合作短视化、形式化、应急化，就必须确立合作的整合体制，全面规范各政府间竞争，把竞争控制在合作治理的范围内。而且，中央政府可以通过促进性立法及区域内一体化政策的制定等方式，以持久的可预见性来规范其合作。从粤港澳经济利益远景看，广东省对港澳的资金需求已经从饥渴状态向优化方向发展，港澳对广东经济发展的作用已明显弱化，而港澳自己的瓶颈又已经凸显。要解决港澳经济发展的瓶颈，当务之急就是要整合和优化粤港澳三地优势，重新形成新区域的竞争优势、新的竞争力和整体竞争力水平，才能进一步提升粤港澳在亚洲地区经济格局中的地位和影响力，特别是香港作为世界四大金融中心的优势地位。要实现这一地位和影响力，必须将粤港澳合作上升到国家战略的层面，为粤港澳合作整合的长效机制创造一个全国新一轮扩大开放的战略平台。只有将粤港澳作为整体来考虑，形成合作创新的长效机制才能够产生和创新有足够拉动力的战略平台。

（三）创新粤港澳合作组织模式，完善合作运行机制

由于港澳有着与内地不同的政治、经济和法律制度，粤港澳之间的合作组织模式和合作运行机制难免存在体制性和制度性障碍，粤港澳三地间进行直接和常态的沟通困局很难避免。这种传统的科层组织模式不仅限制了粤港澳合作组织效能的提升，而且容易滋生“本位主义”、“部门注意”与“地方主义”，这样的合作组织模式其稳定性自然受到限制。从合作治理的视角分析，该模式已经远远不能适应区域治理的需要，而且其合作的伙伴关系也不是传统的科层组织关系，这要求我们重新思考和创建一套行之有效的组织模式，以确保合作运行机制的正常运转。这种创新合作组织模式的运行治理机制就是治理理论学者罗茨所认为的一种不同于科层制的网络运行组织创新机制。依靠这种创新的合作组织模式，粤港澳之间可以确立起相互间的合作伙伴关系，这种关系的运行是基于彼此的认同信任和进行合作的愿景，能够有着共同的利益关系诉求，如此可以通过协调、谈判、磋商等互动方式来确立各自的行动目标，协商解决合作关系中面临的各种重大问题，共同推动粤港澳区域合作事务的优化与治理[4]实现粤港澳合作运行机制的长期稳定。

（四）以生态环境领域合作为契机，深化粤港澳合作的创新机制

环境治理一直是世界各个国家关注的焦点问题。我们国家在“十二五”期间也把低碳环保作为中国经济发展到一定阶段的重要产业进行战略性规划。可见，低碳环保不仅仅是一个区域问题，也是一个国家战略问题。迄今为止，粤港澳区域间的生态环境尽管有了明显地改观，但是如何治理大气污染、水污染等生态环境问题依然是三地不得不面对的问题，也是三地亟需解决的问题。特别是随着城际污染的叠加日益加剧，严重的治污情势势必要求三地打破以往划地为牢的界线，粤港澳才能融为一体。因此，加速粤港澳区域合作创新机制的建立，可以先以粤港澳共同面对的课题为先行合作的切入点，这样可以得到三地政府和民间的共同支持与认可，同时可以以点带面推动粤港澳的区域合作进程，加速一体化经验的积累。

参考文献:

［1］国务院研究室课题组.粤港澳更紧密合作一体化发展的空间布局和政策选择 ——建立粤港澳更紧密合作框架研究报告之三[J].珠海市行政学院学报，2011，（1）:47-51.

［2］佚名.在新的起点上推进粤港深度合作［J］.南方经济，2011，（7）:83-86.

［3］毕瑞峰.论合作治理视角下的粤港澳合作体系［J］.珠海市行政学院学报，2010，（4）:60-64.

［4］毕瑞峰. 以合作理念建设珠中江城市圈［N］. 珠海特区报，2009-05-21.

责任责任、校对：关 华