地方政府融资平台的风险责任

2012-04-29高艳刘大中

经济与管理 2012年8期

高艳　刘大中

摘要:在风险社会的语境下，地方政府融资平台风险及其治理陷入“有组织地不负责任”的困境，存在风险责任缺失问题。由于风险的不确定性和风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清，各责任主体在风险形成和治理中都存在失责行为。风险治理的前提和关键在于明确利益相关者“共同而有区别的责任”担当，推动各责任主体的有效合作，以构建“有组织地负责任”的风险责任机制。

关键词:风险社会；融资平台；“有组织地不负责任”；风险责任

中图分类号：F812.5文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）08-0029-04

2008年国家四万亿经济刺激计划的出台，地方政府融资平台一跃成为最活跃、最值得关注的融资主体。但是一些地方政府融资平台的运作很不规范，潜伏着巨大的风险，甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。根据审计署2011年6月的审计报告，2010年底，我国省、市、县三级政府设立的融资平台公司6 576家。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49 710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。基于风险的事实，不论政府、银行还是平台公司以及公民，都已经感知到风险的存在，形成了平台风险的主观认知。从2010年1月开始，政府着手对地方政府融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革，银行及其监管部门也加强了对平台信贷的规范管理，以期化解融资平台的风险。但地方政府融资平台风险责任和治理责任不明确，影响了风险治理效果，因此责任问题成为平台风险治理的核心问题。

一、“有组织地不负责任”：风险的治理困境

在风险日益膨胀的背景下，风险社会理论逐渐成为研究风险的主流理论。风险社会理论的提出，源自于1986年德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》一书。贝克认为：“随着两级世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”此后，随着各种自然和人为风险显著增加，这一理论成为西方学者研究的焦点，更成为风险研究的主导范式。“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)是贝克风险社会理论的重要概念，它强调分析风险的形成和治理过程中各参与主体的集体失责行为，重树风险的责任伦理，推动风险化解。

贝克认为，“有组织地不负责任”主要是指公司、政策制定者和专家结成联盟联手制造了现代社会的危险，然后它们又构建一套话语体系来推卸责任。[3]通过这样的方式，它们把自己制造的危险转化为需社会共同承担责任的风险。“有组织地不负责任”揭露了一个隐藏的真相，“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难，但同时否认它们的存在，掩盖其产生的原因，取消补偿或控制。”“有组织地不负责任”显示了在风险来临时，现代治理方式的失灵。不论是政府还是公民组织，不论是企业还是公民个人，都在利用法律、科学以及权利等作为辩护理由，或主动或被动地从事“有组织地不承担真正责任”的活动。我国目前也存在这种“有组织地不负责任”现象，在传统的社会治理体制和发展价值观下，某些治理主体结成隐形的利益联盟，一心追求物质财富的增长，意图实现各自的政治或经济目的，以至于客观上制造了社会风险，随后又依据制度漏洞和利用所掌控的话语体系来推卸转嫁风险责任，把风险分摊给全社会来承担。

根据“有组织地不负责任”的两个方面，即“治理主体制造风险又推卸转嫁责任”来确定本文风险责任的两个维度：一个维度是确定风险过错责任。通过对风险的形成过程进行分析，推出哪些主体的过错导致了风险的形成和加大，应该承担过错责任。另一维度是明确风险的治理责任。在风险治理中，哪些主体逃避治理责任，使风险治理陷入“有组织地不负责任”困境。根据过错责任和治理责任重新明确平台风险治理中各主体的不同责任以及履责方式，构建“有组织地负责任”的治理路径。

二、地方政府融资平台风险的过错责任

风险不同于“损失”或“冒险”，是一种未然的状态，贝克说：“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。”[5]吉登斯认为风险是人为制造出来的，人为风险是指：“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。人们的理性也可能带来非理性的结果，因此用来应对风险的治理手段，本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。政府融资平台风险的形成，正是在解决2008年全球金融危机的过程中，由于行为主体追求自身利益的局限性而失责的行为结果。平台风险是一场人为风险，这正如吉登斯所指出的那样：“我们生活在这样的一个社会里，危险更多地来自于我们自己而不是外界。”

（一）地方政府求绩忘险

在融资平台风险的形成过程中，地方政府及其官员求绩忘险的不负责任行为是导致风险形成的主要因素。从融资平台的实际运作看，地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。地方官员晋升的锦标机制导致地方投资冲动。地方官员关心自己任期内的政绩，因为在我国目前的晋升体制下，政绩是影响官员晋升的重要因素，而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。在这种求绩激励下，地方政府一方面不断进取，积极参与政府竞争，促进当地经济发展；另一方面躁动不安，在政府竞争中不断寻求新的发展目标，上马新项目，累积政绩。在追求政绩的投资冲动中，地方官员“有动力突破已有的预算约束，动员更大规模的计划外资源。”但《预算法》规定，地方政府既不能发行地方政府债券，也不得向银行透支或借款来弥补赤字。因此，借助融资平台，以企业的名义举借政府债务，成为地方政府的变通选择。在求绩冲动下，政府官员忽视风险，大肆举债，导致风险不断累加。

（二）平台公司的少权无责

地方政府融资平台公司从根本上说只是政府融资的工具，地方政府依靠平台可以获得大量的银行贷款。平台公司的成立是满足政府融资的需要，地方政府融资平台的决策也往往受到行政干预，公司的人员亦具有非专业性，大多来自于政府部门的内部消化，高管的任命大多采用行政化的手段，许多高层原来都是政府部门的领导干部。不论是决策权还是人事权都集中于政府部门，因此平台公司大多缺乏独立性，不是专业的融资企业，只是政府的附属物，缺少独立的融资决策权，因此它也没有对其融资行为负责的意识。

（三）金融机构见利忘险

追求利润最大化是金融企业的天性，政府融资平台作为政府融资主要载体，有其天然的优势，因而受到金融机构的青睐。部分银行对地方政府有关的融资申请，几乎没有必要的风险控制，不仅不执行严格的审贷程序，不严格评估其信用水平和投资可行性，反而以各种形式加大地方政府融资平台或其他政府融资中介的授信权限，以简便易行的手段促成贷款，甚至主动要求地方政府融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。因此，在地方政府融资平台风险的积聚过程中，金融机构基于利益的考虑起了推波助澜的作用。

（四）全球金融危机是风险催化剂

虽然主体基于各自利益的考虑，不负责任地推动融资的加大。但由于融资约束机制的运行，在国际金融危机以前，融资平台的整体风险尚在可控范围之内。然而，为了应对国际金融危机，政府提出的“保增长、保民生、保稳定”的目标和4万亿元规模政府投资计划。“保增长”进一步强化了政绩合法化建设，极大增强了政府官员晋升竞争下的求绩动力；而4万亿元投资的1.18万亿元由中央政府承担，其余部分则须由地方政府配套。这些资金压力进一步恶化了地方政府的财力境况。地方政府面临求绩动力和财力压力急需大量资金，而债权人银行正在为流动性过剩下的大量资金寻找出路，金融危机的威胁又弱化了原有融资的市场约束机制和行政约束机制，双方一拍即合，借助融资平台这个载体，不顾风险，大规模地融资借贷，实现各自的利益目的。所以说，融资平台风险积聚是在金融危机这个催化剂的作用下，政府、银行和平台公司三方为实现各自利益，见利忘险的不负责任的结果。

三、地方政府融资平台风险的治理责任

风险是与人们的抉择相关联的，治理的过程就是不断抉择的过程，因而治理也潜藏着风险，它一方面克服风险，一方面也会制造新风险。在地方融资平台风险的治理过程中，由于平台风险的不确定性与风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清，还有专家关于风险治理的意见分歧，各治理主体或主动或被动地逃避风险责任，形成“有组织地不负责任”局面。正如金太军所言，一旦风险“治理背离了责任主体的利益结构，向外赶、不治理、缓治理和假治理将成为责任主体的基本策略选择。”

（一）部分地方政府有转嫁风险嫌疑

政府自意识到平台风险以来，已经着手加强了对地方融资平台的管理。但在治理过程中，基于自身利益的考量，某些地方政府仍存在挖掘现有责任承担机制漏洞，转嫁风险推卸治理责任的现象。地方政府的风险转嫁包括上行转嫁、下行转嫁、平行转嫁和代际转嫁。上行转嫁是指上级政府基于稳定的考虑，通过加大转移支付或者豁免部分债务的方式为下级政府的风险买单。或者下级政府通过税款截留、要求纳税人先缴纳地方税税款等非正规的手段，向上级政府转嫁风险。下行转嫁是指上级政府通过不规范的方式把债务风险转由下级政府承担。平行转嫁是指政府通过税负转嫁和财政竞争的方式将风险向同级政府转移。相较于以上三种转嫁，代际转嫁在平台风险转嫁中较为普遍，代际转嫁是指政府官员有可能产生机会主义行为，任期内通过举债增加支出，而将还债的责任推迟到未来的政府。[11]

（二）平台关闭逃责

地方融资平台在风险形成中充当了重要角色，当平台风险被关注和重视时，融资平台成为首要的指责对象。清理整合融资平台成为政府堵住风险的手段，2010年6月10日，国务院下发通知，要求地方各级政府对融资平台公司及其债务进行一次全面清理，只有部分平台公司根据规定可以保留。自此，大批融资平台被清理关闭，部分债务被转移。一清了之的危害在于平台公司逃避了自身的责任，相关责任人也不用为自己的经营不善和管理不力承担相应的行政责任或法律责任。

（三）金融机构避险自保

金融机构作为企业，保障自身的利益和安全是其首要选择。当平台风险显现时，银行的第一反应是自保，对融资平台停贷或限贷成为银行的集体选择，这种自保限贷虽然避免了风险的进一步蔓延和扩大，但影响地方基建的后续融资，可能带来工程的烂尾风险，严重时可导致地方融资平台正常运营的资金链断裂，使潜在风险显性化，风险恶化为危机。

不论是风险在政府之间的时间空间转移，也不论是金融机构避险自保还是平台公司关闭逃责，反映的是风险分配的不均衡。按照“谁产生、谁负责”的原则，这些风险的制造者理应当承担更大的风险责任。在风险规避中，“每一个利益集团都试图通过风险的界定来保护自己，并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险。”[5]平台风险的制造者处于强势地位，他们利用各种手段逃责，从而使得风险不得不由弱势群体来负担。原全国人大副委员长成思危坦承，对于地方政府债务，如果中央财政填补债务窟窿，必然要减少民生和公共事务等方面的支出，这其实等于是老百姓来替政府还债；如果银行将地方政府债务转变成坏账，仍然是老百姓的损失；如果通过多印钞票制造通货膨胀来稀释债务，受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知识困境和弱势地位，老百姓往往无法界定风险，只能默许风险不断地产生、扩散和加深，无奈地承受着风险危害。

四、“有组织地不负责任”风险治理路径的构建

面对风险，风险制造者和风险治理主体都想方设法推卸责任。这些群体在“共同性焦虑”和共同利益诉求基础上，产生了团结并形成一种政治力量。[5]57这种政治力量出于各自的目的集体推卸责任的行为就是一种“有组织地不负责任”表现。这种集体失责既是风险的归因也是风险治理的困境。因而，地方政府融资平台的风险治理，关键在于治理主体风险责任的明确界定。

（一）从利益分享到风险分担

地方融资风险治理的主体不能仅仅依靠政府一方，而是一种包含所有涉及融资平台的利益相关者和风险分担者的共同参与结果。这意味着地方融资平台的风险治理将建立在所有利益相关者利益充分展开和博弈以及责任明确界定的基础上。贝克在论证“有组织地不负责任”行为的克服时，强调重视公民和非政府组织的力量，认为建立扩大化的治理主体的民主制度有利于责任担当。由于政府融资项目大多涉及公民生活的各方面，资金来源归根结底是纳税人的钱，因而公民是政府融资的利益相关者。另外融资平台的风险最终有可能转嫁到公民身上，所以说公民同时也是平台风险的承担者。因此根据融资平台的利益相关者和风险分担者，风险责任的主体即平台治理的主体主要包括政府、金融机构、平台公司、公民。

（二）“共同而有区别的责任”担当

“共同而有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities），是1992年联合国环境与发展大会所确定的国际环境合作原则。“共同而有区别的责任”是指由于地球环境的整体性和导致全球环境恶化的因素差别，各国对环境保护负有共同而有区别的责任。这一原则同样适用于风险责任的分担与确定。“共同的责任”意味着政府、平台公司、银行和公民无论规模大小、能力强弱和地位高低，都对平台风险治理负有一份责任。而“有区别的责任”则是对共同责任的进一步细化和限定，表明这种共同责任的承担不是平均的，而应当有所区别。

在地方融资平台的风险治理中，政府承担风险治理的核心责任，扮演治理主体的组织者、协调者、监管者的角色。政府应建立健全融资责任制，对于投资决策严重失误导致风险较大的地区要追究主要领导人的责任；建立地方融资平台信息披露制度，定期披露相关信息有利于避免责任不明而导致的有组织不负责任后果；建立健全债务风险预警系统，及时准确地预测地方债务风险，避免财政危机的发生。

政府融资平台公司对风险治理具有直接责任。平台公司首先必须明确自身角色，是政府融资目的为主的载体还是市场化企业。前者必须充分贯彻政府意图，防止功能泛化；后者应成为真正的市场运营主体，以项目直接投资和盈利为主。[13]-[14]其次公司内部治理必须专业化，健全治理结构，培训平台高管，选拔培养专业化的人才；探索建立风险防控体系，重点监测风险指标，防止过度融资。

金融企业的责任意味着企业利润最大化不是无条件的，除了它们应该承担的传统经济责任和法律责任之外，金融企业还应承担社会责任。首先应该继续为政府融资提供资金支持；其次防范风险，对新增贷款严格控制，遵循贷款准入条件，严格执行国家有保有压的信贷政策，降低风险；建立适用于平台公司的信用风险评价体系和信贷资金的跟踪制度；完善对平台公司的信贷审批制度及其担保管理。

在平台风险的治理中，公民既有参与权利也有监督责任。对于与公民生活密切相关的政府融资项目，公民往往通过参加听证会、直接来信来访甚至诉讼等方式来实施参与权利和履行监督责任。相对于政府和金融机构以及平台等强势群体的有组织联盟和信息的不透明，公民个体的影响力是非常有限的，难以对平台风险治理施加影响。因此公民要增强风险意识，借助非政府组织参与到融资决策和平台风险治理中去，通过媒体对“有组织地不负责任”行为进行舆论批评，实现与其他责任主体的互动，迫使其强化责任意识，从而影响风险的治理效果。

（三）责任主体的有效合作

“在现代化风险的屋檐之下，罪魁祸首和受害者迟早会同一起来”。[5]合作治理首先要在各治理主体之间构筑起共治风险的信任关系。只有相互之间的信任成为共同坚持的原则和信念，并跨越了利益和地位的鸿沟时，各责任主体才能全面真诚合作。如果风险来临时各责任主体互相猜疑，只图谋自保，那么，风险的“飞去来器”效应将无法避免，平台风险治理的“有组织地不负责任”将导致更多更大的风险，甚至可能会使风险恶化为危机，以致陷入风险的恶性循环中。其次建立各主体之间的对话机制，尤其是强势主体与弱势主体之间的对话。对话要求所有的责任主体在风险应对中均具有稳健的合作意识，主动谋求合作，共享风险知识与信息。各责任主体应通过对话与交流，集体担责，组成有组织的负责任的治理联盟。

参考文献：

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［5］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.何博闻，译.南京:译林出版社，2004.

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